生态文明视角下推动实施环境污染责任保险研究

赵新景 刘晓林

摘要：环境污染责任保险（以下简称“环责险”）是新修订实施的环境保护法亮点之一，也是生态文明建设中防范企业环境风险的重要措施，具有典型的生态文明建设时代内涵。我国环责险，从探索到试点，再到立法和制度完善，经历了针对性较强、发展周期较长的过程。根据国内试点实施情况，环责险发挥了相应的积极作用，然而在进一步推广实施过程中还面临着一些实际困难。为更好贯彻生态文明建设总体要求，促进环境保护法关于环境污染责任保险法条的实施，从完善法理基础、顶层制度设计、绿色金融体系建设、配套支持保障、引导企业树立正确观念等角度分析研究，提出推动环境污染责任保险实施的相关对策建议。

关键词：生态文明;环境污染责任保险;困境;对策研究

中图分类号：X196    文献标识码：A    文章编号：2095-672X（2021）01-0015-06

DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.003

Research on promoting and implementing of environmental pollution liability insurance from the perspective of ecological civilization

Zhao Xinjing， Liu Xiaolin

（Shandong Nuclear and Radiation Safety Monitoring Center， Ji'nan Shandong 250117， China）

Abstract：Environmental pollution liability insurance is one of the highlights of the newly revised implementation of the Environmental Protection Law of the People's Republic of China. It is also an important measure to prevent corporate environmental risks in the construction of ecological civilization. It has the typical connotation of the era of ecological civilization construction. China's environmental pollution liability insurance， from exploration to pilot， to the legislation and system improvement， has experienced a process that is highly targeted and longer development cycle. According to the domestic pilot implementation， environmental pollution liability insurance has played a corresponding positive role， but is facing some practical difficulties in the process of further promotion and implementation. In order to better implement the general requirements for ecological civilization construction and promote the implementation of the Environmental Protection Law on environmental pollution liability insurance laws， from the perspective of improving the legal basis， top-level system design， green financial system construction， supporting policies guarantee， and guiding enterprises to establish correct concepts， etc.， to analyze and research， so the relevant countermeasures and suggestions to promote the implementation of environmental pollution liability insurance were put forward.

Key words：Ecological civilization; Environmental pollution liability insurance; Dilemma; Countermeasures

黨的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义事业总体布局，要求“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，生态文明建设不仅要发挥重要的成员功能，还要与其他“四大建设”融为一体，共同发展[1]。在此背景下，新环境保护法修订实施，同时将环境污染责任保险写入新法，成为亮点之一，引起积极关注。把握环境污染责任保险在生态文明建设中的重要引领示范作用，剖析其实施过程中存在的突出问题和面临的困境，研究提出相关对策和建议，对充分运用好环境污染责任保险的特殊作用机制，大力推进生态文明建设，建设美丽中国，具有十分重要的理论意义和现实意义。

1    生态文明视角下环境污染责任保险

的内涵

党的十九大将人与自然和谐共生列为中国特色社会主义基本方略，作为生态文明发展战略新定位。新时代对中国特色社会主义建设总体布局的发展和完善提出了新要求，特别是对生态文明建设新战略赋予了新内涵[2]。推动我国生态文明建设迈上新台阶的新征程中，用最严格制度最严密法治保护生态环境，是新时代生态文明建设的一项重要原则。而近年来，我国生态文明建设面临的一道难题，就是如何有效控制企业环境风险，从而避免企业为责任主体的环境事故频发[3]。

环境污染责任保险（亦简称“环责险”），是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的的保险[4]，是绿色保险中最具代表性的险种[5]。在20世纪的一些西方国家，有的企业为承担环境污染赔偿导致破产，而通過购买保险的方式可一定程度缓解企业环境污染赔偿的资金压力。作为一种社会化的风险分担机制，环责险是西方国家普遍采用的一种利用市场机制参与企业环境管理的制度。我国在20世纪90年代初从国外引入环境污染责任保险，并在多地探索试点[6]。近些年来，环责险制度试点深入开展，已成为推动生态文明建设和企业环境管理的重要抓手。对高环境风险企业的环保监管，是环保工作的重中之重，生态环境部门推动实施环境污染责任保险，也是履行监管职责的有效方式。因此，作为利用市场机制化解环境风险并对第三者予以救助的重要政策手段[7]，环责险在我国还具有政策性、公益性等特点，还兼有环境、经济、社会综合效益[8]，顺应了生态文明建设的时代内涵和发展要求。

