基层治理现代化视阈下乡村振兴战略的蓝图擘画：制度梳理与研究综述

雷浩伟 廖秀健

摘要：乡村振兴战略的实施是新时代推进基层治理现代化的重要一维，适逢全面建成小康社会和脱贫攻坚收官决战的关键时点，梳理相关制度、综述相关研究具有特殊意义。以北大法宝和中国知网相关数据库为检索基础，对与乡村振兴相关的制度和文献予以形式和内容上的分析。研究发现，在制度建设上，当前乡村振兴制度体系的完善和制度网络的联动使得制度优势转化为治理效能成为可能，其未来发展则应在夯实法治保障、健全执行网格、有效嵌入治理等方面系统布局;在学术研究上，当前围绕乡村振兴战略的内涵与核心、关系与路径、制度与评价等话题的研究十分丰硕，理论体系、话语体系已成雏形，其未来发展则应从实证纠偏、视角转换、整体推进等方面严谨治学。

关键词：乡村振兴;基层治理现代化;制度优势;治理效能;综述

中图分类号： F320.3  文献标志码： A

文章编号：1002-1302（2021）11-0001-08

收稿日期：2020-10-26

基金项目：中国法学会重大项目[编号：CLS（2019）A02];重庆市社科规划一般项目（编号：2020YBFX48）;重庆市教委研究生科研创新项目（编号：CYB20156）。

作者简介：雷浩伟（1993—），男，山东招远人，博士研究生，主要从事党内法规与国家治理研究，E-mail：cqleihaowei@163.com;廖秀健（1967—），男，四川什邡人，博士，教授，主要从事党内法规与国家治理研究，E-mail：cqliaoxiujian@126.com。

作为新时期“三农”事业提纲挈领的制度安排，乡村振兴战略的构想和推进既为乡村治理体系和治理能力现代化部署了远景与任务，其宏伟蓝图的构划与实现也进一步丰富了“中国之治”，尤其是中国基层治理的深刻内涵。基层治理现代化事关治理主体、治理机制、治理方式、治理技术等多个层次的综合提升，是一个制度法治化完善和制度适应性变迁的过程[1]。乡村治理作为内含于基层社会乃至国家治理的一个相对狭隘的概念和范畴，其效能的实现是乡村振兴战略的目标追求之一。换言之，基层治理现代化和乡村振兴“一体同宗”，重在夯实制度基础并使之转化为治理效能。

自中国共产党十九大正式擘画这一宏伟蓝图之后，实务界的摸爬探索与学术界的理论争鸣竞相迸发。顶层设计的积极推动反映在学界研究的偏好之中，便引发了当前与乡村振兴相关研究成果的“井喷”之势。适逢全面建成小康社会和脱贫攻坚收官决战的关键时间节点，立足制度建设的宏观视野回顾乡村振兴战略实施的起承转合，凭藉研究成果的梳理分析总结乡村振兴战略实施的得失利弊，具有重要的意义。

1 制度建设：乡村振兴战略效能实现的保障

“中国之制”成就“中国之治”[2]，规则化、规范化的“制度之治”搭建出治理体系的框架并催动了治理要素的有效运作[3]。以善治为导向、以良法为遵循，不断建立健全制度体系并不以余力地付诸实施、贯彻执行，才能充分激活制度自身蕴含的价值与优势[4]，唯此，制度之优势升华为治理之实效方可成為现实。乡村振兴战略之于乡村治理效能提升的关键亦在于上下一致、横纵贯通的制度体系的建设完善和贯彻实施。本文以北大法宝法规制度资源库为搜集基础，最终检索时间为2020年10月20日，条件为篇名、内容、精确匹配，语段和词汇为乡村振兴，搜集汇总与乡村振兴相关的制度文件并对其予以形式和内容上的梳理。藉此梳理，既宏观审视乡村振兴战略的总体布局，又微观考量其实现维度。

1.1 形式分析：乡村振兴制度体系的框架

宏观而言，根据检索，以法律法规制度文件全文（标题和内容）是否含有乡村振兴字眼进行相关性判定，当前中央和国家层面与乡村振兴相关的法律法规制度约有990件、立法草案约有37件，其中直接指导性文件，即专门针对乡村振兴出台实施的针对性文件，有29件（含立法草案2件），依据效力级别和发文部门，相关法律法规制度文件的数量分布见图1。

