全面建成小康社会后农村贫困治理重点转向与应对策略

杨铭

【关键词】 全面建成小康社会  农村贫困治理  机制转型

【中图分类号】D61                                【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.013

优先发展农业农村、加快农业现代化是实现全面建设社会主义现代化国家奋斗目标的重大任务。2021年，国务院政府工作报告明确提出做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，接续推进脱贫地区发展，改善农村生产生活条件。随着决胜全面建成小康社会取得决定性成就，绝对贫困得以消除，相对贫困成为农村贫困治理的工作重点。2021年我国将步入后小康时代，农村贫困呈现出全新特点，扶贫工作也将发生转向。如何划定新标准、如何保障收入稳、如何缩小城乡差、如何实现农业现代化将成为后小康时代农村贫困治理的重點与难点。对此，地方政府要正视后小康时代农村贫困的新特征、新问题，通过建立多维贫困识别机制、开创农村劳务经济市场、实现城镇乡村联动发展、培育现代特色农业产业等一系列措施，完成全面建成小康社会后农村贫困治理机制转型。

后小康时代农村贫困的新特征与重点转向

新特征。后小康时代已拉开帷幕，但农村贫困问题依然不容小觑，应针对贫困出现的新特征，制定科学有效的解决方式。首先，多维福利贫困。全面建成小康社会后，农民收入性贫困得到妥善解决，但在教育、医疗等福利领域依然存在贫困现象，尤其是西部欠发达地区，集中连片贫困较为明显。在改善教育、医疗、生态、交通、信息等领域的贫困上仍需付出艰辛努力。其次，发展转型贫困。全面建成小康社会后，农民的生存贫困得到妥善解决，数以亿计的贫困农民摆脱了绝对贫困状态，但依然存在脱贫不稳定户和边缘易致贫户。部分已脱贫人口的政策性收入比重较高，自我发展能力不足，发展的基础相对薄弱，一旦扶贫资源减少或政策断档，或将出现返贫现象。同时，诸多农民接受教育意识不强，贫困代际传递依然存在。再次，次生风险贫困。全面决胜小康社会，帮助农民战胜了原生性困难，但由于区位、环境、生态等因素限制，扶贫政策发挥受到严重影响，农民抵御风险能力不强，一旦遭遇自然灾害或重大疾病，返贫现象尤为普遍，次生性风险贫困并未完全得到解决[1]。最后，城乡阶层贫困。随着现代社会流动性的进一步加剧，诸多农民批量涌向城乡地区，向城市转移。由于农民文化素养有限、专业技术短缺，因此其在城市工作极不稳定，经济收入偏低，甚至不如从事传统农业生产。同时，该类群体受户籍制度限制，并未被纳入城市最低生活保障体系，处于尴尬的“两不管”境地，成为新贫困群体。

重点转向。面对后小康时代农村贫困出现的新特征，扶贫工作开展也需要转变思路、理清重点，重新制定后小康时代农村贫困治理战略，确保切入重点、及时转向。首先，继续巩固扶贫成果。一个拥有14亿人口的发展中大国全面建成小康，无疑是世界文明史上的一场壮举，但后小康时代依然要对贫困问题保持高度重视。2020年全国832个国家级贫困县已经全部脱贫摘帽，为确保脱贫攻坚的质量与成色，切断“扶贫-脱贫-返贫”的恶性循环，重点针对西部地区、革命老区、边缘地区巩固扶贫成果，建立防止返贫监测和帮扶机制，实施动态监测，持续提高教育、医疗等民生领域供给[2]。其次，优化精准扶贫思想。精准扶贫是决胜小康的重要战略思想，后小康时代要顺应贫困发展变化形势，优化精准扶贫思想。在政策制定上贴合后小康时代农村贫困新特征，重点关注城乡交接区域贫困农民;在政策推进上要借助企业、社会组织等的共同力量，实现可持续化精准扶贫模式;在政策落地上要准确评估、妥善处理短期扶贫效益和长期扶贫效益之间的关系。再次，保证政策落实的稳定、可持续。现行政策在决胜小康社会中发挥巨大作用，仍应予以保持，但要挖掘后小康时代农村贫困特点，结合区域特征探索新的扶贫政策落脚点，根据农村地区贫困性质、矛盾变化，构建长效扶贫机制，并探索可复制、可持续的扶贫经验。最后，强化综合治理。后小康时代常态化贫困已经得到顺利解决，需要开展可持续性减贫，将原有集中解决常态贫困的工作重点转变为集中解决农村相对性贫困，开展城乡地区的综合治理，让城乡居民享受均等化公共服务，促进城乡地区融合发展。

