浅析青岛交通治理体系的现代化

张艳

建设交通强国是建设现代化经济体系的先行领域，是全面建成社会主义现代化强国的重要支撑，是新时代做好交通工作的总抓手。笔者根据《交通强国建设纲要》要求，结合青岛交通治理实际，概述了青岛交通治理体系现代化，分析了青岛交通治理体系发展存在的问题，明确了实现青岛交通治理体系现代化的思路，提出了推进青岛交通治理体系和治理能力现代化的措施建议。

2019年9月，中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》。为深入贯彻党中央、国务院关于交通强国建设的决策部署，进一步提升青岛在全国交通发展格局中的战略位势，加快建设交通强市，根据《交通强国建设纲要》精神，结合青岛实际，笔者对青岛交通治理体系现代化进行浅析。

一、交通治理体系概述

交通治理包括交通行业的治理体系和治理能力。治理体系是指各种各样有着内在联系的治理行为和过程的集合;治理只有形成体系后，才能发生规模效应、协同效应、正反馈效应，从而产生全方位的、持久的、高效的治理效果。治理能力是解決现有管理体制、机制和规章制度出现重叠、冲突时的能力，在相互竞争的利益之间需要调解时发挥作用能力，合理、合法、科学、快速、高效处理违规、违法、违纪事件的能力。

二、青岛交通治理现代化的目标

相关研究认为：“基本实现现代化”是指到 21世纪中叶世界上中等发达国家的平均水平，量化数值可以用 1998 年世界上发达国家的平均水平来近似考量。“全面实现现代化”是指达到现在世界上发达国家的平均水平。据测算，当前青岛交通已经基本实现现代化。因此，对青岛交通来说，习近平总书记提出的“治理体系治理能力现代化”目标，不是“21 世纪中叶世界上中等发达国家交通发展的平均水平”，而是现在世界上发达国家交通发展的平均水平，也是当前世界交通发展的领先水平。青岛交通治理现代化的目标是达到当今世界发达国家治理体系治理能力的平均水平。

（一）交通治理的科学辩证

1.交通治理是交通行业管理的升华

管理是政府行为、行政行为，而治理除了政府行为和行政行为以外，还包含非政府、非行政行为;治理是通行于规制空隙之间的制度安排，且当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序。治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也不一定非得依靠国家的强制力量来实现。

2.治理的宗旨是服务

从本质上看，管理的权威主要来自政府，而治理虽然需要权威，但这个权威并不为政府所垄断。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。管理的权力运行是自上而下的，治理则是一个上下互动的过程。政府、非政府组织以及各种私人机构，主要通过合作、协商、伙伴关系，通过共同目标处理公共事务。因此，社会力量也可以通过正常途径，自下而上地对政府施加影响。如雄踞世界第一的日本东京湾区的建设和发展，虽然牵涉到东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县等“一都三县”，包括若干大城市和中小城市，面积13562 km2，常住人口为 3800 万人。但自始至终都没有一个政府机构来统筹规划和管理湾区的开发，而是由事务局设置在横滨市的、由日本政府国土交通省关东地方整备局港湾空港部牵头、东京湾所有的地方政府一起参加的“东京湾港湾联协推进协议会”管理整个东京湾区的开发。同时参加相应开发管理的还有以各海运公司和港区开发公司、沿港工厂企业共同参与的“东京都港湾振兴协会”。从本意上看，治理的宗旨是服务，这与中国特色社会主义思想中政府管理的“初心”是一致的。因此，在治理的运行机制中，政府不仅要履行管理职责，还要改革原有的管理理念，认清治理与传统意义上的管理之间质的区别，进而履行好政府在治理体系和治理能力现代化建设中的责任。

（二）治理现代化要通过改革实现

1.着力于制度供给。政府所提供的有关制度，决定着社会力量能否进入、怎样进入公共事务治理领域，并且对其他治理主体进行必要的资格审查和行为规范。

2.着力于政策激励。即使政府主动开放某些公共事务治理领域，但社会力量往往会等待观望，尤其是对公共物品的生产，需要政府在行政、经济等方面采取相应的鼓励和引导措施。

3.着力于外部约束。公共事务治理也需要“裁判员”，政府应依据法律和规章制度，对其他治理主体的行为进行监督、仲裁甚至惩罚。

（三）交通治理现代化是青岛交通现代化的迫切需要

治理和管理都属上层建筑范畴，是生产关系的具体体现。因此，治理和管理都是产生于生产力发展的需要，离开了生产力的存在和发展，治理和管理就不可能存在和发展。目前，青岛交通系统提出交通治理体系治理能力现代化，正是因为国内外环境和高新科技的迅猛发展促使青岛交通的发展要与之相适应。因此，属于生产关系的治理体系也必须与其适应，交通治理体系发展滞后，就会阻碍生产力的发展，阻碍社会的进步、经济的繁荣。以青岛公路为例，现在无论是建设设施设备、建设方法、手段和建设速度、质量，都基本实现了现代化。但是在公路养护方面，有些城市仍然没有现代化大型的国有养护企业，没有现代化的养护设备、设施，更缺乏具备现代化素质的养护人员。由于公路养护的公共产品属性，缺乏盈利能力，民企不愿意介入，主要由国有企业承担。个别城市公路养护国企缺位的问题长期不解决，必然会阻滞青岛公路整体高质量发展。几次国检名列前茅的江苏公路养护经验，值得青岛交通认真思考和学习，并借这次推进交通治理体系治理能力现代化的契机迅速扭转局面。又如青岛城市交通拥堵的治理，由于既缺乏现代化的管理体系，又缺乏能够协调、调和各种管理体制、机制矛盾的现代化治理体系，所以城市拥堵改善的效率不高、效果不佳。

三、青岛交通治理体系发展存在的问题

（一）现有交通管理制度中出现重叠、冲突的问题;