微观而言，29件乡村振兴直接指导性文件的级别、部门和时间分布有以下特点。一是在总体数量上，近年来正式出台的文件较多，乡村振兴制度体系架构已初步构建成型，但针对性制度相对较少，其与大量配套制度难以较好协调。二是在时间分布上，自党的十九大正式提出乡村振兴战略以来，相关文件集中出台于2018年，2019、2020年均有下降。三是在效力级别上，除了《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等2部纲领性文件以及正在酝酿的《乡村振兴促进法》等2部立法草案，其余25件针对性文件涉及行政法规、司法解释、部门规章、团体规定等类别，其中部门规章居多而位阶高、效力大的法律法规较少。《乡村振兴促进法》立法进程迟缓使然：自2018年7月开始部署《乡村振兴促进法》相关立法工作直至2020年6月，较为成熟的草案内容才面向社会公众征集反馈情况。四是在部门构成上，在国家顶层规划的有力指引下，各领域各部门纷纷出台职能范围内的配套保障制度，其中农业农村部（含原农业部）牵头负责9件，全国供销合作总社、财政部和中国银保监会等3件，最高人民法院、商务部和水利部等2件，审计署、教育部、国家卫生健康委员会、文化和旅游部以及生态环境部等各1件，不同部门职能交叉、相互配合，如此一来既密织了乡村振兴制度网络，其实践工作中“牵一发而动全身”的职能运转也最大可能地完善了多元主体参与乡村振兴的治理架构，联动协作、共同发力的制度运作机制，使得其内在优势转化为服务基层治理的效能成为可能（图2）。

1.2 内容阐释：乡村振兴制度优势的彰显

良法与善治是国家治理现代化的目标和基础[5]，其实现既需要完善的制度设计[6]，也需要贯彻制度的体制机制。首先，乡村振兴战略的实施以实现经济、生态、文化、治理和民生等多元维度的长足发展为善治目标，这一目标不同维度的实现需要来自不同领域、发挥不同功能的制度予以落实，而其落实亦需要更为精细的制度予以保障。其次，制度的高效运作和落实需要增强自身的协配性和契合性[7]，乡村振兴制度体系的有效运作和效能实现则需要制度自身的协调以及制度之间的配合。换言之，在形式完善基础之上是否内容完善，是考量乡村振兴制度是否卓有成效的关键所在。

在《乡村振兴促进法》正式出台之前，以2部纲领性党内规范性文件为统领，以各领域各部门严丝合缝的配套制度为主干，以最高人民法院出台的2部司法解释为法律保障，围绕乡村产业、人才、文化、生态和组织等5大维度，构建起乡村振兴战略制度体系的梁柱架构和条块内容。首先，《乡村振兴促进法》是乡村振兴战略实施以来制度建设的经验结晶，其从产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、城乡融合、扶持措施、监督监察和法律责任等多个方面系统地对乡村振兴战略的总体布局、功能价值、实现路径和保障措施进行了明确规范，作为促进法，其通过建立健全法律制度和政策措施，在促进乡村全面振兴和城乡融合发展等方面发挥着重要作用[8];其次，2部纲领性的党内规范性文件构建出乡村振兴的新格局，从加强领导、政策保障、重心确立、进度安排等多个方面提出落實乡村振兴工作机制的具体步骤;再次，来自不同部门的制度供给既确保了微观领域具体任务的落实，也从多个维度为其注入动能，如财政部出台的相关配套性文件从资金支持和管理的角度为其提供保障，审计署则立足审计监督对其政策制定、实施以及投入和绩效予以全方位检查;最后，2部司法解释则充分发挥人民法院审判职能服务乡村基层治理的作用，为相关制度安排的落地提供了扎实的法律支撑、服务和保障（表1）。