全面建成小康社会后农村贫困治理的难点

划定新标准。随着全面建成小康社会目标达成，建档立卡贫困人口全部完成脱贫，绝对贫困问题已经得到解决，但这并不意味着贫困问题就此消除，其反而是以更复杂、更多元、更隐蔽的方式呈现，为日后贫困治理提出了更高要求。决胜小康的重要前提是贫困标准明确，以便利用一系列精准扶贫措施，让贫困线标准之下的群众摆脱贫困，但在后小康时代，如何精准地划定新贫困标准，就成为农村贫困治理的难点。倘若新贫困标准过高，不但地方政府扶贫压力过大，也容易导致贫困人口过于依赖政策，倘若新贫困标准过低，则无法满足贫困人口日益增长的生活需要。同时，在后小康时代，贫困人口都属于相对贫困，贫困表现形式更为隐蔽，即便继续采用精准扶贫方式，也容易出现贫困人口识别错漏和治理效果发生偏离的情况，而一旦如此，就容易出现扶贫政策和资金错位的现象，进而不仅真正的贫困人口贫困状态依旧，甚至会引发严重的社会矛盾，让扶贫陷入“出力不讨好”的尴尬境地。

保障收入稳定。我国农村地区经济底子薄、基础设施落后，除从事农业生产之外，农民难以获取额外的经济收入，而即便从事农业生产，也必须承担极高的风险，因而农民收入极不稳定，这为后小康时代贫困治理埋下隐患。决胜小康阶段，政府投入了大量的政策、资金，兴建了各类涉农项目，也鼓励企业入驻农村地区，帮助农民发展生产、摆脱贫困。在此情况下，低收入群体基本摆脱了物质生活压力，但在后小康时代如何确保农民收入稳定，以便依靠自身能力不重返贫困，成为摆在国家和各级政府面前的难题。倘若持续颁布优惠政策、加大资金投入，各级政府财力有限;倘若让企业自负盈亏，一旦项目亏损企业退出，农民又将面临失业返贫。同时，随着城镇化进程加速，部分农民开始涌入城镇地区，但由于文化水平和专业技术限制，其就业面临严峻挑战，随时随地有被辞退的风险，稳定的收入更是难以保证。此外，诸多“农二代”在大城市打拼多年，依然不具备扎根条件，被迫在适婚年龄重返家乡，但在大城市中习惯了高收入、高消费生活，返乡之后不适应低薪岗位，失业现象尤为严重，也成为农民收益不稳定的重要因素。

缩小城乡差。早在20世纪初期，我国城乡就出现了明显的经济差距，城市人均可支配收入约为农村地区的三倍以上，即便国家意识到城乡经济差距，制定了倾向性政策，比如针对“三农”的免税、补贴等，但并未真正解决问题。2019年，我国农村居民人均可支配收入为16021元，与全国居民人均可支配收入30733元还存在一定差距。随着小康社会全面建成，农村地区经济得到了良好发展，诸多企业开始入驻农村，为涉农产业发展夯实基础，但相比城市发展而言，农村不仅经济基础薄弱，增长速度也较为缓慢，其与城市之间的差距始终未能缩小，这成为后小康时代贫困治理的隐患。一方面，因农村缺少资源、人才、金融等配套服务，现代化企业入驻农村，其生存和发展空间有限;另一方面，农民走进城市寻求高薪工作，其文化素养、专业技术又成为就业障碍。同时，随着电子商务时代来临，以淘宝、拼多多为代表的电商，纷纷开始入局农村市场，开辟农产品交易专区，为农民收益增加提供更多途径，电商为农产品销售提供稳定销售渠道的同时，农村的经济收益实际上却更多地被中间商把控。

农业现代化。农业不仅是国民经济支柱，更是农民收入的主要来源，农村贫困治理必须要正视农业发展的重要性，围绕农业现代化建设，以农业发展带动农民收入提升。在全面建设小康社会期间，各级政府出台多项惠农政策，比如减免农业税收、加快土地流转、兴建涉农企业等，种种措施都致力于促进农业现代化和提升农民经济收入。但是，在后小康时代，农业现代化发展依然有着漫长道路，农业产业化不足、农产品附加值偏低、土地流转成本较高等，都成为后小康时代制约农业现代化发展的关键问题。倘若继续加强惠农政策，农民赋闲现象会越来越多，倘若维持农业当前水平，又不足以进一步提升农民生活水平，无法让农村贫困治理迈上新的台阶[3]。同时，随着农业规模化发展，涉农企业往往从经济利益出发，易导致农业产业结构失衡，不仅给企业经营带来严重风险，也容易造成粮食自给率降低。农业不同于其他行业，若单纯依赖市场调节则有极强的滞后性，因此需要更多科技型企业参与现代农业发展，及时为农业种植和加工指明方向。

