政治协商制度何时被确立为基本政治制度？

张兆金

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度（以下简称政治协商制度）是我国社会主义政治制度体系的重要组成部分。统编教材《中外历史纲要》（上）叙述到：1954年，第一届全国人民代表大会确立的人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度是基本政治制度。[1]对此，笔者认为政治协商制度被确立为基本政治制度的提法，并不是出現在1954年的第一届全国人民代表大会。

先看人教版教材《高中历史必修1》的叙述：1949年9月，中国人民政治协商会议的成功召开，初步建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。1954年，全国人民代表大会召开后，政协作为统一战线组织继续存在，成为民主党派和爱国民主人士参政、议政的舞台。1956年，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展到一个新阶段。1982年，中国共产党确立了与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，使中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步完善。[2]教材采用的是递进性描述，这种表述方式是符合历史事实的，但教材没有涉及政治协商制度何时被确立为基本政治制度的表述。

部编版历史八年级下册，第1课“中华人民共和国成立”也采用了相同的表述，即中国人民政治协商会议的成功召开，初步建立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。[3]教材也没有涉及政治协商制度何时被确立为基本政治制度的问题。

其实，从现有的史料来看，第一届全国人民代表大会所通过的决议中，是没有涉及到政治协商制度被确立为基本政治制度这一表述的。那问题又回到了原点，我们有必要重新梳理这一问题的内在逻辑，从政治协商制度发展的脉络中去寻找新线索。

新中国建立后，中国共产党人开始按照自己的初心构建全新的社会政治制度。民主政治建设重点要解决的问题主要有：一是实现中国共产党人的政治理想;二是如何学习和借鉴苏联的政治体制;三是满足人民群众对民主政治的诉求;四是既要突出中国共产党的领导地位，又要满足各民主党派参政议政的诉求;五是要满足各少数民族当家作主的愿望。

为了更好地满足人民对民主政治的诉求，召开全国人民代表大会就成为应然之举。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议选举了国家领导人，通过了《中华人民共和国宪法》。这部宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。至此，人民代表大会制度作为根本政治制度正式确立。但中国人民政治协商会议在统一战线中的地位和作用未能在1954年宪法中予以明确。[4]

人民代表大会制度和1954年宪法为社会主义制度的建立提供了制度保证。1954年宪法具有过渡性的特征，在立法指导思想上突出法律服从政治，政治是前提，从理论到实践，宪法应有的权威地位没有得到保证。依法治国被作为资产阶级典型超阶级的法律观点加以批判。[5]当时，《共同纲领》作为临时宪法的使命已完成，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权。

那政治协商制度还要不要？其职能又是什么呢？1954年12月，毛泽东召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈。他指出：“有了人大并不妨碍我们成立政协进行政治协商。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”[6]根据大会通过的政协章程，政协作为独立的统一战线组织继续发挥作用，其职能是政治协商和民主监督。

1956年4月，社会主义改造基本完成，根据国内阶级状况的深刻变化，毛泽东在《论十大关系》中明确提出与民主党派实行“长期共存，互相监督”的方针，组成最广泛的爱国统一战线。为此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度发展到一个新阶段。

“文革”结束后，加强和完善民主、法治成为当务之急。邓小平深刻总结了“文化大革命”的历史教训，强调社会主义必须搞民主，民主必须制度化。中共十一届三中全会开始了拨乱反正的工作，政治协商制度也得到了新的发展。

1982年9月，中共十二大明确提出了中国共产党同民主党派“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。在此基础上，1982年12月，通过的《中华人民共和国宪法》（第四部），首次将人民政协的性质、作用郑重地写入宪法序言，明确规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”对此，第一次为人民政协的合法存在和作为提供了根本大法的保证，这是民主政治建设的进步。

面对复杂和严峻的国内外形势，我党加快了民主政治建设的步伐。1989年12月30日中共中央发布重要文件，即《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。《人民日报》于1990年2月8日进行了全文公布。《意见》导言指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。[7]至此，这是现有官方文献中首次明确提出政治协商制度是基本政治制度。

在此大背景下，1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，其中宪法序言增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这是第一次以国家根本大法的形式，肯定了我国各民主党派和共产党领导的多党合作制存在的地位，从党的意志拓展到国家意志。但其作为基本政治制度的表述没有写入宪法。1999年3月，九届全国人大二次会议再次通过宪法修正案，把实行依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略等写进了宪法。

2004年3月，全国政协十届二次会议修改通过的政协章程明确界定，人民政协是“中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，并规定人民政协的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。

基于此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，被确立为基本政治制度的时间不是1954年，而应该是1989年，确立的方式是以中共中央文件的形式。1954年召开的第一届全国人民代表大会，并没有涉及政治协商制度是国家的基本政治制度的提法。此外，民族区域自治制度是基本政治制度的提法也不是始于1954年，而是在2001年修改后的《民族区域自治法》，其序言中将民族区域自治是“国家的一项重要政治制度”修改为“国家的一项基本政治制度”。

【注释】

[1]《中外历史纲要》（上），北京：人民教育出版社，2019年，第160页。

[2]《普通高中课程标准实验教科书历史必修 1》，北京：人民教育出版社，2007年，第95—99页。。

[3]《八年级历史》（下册），北京：人民教育出版社，2017年，第3页。

[4]李彩华：《人民政协入宪的历史沿革》，《中国政协理论研究》2013年第2期，第61页。。

[5]张晋藩：《中国宪法史》，北京：人民出版社，2011年，第363—364页。

[6]《毛泽东论政治协商》，《人民政协报》2014年9月20日。

[7]《人民日报》1990年2月8日，第1版。