2 研究回顾：乡村振兴战略理论成果的总结

如前所述，近年来有关乡村振兴的理论研究呈“井喷”之势，面对这些琳琅满目的科研成果，梳理其趋势、整合其观点、发现其不足并展望其未来，对进一步完善创新乡村振兴战略实施理论体系具有重要价值。本文以CNKI文献资料库为搜索基础，最终检索时间为2020年9月19日，范围为CNKI学术报刊论文，条件为篇名检索、精确匹配，关键词为乡村振兴，内核分析部分的检索文献附加条件为SCI、EI、PKU、CSSCI、CSCD，对近年来与乡村振兴战略相关的文献予以综述分析，旨在总结现有研究成果并在此基础上予以学理和实践等多方面的建议。

2.1 趋势分析：乡村振兴战略理论成果产出的发展倾向

首先，根据类型，当前与乡村振兴战略相关的文章共有25 067件，其中学术期刊19 287件、硕士、博士论文683件、会议文章503件、报纸文章4 594件、特色期刊2 208件、学术辑刊139件（图3）。

其次，根据时间，以期刊论文为例，相关研究自2016年始增加，2017年始加速，2018年激增，2019年达到顶峰。这一研究趋势对应乡村振兴战略实施的几个关键时点：（1）对应了乡村振兴战略形成与提出的时点;（2）对应了党和国家制定出台一系列纲领性文件的时点;（3）对应了2020年作为打赢脱贫攻坚战和乡村振兴战略“第一步走”历史交汇期的时点（图4）。

最后，根据主题，大量研究从“乡村旅游”“精准扶贫”“农村电商”“党建引领”“乡村文化”“城乡融合”等视角切入予以策略建议和路径探索，亦有从“生态、人居环境”“新型农业经营主体”“村干部”“村民自治”“基层党组织”等角度入手分析问题并予以路径展望，而在典型地域研究上，以河南省、山东省、四川省、河北省和浙江省为分析样本的居多（图5）。

2.2 内核分析：乡村振兴战略理论成果产出的维度界分

2.2.1 内涵解读与理论阐释

乡村振兴战略是继“统筹城乡发展”和“建设社会主义新农村”之后我国“三农”工作的前沿安排，其内涵丰富、定位高远且导向鲜明、逻辑严密。早期研究乡村振兴战略的文献，多从解析其概念的内涵和外延、政策的核心和主旨入手。

早在2016年国内便有学者针对性地提及日本乡村振兴运动价值归属与核心内涵[9]。基于我国社会主要矛盾变化的背景，相关学者提出乡村振兴战略瞄准城乡融合发展问题，是化解基层社会矛盾的必行之路，如一是提出乡村振兴战略的深刻意蕴在于“从城乡一体化推进转向坚持农业农村优先发展”等七大根本性转变，其关键在于积极把握“三农”主要矛盾的变化[10];二是提出乡村振兴战略的目标乃旨在解决城乡发展不平衡问题所引发的城乡二元矛盾，这是中国城乡现代化蓝图擘画的下半场工作[11]。着眼乡村振兴战略的目标实现，有学者更深层次地探讨了乡村振兴战略的逻辑理路和体系架构，如：一是在明晰“人口、土地、资金”是乡村振兴战略主要元素的基础上，强调了城乡分工体系和新型农业体系是其核心[12];二是在阐释乡村振兴的多维涵义的基础上着重提出其本质和追求是“实现农业农村现代化”[13-14 ];三是从推进“城乡融合协调发展”的视角细致解读乡村振兴战略的重心[15-16]。

此外，大量学者追溯乡村振兴战略的理论渊源，对其功能发挥、机理运作等问题予以阐释，相关学者认为，乡村振兴战略的深厚学理思想滥觞于吸收马克思主义关于农村发展和城乡融合经典论述和继承历代中国共产党人农村发展思想并相互贯通融合[17]，而实体主义、新古典经济学、后现代主义等亦是乡村振兴战略的理论构成[18]。由于乡村振兴战略所涉要素横纵交错，加之学科归属迥异不同，部分研究的理论视角更加细致，如：一是从“城市利益让渡”理论视角探讨乡村振兴中城乡关系协调问题[19];二是从“后生产主义功能转型”理论视角论证乡村现代化的可能与思路[20];三是运用多源流理论，从“问题-政策-政治”3个方面分析了乡村振兴战略被纳入国家制度顶层规划的耦合逻辑[21];四是立足人力资本理论从提高乡村教育投入支持的角度提出建议[22];五是从“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论入手为乡村振兴战略推进赋以价值导向和治理动能[23]。

