建立健全返贫监测与帮扶机制路径探索——以舒城县为例

陈文秀

（中共舒城县委党校，安徽 舒城 231300）

党的十九届五中全会提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接［1］。2020 年年底，我国各地脱贫攻坚任务圆满完成，所有贫困人口均已脱贫。脱贫攻坚任务完成后面临的首要问题就是如何防止返贫，巩固既有的脱贫攻坚成果。而要想巩固脱贫攻坚成果，必须建立健全返贫监测和帮扶机制。

1 返贫内涵界定

关于返贫问题的研究由来已久，实际上返贫是与脱贫相伴相生的。而贫困人口脱贫又往往与扶贫开发的过程分不开。自20 世纪80 年代我国开始实施大规模的扶贫开发以来，返贫问题就一直存在。学术界对于这一概念概括为狭义、广义2种。

狭义的返贫是指原有贫困群体实现脱贫后又返回到贫困状态的过程，其本质是重新贫困［2］，这样的重新贫困表现为缺乏基本的生活物资与发展机会。

广义的返贫将贫困户遭遇的风险纳入研究范畴，是诸多风险综合作用的体现［3］。同时，广义的返贫将收入生活水平略高于贫困人口的边缘人口致贫现象纳入研究范围。

当前，返贫主要是指，由于内外因素的影响，已脱贫人口及边缘人口面临生产生活水平再次回到绝对贫困线之下的危险，并且具有区域性、频繁性、突发性等特征［4］。

2 主要返贫风险分类

返贫的发生不完全是突然的、不可预测的，系统梳理返贫风险点，构建返贫风险预警监测模型，有助于及时采取相应措施防止返贫发生［5］。安徽省舒城县地处大别山区，属于国家级贫困县，2014—2020 年累计脱贫111 969人，具体情况如表1所示。

表1 2014—2020年舒城县脱贫状况变化

舒城县在建立健全返贫监测与帮扶机制方面进行了有效探索，首先是系统梳理、细化返贫风险点，把返贫风险归纳为外部风险和内部风险。

2.1 外部风险

由于贫困人口脱贫主要依托于产业扶贫，而产业扶贫主要是发展初级的农业、畜牧业，一旦出现自然灾害或市场波动，极易影响扶贫产业的稳定带贫作用。

2.1.1 自然灾害风险。该类风险主要包括洪涝灾害、水灾、旱灾、泥石流、滑坡、气温异常、季节性缺水和水质安全、局部冰雹以及龙卷风等。

2.1.2 市场波动风险。该类风险主要包括市场价格异常波动、流通环节不畅、市场竞争力不强、市场信息不对称、市场失信行为、国际贸易壁垒及金融市场风险等。

这种市场波动带来的风险，一方面对产业帮扶新型主体造成巨大的影响，另一方面较易导致脱贫人口失业，从而直接影响脱贫人口的家庭收入。

2.1.3 家庭变故风险。由于脱贫人口主要的竞争力在于其劳动力，一旦遭遇重大疾病或者意外伤残，直接导致其劳动力丧失，同时背负巨额债务，极易返贫。这一类风险主要包括家庭成员突发重大疾病、家庭成员因意外事故伤残等，家庭遭遇重大财产损失，家庭收入锐减、支出骤增等。

2.2 内部动能问题

由于脱贫攻坚主要由政府主导，因此贫困人口脱贫主要的动能来自外部。贫困人口在脱贫攻坚期持续地接受政府政策上的优惠，各种帮扶措施造成了贫困人口依赖于脱贫攻坚路径，即所谓“等靠要”思想。脱贫攻坚战结束后，在过渡性措施实施过程中，一些帮扶措施力度必然下降。在这一时期，如果脱贫人口内部动能、内生动力不足，那么他们在面对外部风险时更易返贫。

3 建立健全返贫监测和帮扶机制的路径

系统梳理返贫点之后，通过一定手段监测潜在对象返贫情况，并及时对其进行一定的干预处理，能有效达到防止返贫的目的［6］。

3.1 构建预警机制

3.1.1 开展脱贫人口“回头看”。对于脱贫人口返贫风险进行摸底。信息的获取一方面依托舒城县扶贫局与舒城县直相关部门（教育、医疗、住建、民政等）之间的数据比对及分析，另一方面依托帮扶责任人、镇村干部（驻村工作队）入户进行摸排。摸排时重点关注基本生产生活情况、返贫风险评估，根据这两方面信息制定相关帮扶措施。

3.1.2 自然灾害监测预警。针对外部风险，需要进行自然灾害监测预警。通过六安市扶贫局与相关预测部门信息共享，提高自然灾害提前预警的能力。同时，加强脱贫人口防范自然灾害技术指导，加强种养技能培训，增强农作物抵御自然风险的能力。

3.1.3 开展监测预警。所谓预警监测，其实质是建立一种信息化监测体系。将基层实地反馈的各项信息及时上传至安徽省脱贫攻坚大数据管理平台，这些信息包括脱贫监测户及边缘户的基本情况、具体的帮扶措施。

