城市基层公共服务供给机制的创新研究

朱雁青 吴倩丽 王卫东

【摘要】 近年来地方政府在总体上呈现出以社会协同治理相关理论创新公共服务供给机制的大趋势。作为在城市基层公共服务供给方面具有代表性的杭州市清波街道，强调发挥多元主体作用，实现优势互补的社会影响力债券理论的优秀研究成果，积极实践的同时，灵活应用数字治理等技术手段加快城市基层公共服务供给机制的创新研究。

【关键词】 公共服务;供给机制;数字技术;社会影响力债券

【DOI编码】 10.3969/j.issn.1674-4977.2020.03.033

Innovative Research on the Supply Mechanism of Urban Grassroots Public Services——Take Qingbo Street in Hangzhou as an Example

ZHU Yan-qing，WU Qian-li，WANG Wei-dong

（School of Humanities and foreign languages of China Jiliang University，Hangzhou 310018，China）

Abstract： In recent years，local governments have shown a general trend of innovating public service supply mechanisms with theories related to social collaborative governance. As a representative of the city's grassroots public service supply，Qingbo Street，Hangzhou，emphasizes the role of multiple subjects to achieve excellent research results of social influence bond theory with complementary advantages. While actively practicing，it flexibly applies digital governance and other technical means speed up the innovation research of the urban grassroots public service supply mechanism.

Key words： public service;supply mechanism;digital technology;social impact bonds

1 引言

“杭州市上城區清波街道，地处上城区西南角，建成发展史十分悠久。”由于小区建设时间早、社区建筑年代久远、配套设施不完善等现实原因，近年来，以老旧小区为代表的“卡脖子”问题日益成为清波街道进行基层公共服务供给机制创新的阻碍因素。为落实好公共服务供给机制，重点提升居民获得感，清波街道针对难点问题开展系列综合整治，并以先进数字技术为支撑打造了杭州首个社区智能治理“管家”。

2 文献综述

城市基层公共服务供给机制创新研究中所强调的公共服务，主要指向基本公共服务。“基本公共服务有特定的对象，是指由政府提供、用以保障全体公民的生存权和发展权的公共产品，其重要意义不仅在于基本公共服务是人们赖以生存和发展的前提条件，也是人类改善社会生存环境和培育发展条件的基础。”[1]“公共服务供给机制，其一般意义上的完整的一套构成包括供给主体、供给政策、供给方式和供给效果等四个方面。”[2]

当前，我国部分地方政府在面向公民提供的公共服务中，存在着层次不同的很多问题。如“由公共服务治理过程中难以完全避免的制度惯性和思维惯性所带来的供给不充分、非均等化、供需结构错位等滞后性问题。”[3]这些客观问题，都表明着公共服务供给机制创新的必要性和紧迫性。社会需要和理论研究都指出，建设服务型政府目标的实质在于灵活运用多样的形式，以使公共服务的供给能够满足居民多样化的需求。“建设服务型政府是一项复杂的系统工程，涉及服务理念、职能体系、服务机制、服务方式的全方位深刻变革。”[4]

3 杭州市清波街道公共服务存在的问题及原因分析

3.1 老旧小区——历史现实客观因素

清波街道辖区内，老旧小区多成为了阻碍机制创新无法忽略的一个历史现实问题。在生活方面，物业管理规范性低，加装电梯进度缓慢;出行方面，小区内通行道路狭窄，车位设置欠合理，道路侵占现象时有发生;办事方面，由于街道办事窗口有限，处理权限较低，使得街道办事周期较长，综合效率不高。

结合客观和现实因素加以分析，上述三个方面的问题，其原因主要归结为街道层面低质低效的公共服务供给水平与社区居民随生活改善而不断增长的对公共服务的需求之间的差距在不断拉大。具体来说，即城市街道一级基层单位长久以来面临的就是“权限不高，遇事上报”“上面千条线，底下一根针”等尴尬的现实问题。

3.2 社区老龄化——社会发展客观因素

“根据国家统计局在2020年2月发布的相关人口数据显示，2019年以来，65岁及以上的老年人口占比已经达到12.6%，同年在中国大陆出生的人口下降至1465万人。”[5]按照国际标准，我国已进入老龄化社会。社区老龄化现状下，以清波街道为代表的城市基层街道如何根据自身行政资源以及现实需求推出措施，具体的平安建设如何开展，这些都是必须面对的问题。

3.3 城市管理——供给机制客观因素

以清波街道为代表的部分基层街道，因其特殊的条件限制，使得机制有效性的发挥受到一定影响，即城市精细化管理不够规范。城市管理水平不高，在根源上表现为城市基层公共服务供给机制的流程本身或者落实过程存在问题。清波街道此前城市管理精细化水平难以有效提升的主要原因在于城市基层公共服务供给机制没有形成一个沟通反馈及时的闭环。同时，相关部门间的综合协调能力与现实要求存在较大差距的原因也不能忽略。