2.2.2 融合衔接与路径探索

如前所述，处于重大事件交汇期的乡村振兴战略的实施于内于外均要注重协调一致。当前，大量研究着眼乡村振兴与脱贫攻坚相互衔接的机制设计、保障措施的优化完善问题，其以局部推整体、以阶段促长远的探索亦为乡村振兴战略的贯彻予以十足的启发。

系统协调、整体连贯的制度联动是乡村振兴战略执行的重心[24]。换言之，融合与衔接是其贯彻和升华的要旨所在。当前，以“乡村振兴与脱贫攻坚衔接”为主题的研究蔚为大观，如针对具体的衔接机制优化问题，有学者提出乡村振兴通过助力产业扶贫为脱贫攻坚提供内生动力发展机制[25];亦有针对二者机制衔接不畅问题，从宣传教育、政策供给、制度联动、组织保障、项目规划、考核评价、设施建设等多个方面予以设计创新[26-29]。除以上角度外，亦有从其他维度全方位地提出二者有效衔接的策略，如一是人才队伍、公共服务、环境整治等联动机制[30]，二是政府引导下市场驱动良性发展机制[31]，三是多元主体激励相容的参与合作和利益分配机制[32]，四是政府主导性与农民主体性相协调的动力机制[33]。

乡村振兴战略是政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”总工程，从不同领域探讨其实施路径的研究纷繁多样，如针对产业振兴问题，相关学者提出，凭藉产业相洽相容以发展农业多功能性是其振兴关键[34-35]，亦有从食品工业、休闲农业、电商微商、观光旅游等新产业、新业态模式创新的角度提出产业融合推动乡村振兴的对策建议[36-38];着眼生态振兴问题，相关学者认为，农村生态环境保护及其生态资源价值的实现和增值对乡村振兴战略产业兴旺目标的达成起着关键作用[39-40]，提出可从绿色生态理念、多元协作格局、现代信息技术、城乡统筹模式等方面入手推进农村生态治理的现代化转型[41-43];文化作为农村基层发展的有力推动因素亦是乡村振兴战略实施的能量来源与灵魂依托[44]，大量学者在阐释文化振兴之于乡村振兴重要价值基础之上，从优化公共文化服务、提升文化自信程度、重塑乡村文化内涵等维度提出完善乡村文化治理模式的策略选择[45-48]。

2.2.3 制度完善与评估提升

作为顶层设计的乡村振兴战略自身便是一种国家制度安排，而实施这一制度需要大量的配套制度予以保障。在实践中，除了治理和制度体系的完善，结果导向的评估评价亦是发现乡村振兴战略“静态框架”和“动态实施”所存问题并加以有效解决的关键。

考量乡村振兴战略实施的制度变量，尤其是土地制度的改革创新，是大量研究关注的焦点，如着眼全局，部分学者从产业、人才、文化、生态、组织以及城乡协调发展等视角，提出加强相关具体制度供给的方向与建议[49-50];具体到土地制度，相关学者从集体土地征收、城乡统一建设、宅基地使用和三大产业融合健全等方面分析了乡村振兴中土地改革的问题和参考[51-53]，亦有学者立足“确权”和“流转”2个维度提出具体改革策略[54-55]。此外，金融支持乡村振兴战略亦为重要[56]，有学者针对完善农村金融体制改革的政策优化问题从金融管理体制、服务组织、风险补偿等角度入手予以分析[57]，相关学者认为，农村金融制度创新推动乡村振兴应以组织完善、权利保障、信息对称、教育培训等方面为遵循[58];相关学者阐述了乡村振兴中户籍制度的功能价值与设计安排[59]，从户籍利益转化和生产要素流动两大机制创新入手提出改革建议[60]。