2     环责险立法和制度建设回顾

我国环境污染责任保险从整个发展周期看，呈现从探索试点到重点试点、从重点试点到全面推广，从试点到立法，从立法到制度逐步完善的过程。主要包括以下几个阶段：一是引入探索试点阶段，20世纪90年代东北地区少数城市参照国外模式探索推出了环责险产品，但效果并不理想，几年后处于停顿状态[6];二是重点试点阶段，2007年在重点行业和区域开展环责险的试点示范;三是全面推广阶段，2013年将环责险试点范围扩大到全国，保险覆盖面逐步扩大，保障能力不断增强;四是环责险入法，2014年修订2015年实施的新环境保护法，规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”;五是制度逐步完善阶段，2015年以来，党中央、国务院出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《关于构建现代环境治理体系的指导意见》等系列顶层方案和指导意见，对建立环责险制度做出了更明确的指引和要求。

环责险制度发展过程中有关法律和重要文件政策如表1所示。

3    国内环责险实施概况和积极意义

在环境保护法和一系列方案意见的推动下，环境污染责任保险得到一定程度的实施和发展。据公开信息显示，从2007-2014年，投保环责险的企业超过2.5万家次，保险公司提供的风险保障金累计超过600亿元[9];2015年，环责险签单数量1.4万单，签单保费2.8亿元，提供风险保障244.21亿元[10];2016年，环责险投保企业1.4万家次，保费2.8亿元，保险公司共提供风险保障金263.7亿元[11];2017年，环责险为1.6万余家企业提供风险保障306亿元[12]。

环责险在防范环境风险，补偿污染受害者，推动环境保护事中事后监管等方面，发挥了积极作用。比较典型的案例，如我国首例环责险理赔案，是2008年9月28日湖南省株洲市昊华公司发生氯化氢气体泄漏事件[13，14]。事件导致周边村民的农田受到污染，由于昊华公司当年7月投保了中国平安集团旗下平安产险承保的环责险，事发后，平安产险立即派出勘察人员赶赴现场，依据环境污染责任险条款确定了企业对污染事件负有的责任以及保险公司应当承担的赔偿。平安产险与村民达成赔偿协议，在数天内将保险赔付款给付村民。这起牵涉到120多户村民投诉的环境污染事故得以快速、妥善解决。

我国首例环责险理赔案，在保障污染受害者权益和快速理赔的同时，对扩大环保融资渠道、推进绿色金融服务生态环境高质量发展有着重要的借鉴意义。有关专家学者对环责险的实施和带动效应，进行了专门研究分析。赵阳等[15]研究发现，环责险投保名单公布后，名单中的重污染企业累计超额收益显著高于未投保企业，说明资本市场普遍认可企业投保环责险。企业通过履行环境责任，积累剩余资本与道德资本，还有助于提升企业信用水平，降低债权人风险认定。企业投保环责险，能通过附加效应缓解融资约束[16]，使资金投入有保障，提升了创新成果产出水平。

4    推行实施环责险的现实困境

环责险试点实施带来积极效应的同时，也存在着推广实施面临困境的局面。主要表现为以下几个方面。

一是法律层面缺乏强有力授权支撑。《环境保护法》规定“国家鼓励投保环境污染责任保险”，《保险法》规定：“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”。在《环境保护法》和《保险法》规定的限制下，环境污染责任保险并非强制必须投保的保险，保险合同应遵循自愿订立原则。因此，在没有法律充分授权支撑的前提下，环责险推广实施面临一定障碍，更难从法理上强制企业投保。

二是保险公司动力不足。环境污染责任保险的经营具有特殊性，风险评估是厘定保费的重要依据[17]，而不同行业的环境风险评估方法各不相同。因此，保险公司经营环责险的投入成本较高。另外，如果参保企业的数量长期无法达到经营环责险的成本和盈利需求水平，将无法实现经营环责险的规模经济效应，会进一步导致保险公司对环责险的供给动力趋弱。

