国家公园社区协调发展机制研究——以拟设立的内蒙古呼伦贝尔国家公园为例

高 媛，彭 蓉，赵 明，张谊佳，赵依丹，孙道千

(国家林业和草原局林产工业规划设计院)

党的十九大报告明确指出，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措。自2015年以来，我国先后设立了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、普达措和海南热带雨林10处国家公园体制试点区，在保护生物多样性、自然遗产、生态环境和国家生态安全方面发挥了重要作用，但仍存在机构重叠设置、多头管理、权责不明、区域保护与发展矛盾突出等问题[1]。近年来，较多学者对国家公园的体制构建、管理机制、法律法规等进行了探索性研究，对社区发展与居民权益的关注也在增加。2021年1月，笔者以“国家公园”和“社区”为共同关键词在中国知网（CNKI）数据库进行模糊检索，检出相关文献122篇，其中关于国家公园社区参与及社区共管机制方面的研究仅30余篇，多以不同国家公园为例进行研究，表明我国国家公园的社区协调机制多采用“一地一策”制度，需结合地方特色进行研究及规划。社区发展处理不当将是国家公园可持续发展过程面临的众多问题的根源，在我国积极推进国家公园体制建设的背景下，社区协调发展亟需更多的深入研究和探讨。

国家公园范围内的社区主要以乡村聚落为主，因为资源保护的要求使其发展受到限制，这些社区也是生态环境资源保护与利用矛盾最为突出的地区[2]。20世纪70年代以前，“无人公园”的管理范式使社区与保护区处于割裂状态，资源保护与社区发展之间矛盾异常尖锐；直到20世纪90年代早期，国家公园管理范式由“排除式”转向“参与式”，出现以社区为基础或社区参与型的保护区范式，当地居民参与资源利用、资源管理与旅游经营等[3]，上述矛盾出现一定的缓和。国内有学者针对10处国家公园体制试点的社区居民利益诉求进行调研，研究表明，社区居民将收入、就业机会、补偿方式、优惠政策作为主要利益诉求，这些均可以归纳为经济利益范畴[4]。因此，国家公园建设若要始终获得较高的社区居民支持率，就应在不破坏国家公园生态环境的基础上充分考虑社区居民的经济利益，通过鼓励社区居民参与管理、提升社区居民就业能力、完善保障机制等一系列科学合理的措施，帮助社区居民获得更多社会利益。

一、国家公园社区协调发展现行机制研究

现有的研究大多将社区参与、共管及补偿作为平行关系，而其实质为包含关系。社区参与是目前国家公园社区协调发展的主要方式，而常涉及的社区共管和生态补偿属于社区参与中的项目合作方式和物质激励方式，社区经营又属于生态补偿的方式之一。

（一）社区参与

社区参与是一种自下而上的柔性管理体制[5]，是指允许与鼓励社区居民参加公共事务的决策，充分表达自身的需求与愿望，共同制定相关的策略与措施。社区参与分为7个类型：被动参与式、提供信息式、咨询式、物质激励式、功能式、互动式及主动参与式[6]。

国家公园的社区参与注重的是绿色发展与社区利益的协调[7]。所以，目前我国国家公园体制试点中社区参与的主要方式有4种，一是信息反馈，即上述7种类型中的提供信息式，国家公园管理机构通过集会、电话和网络等渠道搜集当地社区居民关于国家公园发展的反馈意见；二是开放式咨询，即上述类型中的咨询式，国家公园管理机构通过咨询会、问卷访谈、论坛等形式鼓励社区居民对国家公园分区管控、生态补偿、产业发展等重大决策进行意见表达，保证居民的知情权和公平的对话权[8]；三是签订协议，即物质激励式，由国家公园管理机构、社区居委会和相关社会组织组成三方模式，签订社区保护协议，建立反哺社区的激励机制；四是项目合作，即互动式，由国家公园管理机构与社区居民共同分享项目权益并承担责任，主要是政府采取流转、租赁等方式与土地所有者进行合作[9]。