乡村振兴战略实施的具体成效如何，需要系统全面的评估考量予以呈现，针对这一问题，相关研究大都从建立并优化相关评估标准和指标入手，结合典型地区的实地调研加以印证，在指标体系构建上，相关学者认为，作为基础保障，应从其固有的经济、生态、文化等5个维度入手细化设计评估指标[61];立足这五大维度，有学者进一步从农业功能视角、区域差异视角、主体能动视角构建乡村振兴评价指标体系[62-64];在评估指标运用上，有学者通过构建“六化、四率、三治、三风、三维”的乡村振兴指标体系，对中国30个省（市、自治区）予以横向比较和四川省各地（市、州）予以纵向比较，从而厘清乡村振兴整体现状与实践问题，进而提出规划建议[65]，相关学者对长三角地区[66]、长江经济带省域[67]以及福建省[68-69]、安徽省[70]等地基层县域的乡村振兴水平予以全面的评价衡量。

3 未来展望：乡村振兴战略综合发展的前景

至2020年，乡村振兴战略即将走完第一阶段，站在全局视野回顾其理论与实践的演进脉络，不难发现：于实践而言，超脱制度的治理如墙头芦苇，在中国之治的语境下，完善制度、运行制度并发挥其优势是乡村振兴战略进一步贯彻实施的必行之路;于理论而言，作为与中国乡村基层密切联系的治理领域，学术研究既应提纲挈领地构建宏观理论体系，也需脚踏实地地解决微观治理难题。

3.1 扎实制度建设、将乡村振兴制度优势转化为基层治理效能

一是立足当下，不断夯实乡村振兴战略实施的法治保障，整合各方意见、吸纳最新成果，尽快完善出台《乡村振兴促进法》，压实责任、明確目标、激发动能、加强监督，以提升乡村振兴战略实施的领导力和执行力。

二是步步为营，对标《国家乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中2022“制度框架和政策体系初步健全”、2035 “农业农村现代化基本实现”的要求，密织制度网络和执行网格，构建科学化、智慧化、联动化的乡村振兴政策体系。

三是放眼未来，构建完善城乡一体发展、共同繁荣的制度框架，谋划由乡村振兴向“城乡共同振兴”转变的制度体系与执行机制，基层治理合理、有效地嵌在国家治理、地方治理之中，制度服务治理、基层服务全域的优势效能充分发挥。

3.2 扩展研究深度、将乡村振兴理论成果转化为实践决策参考

一是扎根基层，秉持结果导向，通过构建并应用科学合理、系统有效的指标体系，深入广大乡村基层开展大范围的实证研究，充分发现乡村振兴顶层设计与基层落实的错位、差距并寻其成因、化其症结，切勿空谈理论，切实转化成果。

二是找准关键，紧扣产业（经济）、人才（资源）、文化（教育）、生态（环境）、组织（队伍）等五大关键领域的发展策略，关注农村生态治理、文化繁荣以及人才空心化、组织边缘化等问题，转换视角、创新理念，研究如何通过“赋能”“赋智”以实现乡村自我振兴、长远振兴。

三是服务大局，研究应站在理论前沿予以前瞻预测，可立足整体性视阈系统构建中国乡村振兴理论体系、话语体系，亦可着眼利益相关者视角分析多元治理主体的参与动机、利益诉求、运作方式、实现路径与保障措施。

4 结语

当前，乡村振兴制度体系基本形成，学术体系较为丰盈。在实践中，乡村振兴战略的贯彻落实应稳妥推行，避免形式主义和冒失冒进[71]。乡村振兴的制度之治是阶段与长远、历史与现实的统一，是党的领导下的多元合作与改革推进下的双向协同的统一，是最稳健、最切实的治理方案。乘着实践的东风，基于基层治理现代化的宏观视阈，大量研究围绕乡村振兴的内涵、核心、关系、路径、制度与评价等问题展开，百家争鸣、百花齐放。寻出制度优势转化治理效能的机制、探求理论研究推动实践发展的渠径，既是本文的行文逻辑主线，亦是乡村振兴理论研究与实践创新深入发展所直面的难题。

由于有关乡村振兴战略的制度和文献颇为庞杂，加之文章篇幅限制、作者笔力有限，部分制度内容未能全面展开，大量研究成果难以系统评析，如国内科研项目的成果总结、域外乡村振兴的参考借鉴等。因此，文中不当之处还请各位专家学者批评指正，不足之处将在后续研究加以弥补完善。

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