三是企业理解片面和投保主动性偏低。由于信息不对称等原因，导致有的企业存在将购买的环责险视为获取违法排污许可的观念误区[18，19]，降低了对自身环境风险的控制。这也直接影响保险经营机构依据风险评估而提供的保险方案和费率，出现保费价格“偏高”的现象，难以与企业低成本考量相匹配，反而影响企业投保主动性。如此困局，有违推广环责险旨在企业加强管理，重在降低环境风险，效在减少污染事故的初衷。

5    对策和建议

从试点和实践经验来看，环境污染责任保险，既促进企业提升环境管理，又降低企业污染损害的赔偿风险，还可以及时向环境污染第三者受害方赔付援助，然而在推广过程中也不可避免地存在着一些困难因素。为更好贯彻生态文明建设总体要求，促进环境保护法关于环境污染责任保险法条的实施，以更好发挥环责险效应，分析研究提出以下几点对策建议。

首先，应进一步完善环责险的法理基础。党的十九大报告指出，要实行最严格的生态环境保护制度。《环境保护法》中“国家鼓励投保环境污染责任保险”，对环责险的投保属于鼓励性规定，而投保主体是否投保将会受多种因素影响。晚于新《环境保护法》实施的《水污染防治法》（2017年6月修正、2018年1月实施）、《大气污染防治法》（2018年10月修正、实施）、《土壤污染防治法》（2018年8月通过、2019年1月实施）等环境单行法，均未提及环责险的规定。因此，在具体实践中，出现地方对高风险行业企业的强制投保要求，缺少一定的法理基础。为解决这一难题，需要对环境保护法和相关单行法的有关条款进一步细化和完善，为制（修）订相关条例或规章提供上位法支持，为环责险或环境污染强制责任保险的实施提供法律保障。

其次，要加强环责险顶层制度设计。保障环责险顺利推进实施和在环境高风险领域强制实施，需要破除相关障碍，而顶层制度设计显得尤为重要。顶层设计，应涵盖法律层面的强制和对企业监管的进一步加强[14]。在法律层面，以新《环境保护法》为基础和依据，研究建立环境污染责任保险法律体系[8]，以强制手段在环境高风险领域推广环责险投保，努力做到高环境风险企业“应保尽保，足额投保”。在生态环境监管层面，全面贯彻落实构建现代环境治理体系指导意见精神，严格执法、加强监管，促使企业主动提升环境事故预防能力，消除企业环境违法侥幸行为，推动企业积极选择购买环责险以降低风险。

第三，加快绿色金融体系建设。党的十九大报告提出要推进绿色发展，构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融。建立健全绿色金融体系，需要金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性问题[20]。从减轻企业负担角度，探索研究环责险制度有效推进实施办法，比如建立地方专项资金，对符合条件的参保企业，进行奖补以弥补企业保费成本;在信用评估方面，将企业参保环责险所做的工作纳入分析考量，将信贷审批、税收优惠等向参保企业予以政策倾斜;在环保荣誉方面，对参保企业给予一定的荣誉激励。通过绿色金融方向性引导，使企业认识到参保环责险不仅是一份保障，更兼有积极的附加带动效应，可多方面助力企业发展。

第四，完善配套支持保障。企业环境风险评估是环境污染责任保险产品设计和保费厘定的基础，不同行业不同企业的环境风险评估内容、程序、方法等各异，这些无疑提高了保险公司经营环责险的成本。需要尽快完善制度发展所需的规范要求、技术支撑等基础配套条件，建立市场化、专业化的企业环境风险评估机构，制定统一的环境污染事故损失核算及理赔标准，促进环责险市场化、规范化、规模化发展。

最后，引导企业树立正确的投保环责险观念。各级生态环境部门和相关环责险从业企业，应积极回应社会关切，加大对环责险的宣传力度，着力矫正企业对环责险可能产生的种种误读，使企业对环责险设立目的、实施意义、综合效益有全面正确的认识。让企业认识到，环责险最大的功能是预防污染事故，而不是事后赔偿;购买环责险不仅是一份保障，更是一种“服务”;投保环责险既能提升企业污染治理的积极性，也是承担社会责任的重要体现。如此，企业才能积极主动融入推广实施环责险的行动中，担起环境保护主体责任，在生态文明建设中做出应有贡献。

参考文献

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收稿日期：2020-09-30

作者简介：赵新景（1985-），男，硕士，工程师，主要从事环境管理、企业环境政策研究。

在山东省委选派的民营企业高质量发展服务队工作，此论文是研究和服务成果之一。