全面建成小康社会后农村贫困治理的应对策略

健全收入统计机制，建立多维贫困识别机制。后小康时代，应健全农民收入统计，以科学数据为依据，划定新贫困标准。各级政府应利用先进技术，针对农民的货币收入和非货币收入进行精准统计，了解本区域农民收入基本情况，更加精准地划定贫困标准。同时，地方政府应在农村地区设立农民收入监测点，构建县级、乡级、村级三级动态监测网络，了解农民收入来源及发展趋势，及时调整贫困指标，以便覆盖更多低收入群体。在完成收入统计监测之后，地方政府还需要建立多维贫困识别机制，既要将经济层面的收入指标作为贫困识别的主要依据，也要考虑权利、能力、风险、脆弱性等多维因素，在现有的农村贫困治理的基础之上，综合识别农民贫困的新状况[4]。值得注意的是，由于我国南北、东西经济差距明显，后小康时代依然需要地方政府根据实际情况，依照一定比例划定新贫困标准，既要符合地方扶贫能力，又要满足农民基本物质生活需求。

广开社会帮扶渠道，开创农村劳务经济市场。稳定的收入保障是农村贫困治理的根本所在，在全面建设小康社会过程中，各地政府投入了大量帮扶资金，满足了贫困人口基本生活需求。在后小康时代，资金帮扶应适度调整，从帮扶贫困人口向贫困边缘户转移。各级政府需要构建梯度救助体系，优先扶持低保对象，进而扶持贫困边缘户群体，再瞄准支出贫困型家庭，通过梯度救助体系，一方面最大限度维持帮扶公平性，一方面让贫困边缘户得到适当扶持，防止其陷入贫困。此外，依赖政府资金帮助显然不是长久之计，应激发贫困群体内生动力，鼓励贫困群体参与劳动，提高其工资收入占整体收入的比例。传统外出务工既容易造成农村“空心化”，又不利于節省开支，地方政府应利用政策优惠吸引企业入驻农村，帮助农村剩余劳动力就近就业，以政府补贴形式提升农民劳务待遇，并注重保护劳动者合法权益。倘若因区域限制，引入企业确实存在困难，应由地方政府出面，与就近城市达成劳务合作，形成劳务输出对接关系，减少农村外出务工人员的就业阻碍。

强化基础设施建设，实现城镇乡村联动发展。城乡差距并未因全面建成小康社会就完全消除，后小康时代，通过强化农村基础设施建设，可促进城乡联动发展。我国诸多农村基础设施薄弱，政府应加大在交通、住房、网络等方面的投资力度，利用基础设施建设优化农村地区投资环境，并在基础设施建设过程中增加就业岗位。需要注意的是，农村基础设施建设要经过科学计算，合理规划项目，确保项目投资回报率达到一定比例，防止基础设施建设资金需求过大，出现“烂尾”现象。同时，缩小城乡差距的最直接举措就是实现城镇乡村联动发展，无论是选择城镇化发展道路，还是选择乡村振兴战略，人员流动都是关键，除了要优化户籍管理制度之外，要确保流向城市人口有稳定的就业岗位、适当的经济收入，以便流动人口能够真正扎根城市[5]。此外，乡村建设更要打造地方特色，从生态环境入手，吸引城市人口向乡村流动，从而带动资本下乡、劳动力返乡。只有实现城乡联动，走城乡融合发展之路，城市和乡村之间的差距才会逐渐缩小。

完善农村金融体系，培育现代特色农业产业。农村贫困治理离不开产业发展，产业发展根基在于金融体系，金融服务是当代农村地区的建设短板，应逐步完善农村金融体系，利用多重金融供给满足现代农业产业化发展需求。在后小康时代，地方政府应进一步将金融服务纳入农村贫困治理体系当中，创新推出多元化金融服务品牌，只有农村金融种类多、形式多样，才能满足不同企业的金融服务需求。鉴于传统金融机构涉农意愿不足，政府要为农村企业“背书”，通过财政补贴、税收优惠等方式，鼓励传统金融服务向“三农”倾斜，既要解决农民小规模经营的信贷需求，也要满足企业入驻农村后对金融服务的需求。同时，农村贫困治理离不开现代农业发展，政府要培育现代特色农业产业，依靠本地的种植或养殖优势，帮助农户兴建现代化产业园区，引入现代化农业加工企业，形成特色农业产业集群，以规模优势占据市场竞争地位。此外，地方政府要为现代化农业园区和科研院校“搭桥”，鼓励科研院校为地方特色农业发展提供技术支持，以核心技术驱动特色产业做大做强。

注释

[1]李鹏飞、黄丽君：《全面建成小康社会后解决农村相对贫困的对策建议》，《领导科学》，2020年第16期，第106～109页。

[2]韩广富、辛远：《2020年后中国贫困治理的战略重点、难点与对策》，《行政管理改革》，2020年第9期，第39～47页。

[3]高卉：《后脱贫时代农村贫困治理的进路与出路——基于发展人类学的讨论》，《北方民族大学学报（哲学社会科学版）》，2020年第2期，第142～150页。

[4]向德平、向凯：《多元与发展：相对贫困的内涵及治理》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2020年第2期，第31～38页。

[5]张博胜、杨子生：《中国城乡协调发展与农村贫困治理的耦合关系》，《资源科学》，2020年第7期，第1384～1394页。

责 编∕桂 琰