（二）社区共管

将社区参与的项目合作方式扩大到国家公园的资源管理中，即形成所谓的“共管”模式，双方均有保护资源的权力与责任，共同承担经营管理，社区居民由被动式变为主动式，主要包括知情权、信息发布权及动议权等3种行动权利[10]。共管是种杠杆模式，公共部门掌控的权力越多便趋向于集权，社区及其他资源使用者掌控的权力越多便趋向于自治。最早建立起共管机制的是澳大利亚的卡卡杜和乌卢鲁国家公园，其主要方法是借由社区居民的传统生态知识与资源利用模式来加强国家公园的经营管理。

我国在国家公园治理上采用的是民主协商式的社区共管机制，主要包含3个方面：一是共同组成民主协商主体，由国家公园管理机构成立国家公园社区共管协会，协会人员组成包括管理机构代表、地方政府代表、当地企业代表和社区代表，共同执行管理职能；二是建立权力制约机制，保证共管协会成员的投票表决权，在规章制度层面确保平等的权利地位；三是培养协商共管文化，每月召开讨论会，重大问题召开听证会，就国家公园的管理、资源保护、社区发展等进行协商和决策。

（三）生态补偿

生态补偿方式源于社会参与中的物质激励式，即社区接受型权利，主要包括生活扶助权、平等对待权及理由权等3种权利[10]。社区居民长期依托当地生态资源与环境繁衍生息，国家公园的相关开发和经营活动容易导致居民传统的自然资源利用权受到剥夺，生活生产方式受到限制等，而生态补偿可在开发过程中保障生态资源，拓展社区居民参与国家公园建设的渠道和方式，既可解决利益矛盾，又可增强社区居民与国家公园产业融合发展的自身技能。

我国国家公园现有的生态补偿方式包括两种，一是输血式补偿，主要以直接发放资金或实物的形式，弥补社区居民利用生态资源的权益因国家公园发展而受限的损失，体现为开发者和经营者将来自区域内的经营收入用于发放社区居民的基本生活保障金、贫困救济金或社区福利基金等，或购买一定数量的生活资料定期向社区发放等。二是造血式补偿，主要以促进社区自身发展建设和能力塑造为目的，国家公园开发者和经营者等补偿主体通过设立社区发展项目基金，促进社区就业、教育等社会和文化事业发展，引导和扶持社区参与产业经营与管理等[8]。

（四）社区经营

社区经营属于生态补偿方式中造血式补偿的一种，是改变“等靠要”思想的内生动力，并非简单地将生态利益受损主体视为被动受偿者，而是将社区看做国家公园发展中的重要组成部分，是具有内在发展潜力和多维发展需求的利益主体[11]。

1.社区分区经营

目前国家公园试点中，主要根据不同社区特点进行分区管制、分类发展。对被划入一般控制区的社区可以通过特许经营的形式开展民俗体验项目、发展国家公园品牌体系中的第三产业产品等；对被划入核心保护区的社区，进行人口限流、土地资源限制，小于300人的村落一般均进行整体搬迁，并为村民提供生态补偿和就业技能培训，不搬迁的则加入国家公园品牌产品增值体系中；对国家公园周边的村落，一般引导规划为入口社区或特色小镇。

2.社区特许经营

特许经营主要是在政府管控下开展的规定期限、范围和数量的非资源消耗性经营活动[12]。项目运营资金以政府财政拨款为主，门票、项目营收等为辅；授权主体一般为中央政府下设的国家公园管理机构；经营方式主要包括租赁、授权和活动许可；经营项目涉及住宿、餐饮、生态体验、旅游项目、国家公园品牌等[13]。

二、呼伦贝尔国家公园社区利益冲突研究

（一）社区人口概况

拟设立的内蒙古呼伦贝尔国家公园涉及呼伦贝尔市新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、陈巴尔虎旗、鄂温克族自治旗、额尔古纳市、满洲里市。划入范围内有11 306户，户籍人口26 991人，常住人口20 707人。其中，农业人口779人，牧业人口17 178人，其他人口9 034人。55岁以上人口5 439人，占总人口的20.15%，区域人口老龄化程度较大。少数民族人口20 591人，占比76.29%，以蒙古族、满族、达斡尔族、鄂温克族为主。核心保护区内共有358户，户籍人口1 189人。人口主要集中在旗市政府所在地、乡镇苏木政府所在地，沿河流、道路两侧相对密集分布，其他少量人口在草原上零散分布。