安徽省脱贫攻坚大数据管理平台根据基层反馈的各项信息，进行数据比对、分析。对返贫、致贫风险较大的人口进行红色标注，这种红色标注意味着进入预警状态。基层根据平台预警情况，重点跟踪并持续帮扶相关群体，直至消除风险，再反馈至平台消除红色预警（具体见图1）。

图1 舒城县返贫监测和帮扶机制示意图

3.2 构建动态帮扶救助体系

3.2.1 强化脱贫人口帮扶。针对不同的已脱贫户采取不同的帮扶措施。脱贫攻坚战结束后，一些财政资金补助类政策必然会减少。但是，针对因外部突发事件而导致具有致贫风险的已脱贫人口及重点脱贫监测户，必须给予相应的政策措施倾斜。

3.2.2 强化边缘人口救助帮扶。边缘人口的收入略高于建档立卡标准，但是由于没有将其纳入建档立卡贫困户的范围，其抗风险能力较弱。因此，针对边缘人口必须建立联系人制度。对照帮扶责任人制度，动员基层党员干部及社会热心人士与边缘户建立帮扶联系制度。帮扶联系制度要求，联系人一方面通过走访及时了解边缘人口的生产生活及心理状况；另一方面根据具体情况有针对性地制定相应的帮扶措施，重点在发展生产与基本生活保障方面给予支持，帮助其摆脱致贫风险。

3.3 强化稳定脱贫

3.3.1 扎实推进产业帮扶。产业帮扶对于解决返贫问题具有至关重要的作用。扶贫产业自身的风险，是导致脱贫人口返贫的重要风险源。因此，必须提升产业抵御风险的能力。一方面，要提升产业帮扶竞争力，发展绿色农业、畜牧业；另一方面，加强对受灾带贫主体的支持，发放恢复农业生产救灾资金2 186.42 万元，用于农业生产大户、经营主体、龙头企业的秋播和恢复农业生产所需的物资材料、服务补助，提升带贫成效。对受灾严重、参与收益分红的67 个主体，给予293.8 万元恢复生产资金支持，确保产业帮扶项目持续、稳定运转。

同时，舒城县开展了2018—2019 年度农业特色项目的风险评估，对12 783 贫困户开展了农业特色产业扶贫保险。截至2020 年年底，舒城县特色产业保险已赔付4 778.0万元，“深贫保”赔付494.6万元；积极开展灾贫贷业务，已对接104个主体，发放5户520.0万元。

3.3.2 扎实推进消费帮扶。舒城县在桃溪国家级农业科技园区设立了消费扶贫专馆，组织了11家农业经营主体参加省扶贫产品展示展销会。在2020 年安徽农交会上，舒城县蔬菜产业专项推介活动现场签订了意向采购协议2家4 360.0万元。

此外，舒城县应加强农产品产地市场体系建设，多渠道拓宽农产品市场营销渠道，培育特色农业品牌，加大产销信息服务力度；依托现代农业产业技术体系，将农产品供需信息有效传导给新型经营主体和广大农户；针对脱贫人口开展信息技术应用培训，帮助他们适应信息化时代。

3.3.3 扎实推进就业帮扶。就业帮扶可以吸纳大量脱贫人口就业。低收入群体既可以在帮扶车间就业，又可以居家就业。在新冠肺炎疫情的影响下，为了稳定低收入群体就业，可以适当开发公益性岗位，包括卫生员、保洁员、公共设施看护员等。这些公益性岗位可以最大限度地保障脱贫人口不返贫、边缘人口不致贫。

3.3.4 加大社保兜底保障力度。在产业帮扶、就业帮扶之外，还有部分因特殊原因丧失劳动能力的低收入群体，针对这部分群体必须采取兜底保障的措施来避免其返贫。

3.4 “三扶”结合激发内生动力

按照“扶贫先扶人”的思路，坚持扶贫与志智德“三扶”结合，鼓励困难群众自力更生，提高“造血”能力。一是培育帮扶带头人。培育带动作用明显的龙头企业，建设包含帮扶车间、劳动就业中心的农业生态发展有限公司“帮扶驿站”。二是加强技能培训。协调技能培训机构，开展免费诊疗、家政服务、农业技能等培训，提高脱贫人口就业能力。三是开展系统“三扶”活动。树立正面的自主、自力脱贫致富的典型，利用村级公示栏、广播、喇叭等宣传手段广泛宣传。广泛开展核心价值观教育，培育群众正确的价值取向。同时，通过基层干部、帮扶干部、联系人的广泛走访，深入群众宣传最新的乡村振兴政策。此外，根据每一户的基本情况，开展乡风文明评比活动；开展农家书屋阅读实践活动，打造林间讲堂、文化广场、篮球场等，为村民打造学习文化、培育精神、锻炼身体、娱乐身心的空间和平台。

总之，通过增强已脱贫人口自我发展的能力与动力，构建一个内外一体的有效的稳定脱贫机制。