3.4 问题总结与综合分析

综合客观存在的问题和相关的分析来看，清波街道的优势包括历史悠久，底蕴厚重。而从另一个角度看，悠久历史的背后意味着阻碍社会综合治理和城市管理精细化进一步发展的障碍的“存在”。城市基层公共服务供给机制若不结合社会条件的变化，以及对历史现实客观因素、社会发展客观因素、供给机制客观因素为代表的多方面因素的分析，加以完善和创新，势必导致前文所述问题长久阻碍城市基层公共服务供给水平的进步。

4 杭州市清波街道公共服务创新的政策启示

4.1 多元协同治理分析框架

当前，市场经济的不确定性和政府部门的职能缺失会单独或同时对基层公共服务供给质量造成“威胁”。而一旦出现，在大背景下即表现为“政府失灵”和“市场失灵”。出现“政府失灵”现象时，作为公共服务供给事实责任主体的政府，要在深刻认识和做好防范准备的基础上，通过及时引入适用基层环境的市场机制，以期减少社会资源的利用率低甚至浪费现象;而当面临“市场失灵”现象时，政府部门除了加强反馈机制建设，更重要的是在综合研判的基础上，迅速采取针对性措施纠正所谓的“外部效应”。

清波街道所做的创新，集中体现了公共服务供给主体多元协调的框架。当前，城市基层治理创新必须整合形成包括政治经济社会三个不同维度在内的新机制。即，在治理主体上，强调涵盖供给过程中涉及相关利益的多方主体;在治理焦点上，强调焦点下移，明确各方主体参与监督和评估的重要性;在主体联系上，则更加强调合力和激励。

4.2 社会影响力债券的角色分工及流程环节

当前基层公共服务供给机制系统，正逐渐转变为包括政府部门在内，涉及利益各方主体共同参与的综合系统。其重点突出各方主体的自身优势，权责关系更加明确。根据任务、环节与服务项目的特殊性确定角色分工，是充分发挥各自主体优势的重要要求。“担保、筹资、服务供给、评估和返款等五大环节是社会影响力债券的基本流程环节。”[6]

4.3 社会影响力债券三大联动机制

合作机制方面，“分工與合作”的框架，集中体现了三大机制和多方参与的优势。老龄化的事实，对社区治理水平和平安建设提出更高要求。清波街道积极引入合作机制，发挥第三方企业的积极作用，以多元化的人防机制筑牢安全大网。

在竞争机制中，公共服务项目的完成质量，是供给水平最重要的衡量指标。清波街道坚持问题导向，通过联系管理单位与党建引领，不断提高管理规范性;另外通过引进社会资本，加强了竞争，电梯加装工作也得以顺利推进。

而在制衡机制上，除了常规建设外，重点强调分权与配置，即改变传统结构，以期构建以政府为主导，各方主体参与的治理新格局。清波街道着力完善制衡机制，重点从监督和评估出发，落实好“按效果支付”的激励机制。

5 结语

在城市基层公共服务供给方面，正视问题与积极创新是清波街道解决难点痛点的一剂好方。后疫情背景下，城市基层公共服务供给机制的创新与落实在客观上因疫情防控的特殊性面临着很多不确定性，不确定性与创新机遇相伴随将是今后的常态。

清波街道吸收理论研究成果，积极探索供给机制新路径;同时，应用数字技术加强信息支撑。“公共服务面向的对象是社会公众，只有切实满足社会需求并获得较高公众满意度的公共服务改革，才是实质而非形式意义上的公共服务创新。”[7]由此可见，基于后疫情大背景和城市基层街道特殊性而进行的公共服务供给机制的创新是可行且有效的，创新的可能性途径得到更多探索。从理论研究和现实应用来看，城市基层公共服务要在后疫情时代的大背景下实现长久高效的供给，在治理主体上势必要求多元涵盖，在保证质量与保障利益的同时，要深度融合相关体制机制，综合管理与技术手段，着力构建合理有序高效协调的城市基层公共服务供给新格局。

【参考文献】

[1] 魏福成.基本公共服务最优供给规模、供给不足及原因分析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2020（3）：65-75.

[2] 李飞.农村公共服务供给机制的“碎片化”与重构[J].农业经济，2019（4）：39-40.

[3] 汤金金;孙荣.公共服务供给机制创新的路径选择：从惯性治理到动态治理[J].社会治理，2018（10）：80-86.

[4] 郁建兴，吴玉霞.公共服务供给机制创新：一个新的分析框架[J].学术月刊，2009（12）：12-18.

[5] 宋凤轩，康世宇.人口老龄化背景下老旧小区改造的困境与路径[J].河北学刊，2020（5）：198-204.

[6] 陈怡俊，黄海峰.社会影响力债券：社会公共服务供给机制的创新[J].治理研究，2019（35）：100-109.

[7] 郭小聪，朱侃.地方政府公共服务创新：驱动机制与路径选择——中国情境下的分析框架和经验证据[J].北京行政学院学报，2020（1）：14-25.

【作者简介】

朱雁青（1999-），男，中国计量大学人文与外语学院本科在读，研究方向为社区管理。