（二）设立国家公园后社区利益相关者冲突

1.利益相关者识别

呼伦贝尔国家公园的设立过程中，利益影响最大的就是社区居民。采用访谈及调查问卷的方式对利益相关者进行调研，调研范围主要在新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、陈巴尔虎旗、鄂温克族自治旗、额尔古纳市、满洲里市6个旗市选取社会矛盾突出的近50个典型社区（见表1）进行实地走访调研，共发放居民调查问卷800份，回收问卷760份（回收率95.00%）。根据统计，从事畜牧养殖的居民占比最大，近62%，主要集中在草原区域的牧业四旗；其次为农业种植和外出务工人员，占8%～9%；国有企事业单位正式或临时岗位人员，占比为7%左右；个体经营及其他等占比最少。所以利益者相关者冲突分析主要选择牧民和农民来进行调研分析。

调研的结果表明大部分社区居民接受被纳入国家公园，但希望不降低养殖数量或者收入，在采取生态移民、禁牧、草畜平衡等措施后，希望给予合理的政策补贴和后续生活、工作的安置；额尔古纳的农垦居民不希望被纳入国家公园，主要因为当地耕地面积大，国家公园的设立会对农业耕种有限制。

2.利益相关者冲突

利益相关者的冲突主要包括在国家公园设立过程中由于征占地可能导致的生态移民，会使社区居民生活生产方式或地点转变，丧失可持续生计；在公园建设中生产生活设施新建或翻新会对社区居民生活产生影响；在公园经营活动中社区居民的自主性受限，需要通过国家公园管理局的严格审批，并受其长期动态监督及管理；囿于农业上禁止使用有害农药、化肥等限制性管控措施，将使3 340.51 hm2耕地的农作物减产减值，预计有779位农民受到影响；在公园保护过程中由于禁牧（包括因草原退化、沙化和盐渍化的区域共 80 hm2）、草畜平衡（300 hm2）、限制草原采集等管控措施，使产量降低羊单位1/4左右，预计有17 178位牧民受到影响。

根据利益相关者的冲突分析，矛盾主要源于呼伦贝尔国家公园在建设和运营期间所采取的相关管控措施可能会对社区居民产生一定不利影响，这些不利影响在一定情况下可能成为激化社会矛盾的根源，进一步转化为社会风险。核心区农田退出、基本农田转为一般农田、生态移民、禁牧、草畜平衡、土地征占或流转、限制草原采集等管控措施执行初期，会引发部分社会矛盾及社区居民的抵触情绪（见表2），所以必须配套相关协调发展政策及机制，才能解决社区的矛盾冲突。

表 2 呼伦贝尔国家公园利益冲突分析

（三）利益相关者冲突解决方案

要解决呼伦贝尔国家公园利益相关者冲突需要从转变生产方式、提升收入来源、优化产业发展模式等3个方面来解决（见表3）。针对当地牧民和农民而言，他们的生产方式由自由放牧、耕种变成了生态岗位就业，由第一产业的农业、牧业为主变成了以第三产业为主，对他们适应新环境和接受新知识的能力有了更高的要求。而当地老龄化程度较深，难以使其直接进入新的就业渠道，前期需对农牧民进行长期的上岗培训。这些转变对利益相关者而言，虽然在设立初期有一定的负面影响，但对其生活方式、收入来源的变化和社会发展有着长期持续且正面的影响，需要更积极的宣传及有利的制度导向来解决现有的矛盾冲突。而对社区居民最看重的经济效益这一点上，在短期内，需给予相关补偿措施，大力提升农副产品和牧业产品的附加值。

表 3 呼伦贝尔国家公园设立后造成利益冲突的解决方案

三、基于呼伦贝尔国家公园的社区协调发展机制体系建议

在深入分析呼伦贝尔国家公园社区利益相关者冲突的基础上，根据冲突解决方式形成保证社区协调发展的4大机制体系[14]，一是引导机制，即如何促进社区居民主动参与，激发参与热情，主要包括社区参与意识培养和参与技能建设，是实现社区居民主动式参与（社区共管）的基础，也是解决生态移民回流和劳动主动性丧失的方法；二是组织机制，即如何组织社区居民积极参与，保证社区参与主体直接代表社区的利益，从而共同构成完善的组织体系，是解决因生产方式和产业模式转变造成的冲突的方法；三是保障机制，即需出台有利于社区居民参与国家公园建设的相关政策，包括税收减免、低息贷款等，积极帮助社区居民解决生产生活等方面的问题[15]，是解决因退耕、禁牧及草畜平衡等管控措施引起的冲突的首要方法；四是评估机制，主要是对上述机制的参与效果进行评估，主要包括利益主体的满意度、社区发展提升等评估[16]。

（一）引导机制——培养主观意识，提升就业能力

1.效益引导

呼伦贝尔国家公园管理机构应当鼓励和支持当地居民参与特许经营、生态保护、社区共建、授权管理、科学研究、宣传教育等工作，发挥当地居民生态保护的主体作用，共享国家公园红利[17]。笔者建议成立呼伦贝尔国家公园社区行业协会，通过行业协会促进管理局、企业和社区之间在特许经营方面的沟通与联系，保障社区实现持续性收益[18]。鼓励引导龙头企业与合作社、农牧户通过双向入股方式实现利益联结，推广“租金保底+股份分红”分配方式，让社区农牧民能够分享到更多的产业增值收益。建立农村产业融合发展基金、政策性发展基金，对合作社组织等新型经营主体的农畜产品流通、加工、销售等业务进行长期低息贷款或财税支持。

2.就业引导

呼伦贝尔国家公园管理部门除了提供生态岗位外，还应通过为社区居民减免税收、发放小额贷款等方式，使社区居民能够通过投入劳动力（技术）或以个体工商户的形式参与到国家公园经营活动中，引导一批科学养殖能人发展壮大标准化、规模化的家庭牧场；应全方位、多渠道掌握相关招聘信息，打造社区就业招聘平台，为社区居民提供更多岗位；鼓励企业和合作社就近招聘社区居民就业，为居民提供多样化的收入渠道。

3.人才引导

结合现有人才、社区群众、特许经营者的培训意愿和产业发展需求，实施精准培训，加大培训力度，并探索建立专业服务国家公园的长效机制。鼓励高校毕业生到呼伦贝尔国家公园工作，用科学知识培养返乡农民工、科技人员、退休干部等重点社区居民，打造出一批有文化、懂技术、会经营的新型社区职业队伍。

4.宣传引导

积极利用网络、微信、微博等新媒体方式，全面、及时地向社区居民宣传推介国家公园产业发展和特许经营的重要意义、思路举措，解读好社会资本参与国家公园产业发展特许经营的有关政策措施、合作基础、重点项目、发展前景等。积极宣传参与国家公园建设的社区居民案例，吸引更多的社区居民参与进来，提升居民内心接受感，并激发乡愁，吸引更多外流的年轻人回乡参与管理及产业建设，从而达到缓解当地老龄化问题的效果。

5.模范引导

针对在国家公园建设中表现突出的核心人物和群体实行荣誉嘉奖。呼伦贝尔当地的部分居民有着乡俗的信仰，信任范围呈现“血亲—宗亲—乡亲”的特点[19]，可借助模范群体或声望较高的个人的力量，进一步产生扩散效应和极化效应，实现诱致性和主动性的社区参与。

（二）组织机制——扩增就业形式，形成社区共管

1.发展农畜牧合作社

为解决呼伦贝尔国家公园设立后因禁牧、轮牧、退耕等带来的冲突，鼓励社区居民以土地、草地、林权、资金、劳动、技术、产品为纽带，依法组建专业合作社、联合社，此机制建议作为呼伦贝尔的主要产业组织机制。建议采用“股份制”经营模式，牧民将草场、牲畜折股量化纳入合作社，签订入股合同，获得股权证。牧民保留其草场、牲畜的所有权，生产、经营交由合作社统一安排，实行标准化生产和品牌化运作，每年依据合作社经营情况按股分红。此经营模式可为专业牧民提供稳定就业岗位，保障缺劳户的收入，实现规模效益和利益共享，激发畜牧业的活力和动力；同时解放了生产力，使从畜牧业转移出来的生产力在其他增收渠道就业，形成多元增收格局；通过统一管理，形成权、责、利共担的现代畜牧业经营体系，便于实现以草定畜等政策实施。

2.构建产业联合体

为解决当地劳动力分布不均匀的问题，建议推行跨村（嘎查）、跨乡（苏木）联合模式，构建“标准化种植养殖+农畜产品深加工+文化餐饮旅游+牧区电商”产业联合体，实现产业链一体化运作。建立“龙头企业+合作社”产业化利益联结机制，拓展“电商+农牧产品”销售渠道；建立游牧文化产业基地，拓宽传统的奶制品和手工艺品加工产业链，推动“农牧业+文创、旅游、康养”产业发展。针对联合体实行理事会提议、村支部审计、集体决议的生产经营议事制度，议事会主要职位均由社区居民担任，由国家公园管理机构监督，形成社区共管的模式，走生态效益和经济效益共赢的发展之路。

3.扩增生态岗位

根据呼伦贝尔国家公园的承载力，分区设立生态管护公益岗位，例如生态管护员、草场巡视员等，让各社区居民有更多机会参与到管护工作中；扶持社区居民从事国家公园自然教育和生态体验的向导、解说等工作，推动资源共管机制，根据实际情况实施“一户一岗”制，让其在参与国家公园建设与管理的过程中获得较为稳定的经济利益，实现草原利用者向生态管护者的成功转变[20]。

4.培育社会化服务体系

为解决因生产方式转变而引起的冲突，需要积极培育社会化服务体系。通过培育农畜产品加工、生态游憩等生产生活服务业，建设集动植物检疫、机械化作业、物资配送及仓储物流等为一体的服务平台，形成生态管护、农技指导、市场预测、产品营销等岗位供应体系，让社区居民更好地分享产品加工、销售环节收益。国家公园在工程建设、科研监测、巡查巡护等过程中，将社区作为后勤保障点，要求相关单位尽可能使用当地劳动力，及时合理支付劳动报酬，实现社区居民增收。

5.组建社区保护委员会

在呼伦贝尔国家公园管理机构下设不同社区的保护委员会，聘用当地社区居民实现社区共管模式。采取协商和社区决策机制，针对公共服务、设施建设、生态移民、补偿方案实施、利益分配、生产经营、志愿服务、能力建设、环境教育等社区共管项目，实行“社区全方位参与及决策”，可实现政府与居民的上下联动，加强沟通交流，保证社区居民权益，不断构建起国家公园与社区的伙伴关系。

（三）保障机制——完善制度体系，实施生态补偿

1.法律保障

法律制度体系的健全完善是实行国家公园社会管理措施的重要保障，建议制定《呼伦贝尔国家公园管理条例》《呼伦贝尔国家公园自然资源资产管理办法》《呼伦贝尔国家公园特许经营管理办法》《呼伦贝尔国家公园关联区域说明及管理办法》《呼伦贝尔国家公园生态补偿实施和管理办法》《呼伦贝尔国家公园生态产品认证管理办法》等法律保障体系，让国家公园的建设和管理有法可依、有章可循。

2.经济保障

在呼伦贝尔国家公园设立初期，建议政府设立国家公园特许经营引导基金，通过投资补助、财政补贴、贴息贷款等方式保障社区有关特许经营项目的建设运营；发挥开发性、政策性金融机构作用，鼓励为产业发展项目提供财务顾问、融资顾问、银行贷款等金融服务，积极争取对具有一定规模且管理比较成熟的特许经营者给予差异化信贷支持和资金支持[18]；放宽企业职工养老保险对到龄和超龄牧民一次性追补缴政策限制，保障一批无意愿或无力经营的牧户妥善转移；尝试社会资本注入，引入专业旅游公司，与社区居民以合作的方式开展特许经营。

3.生态补偿保障

明确呼伦贝尔国家公园范围及环保执行条件，对限制经营，需要出让生产、生活资料的社区居民应该给予补偿。科学评估利益受损者的受损原因、受损程度、生计来源及生计能力，将其自身价值实现和国家公园建设发展紧密相连，针对补偿实施主体、受补偿主体、补偿方式、具体实施办法等进行细致研究，完善生态补偿机制[21]。增加各项生态补偿资金来源，健全“省、市、县”三级转移支付制度，以政府基金为主，并广泛吸纳社会资本，确保各项补偿资金按时发放。探索政策倾斜为主，物质补偿、资金补偿为辅的补偿方法，确保社区居民现有生活水平不降低，后续生活来源有保障。如对退牧还草、退耕还草、还湿的农牧民，采取一户一岗政策的持续补贴方式，若将土地收归国有，需增加一次性补偿[22]；对未划入国家公园范围内的周边农牧民，根据其在环境保护工作中的重要性及持续性，也可给予相应补贴；对生态保护与建设贡献突出的主体和个人，采取物质奖励与精神奖励相结合的方式，以此激发社区居民的参与热情[23]。

4.管理制度保障

呼伦贝尔国家公园管理机构需完善四大制度以保障社区共管机制的顺利执行。一是建立沟通平台，定期与当地社区组织进行座谈，设立意见信箱限时回复服务功能，针对具有争议性的管理问题，应举办民众会议，将探讨成果纳入政策研究，并成立地区资源共同管理会，定期召开会议。二是政府资讯公开，公开国家公园相关会议内容、计划草案，并深入社区举办国家公园相关计划的公众说明会。三是参与规划过程，为保证社区共管，所有规划都需经社区提案，邀请利益相关主体参与工作小组会议，适宜的社区自提计划可纳入环境改造方案中。四是参与经营管理，定期举办社区居民经营管理咨询会，与社区合作建立巡守制度、资源监测共管机制，优先聘用社区居民承担园内管理工作，助力社区产业转型。

5.科技保障

针对当地传统牧业效益低的问题，将科技创新应用到发展社区生态产业的各个环节。引进优质良种肉牛，新建肉牛标准化繁育基地、规模育肥基地及活畜交易基地，呈现“养好牛、会养牛、效益好”的局面。在国家公园范围外的协调控制区，建议启动草原羊产业集群发展项目，通过良种选育、优化畜群结构，打造扩繁场、核心群及标准化畜群，达到“结构优、品种精、产值高”的效果。实施蒙古马保护工程，开展马奶益生菌项目。通过减少牲畜量、改良品种、加快周转、开发高端绿色有机品牌等手段，提升当地农牧业效益，使呼伦贝尔国家公园内的生态资源有效转化为高品质、稀缺性特色产品资源，提高社区居民收入。

6.人才保障

制定人才引进、专业人才返乡就业等政策，理顺人才职业发展及晋升机制、人才和人员流动机制、新老技术人员传帮带机制、培训及考核机制，进而保障人才供给和稳定，缓解现有人员年龄结构老化的问题，保障行业技术传承，进而保障管理的可持续。

（四）评估机制——建立报告机制，确保持续参与

1.管理评估

建立由社会民众、上级管理主体、所在地党委政府、园区管委会等各方利益相关者共同组成的监督体系，引导社会力量参与监督。呼伦贝尔国家公园管理局应加强内控管理，建立健全有效的督导机制，将特许经营项目开展情况纳入各园区管委会年度效能绩效考评体系，严格落实责任制、问责制和离任审计制。针对管理目标制定动态监测指标，实施持续定期监测，定期编制监测评估报告和社区居民满意度调查报告，针对报告内容和结论对社区管理方案进行完善、细化和适应性动态调整。

2.就业评估

建立一套就业评估机制，对培训后的社区居民进行就业能力、专业知识水平、表达能力、环保意识等方面的评估，确保上岗员工的专业性及可持续参与性。

四、结 语

国家公园社区的协调发展有助于改善社区居民的生活环境、提高公共服务水平、推动特色现代化社区建设、转变并统筹社区居民生产方式和生产理念、增加就业渠道及岗位数量、优化收入结构、提高收入及收入稳定性、利于少数民族文化的弘扬和传承等。预计在合理的社区发展机制下，呼伦贝尔国家公园到2030年，接待游客达3 458万人次（未到控制容量上限），营业收入达到369.18亿元，收入比建成前增长62.25%；可保证牧民收入提升30%，农民提升20%。同时优化了产业结构和产业布局，预计到2030年，公园区域范围内生产总值达到1 375.67亿元，比建设前增长195%左右。呼伦贝尔国家公园将成为一个能够实现产业及经济发展、生态游憩发展、保护管理有效、人居环境及文化保护、社区发展、全民共享六大方面社会效益，人地关系和谐的国家公园。