充分发挥界别优势 提升参政议政水平

陈文庆

提 要：群策群力，发挥界别优势，提高参政议政能力和水平是政协及各民主党派、各人民团体、各界人士在政治协商中发挥作用，体现政治存在和政治价值需要解决的问题。目前我国各界参政议政多从感受出发，从生活中遇到的管理问题出发，建言着重于建言者个体的经历和体验，社会管理（治理）话题迅速增加，而立足于界别，发挥组织界别优势且深入细致全面的调查研究的参政议政不足，导致参政议政能力和水平与国家和社会发展需求存在差距。建议通过强化界别意识教育，界域问题引导及界别调查研究专业特征，发挥界别优势，提升参政议政质量、能力和水平。

协商民主是我国民主政治的特有形式和独特优势。通过协商民主的方式，对我国建设和发展中的重大问题及与人民群众利益相关的实际问题，以协商民主的方式，达成共识，一方面体现党的领导作用；另一方面调动各方智慧，群策群力办好大事的同时，解决人民内部矛盾，使各方利益诉求尽可能得到平衡。毛泽东早在新中国成立前后，就极为重视政治协商。1949 年10 月8 日，毛泽东在审阅《湖北省政府干部配备问题（给华中局）》的电报稿中，将“副主席及委员和厅长副厅长中最好能有若干民主人士担任”的“最好”改成了“必须”，在末尾再加上“原名单中民主人士太少”的字样。①《毛泽东年谱（一九四九-一九七六）》（第一卷），北京：中央文献出版社，2013 年版，第7 页。9 日，毛泽东亲任第一届全国政协主席。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会重要讲话中指出，要在尊重多样性中寻求一致性；对各种意见和批评，只要坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，就要让大家讲；党委主要负责同志要带头广交深交党外朋友。②参见习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的讲话》，北京：人民出版社，2019 年版。可见，从新中国筹建到新时代中国特色社会主义建设的整个进程，广开言路，听取各方意见和建议是我国民主政治一以贯之的优良作风。如何提升参政议政质量和水平，如何发挥政治协商的专门作用，让各界人士真诚团结起来，凝聚共识，为百年民族复兴而共同奋斗，也是近年重要的研究课题。在此，秉承专业建议、真诚建言、高质量参政议政的理想追求，探讨发挥界别优势提升参政议政能力与水平的问题。

一、马克思主义民主观视阈下的界别参政议政

参政议政为何要发挥界别优势？如何发挥界别优势？首先要了解马克思主义是如何理解和定义政治民主的。1844 年，马克思在《关于现代国家的著作的计划手稿》中，提出要用政治的文明代替集权制和等级制，表达了民主是政治文明核心要义的思想。马克思说，民主“必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题就在于确定民主的真正意义”①《马克思恩格斯全集》（第十卷），北京：人民出版社，1998 年版，第315 页。。那么何为民主的真正意义呢？那就是民意的充分且真实的表达。马克思在《德意志意识形态》等篇章中，认为政治权利是实现阶级利益的工具，“民主是作为类概念的国家存在”②《马克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1956 年版，第280 页。；在恩格斯看来，如果“社会日益成为资产阶级社会的时候，国家制度仍然是封建的”③《马克思恩格斯全集》（第二十六卷），北京：人民出版社，2014 年版，第111、109 页。。这就说明真正的民主需要以国家制度的方式保证各方利益，不为某一阶级所垄断。民主作为手段和过程，必须是各阶级（阶层）利益（意愿）的真实表达，民主作为结果，必须是各阶级（阶层）利益的最大平衡。马克思还说过：“人们的意识随着人们的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在的改变而改变。”④《马克思恩格斯选集》（第一卷），北京：人民出版社，1995 年版，第291 页。人们的利益（意愿）诉求是变化的，利益的冲突背后是经济基础和上层建筑的矛盾。这种矛盾加剧冲突可爆发为激烈的暴力对抗，但暴力冲突是不得已的解决方式，因而这种矛盾，在国家内部大多以政治文明的妥协、协商的方式谋求平衡。马克思在《反杜林论》中指出：“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的，这样的观念自然是非常古老的。但是现代的平等要求与此完全不同；这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”⑤《马克思恩格斯全集》（第二十六卷），北京：人民出版社，2014 年版，第111、109 页。这种平等在事实运行时，往往通过阶级、阶层或界别代表诉求去体现或落实。

新中国成立之初创立的政治协商，以不同的界别作为身份特征，因而在形式及意义上赋予了一切公民和成员应当有的平等的政治地位和社会地位，即给予了一切人正当的表达政治诉求的可能。1949年6月，政治协商筹备会第一次会议，参加筹备会的人员虽然只有134人，但涉及到23个单位。1953 年，颁布的《全国统战工作会议关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》中，提出全国统一战线组织单位分为党派；人民团体；农民；少数民族；教育、文艺、自然科学、新闻出版、社会科学、自由职业、医务、体育界；华侨；特邀七大类，发展至今，政协由34 个界别组成。界别划分的前置命题是不同界别，政治立场不同，其政治行为不同，只有广覆盖、多界别的政治协商，才可能获得真实的信息，才可能向政治权力机关提出较为准确的利益诉求，才有马克思主义所说的保证各方利益的民主。虽然参政议政不像政治协商是作为中国特色社会主义政治的制度安排，但参政议政是民主党派在多党合作制度中的基本点，与政治协商在政治立场上是一致的。参政议政以调研报告、提案、建议案等形式，对人民普遍关心的问题或社情民意进行调查研究，然后向相关权力机关提出政治诉求，寻求解决问题的具体方式。有能力、有水平的参政议政，其建言建议必然要把典型性和普遍性结合起来，即政治立场明确，观点真实鲜明且有代表性。要做到这一点，是否有真实的界别立场，能否从界别出发，研究调查思考问题成为关键。如：同样是关于乡村振兴中的农民和农业问题的建言，一个来自九三学社的大学教授与一个来自农工民主党的乡贤的建言，其立场、视角、情感就不同。此外，参政议政在具体的存在形式上虽然是以个人、团体等为方式，但是从所属界别的立场建言，还是跟着网络舆情的导向建言，还是完全站在个人的视角建言……其诉求及结果必然不同。参政议政设置的本意是广开言路，多方听取意见，密切群众联系，掌握群众真实诉求，以有益于推进政治协商的科学决策和民主决策，那么，发挥界别优势是其中必然要义。能否发挥界别优势直接影响参政议政的真实性、代表性、专业性，直观反映参政议政能力和水平，进而影响到政治协商功能的发挥程度和作用大小。

二、发挥界别优势参政议政的实证分析

参政议政是否有界别的意识？是否从界别的问题和立场出发提出意见和建议？界别意识与参政议政的能力和水平是什么样的关系？可从近年提交的参政议政的调研报告、提案、建议案与提出人所在界别的关联程度去做实证分析。由于资料获取的局限，无法找到全国全部34 个界别的调研报告、提案、建议案材料，也无法在短期内做全面的调查统计，在此只能以个案分析的方式管中窥豹。如何选择个案呢？主要考虑以下三个方面：一是在政协划分的七大类别中，选择影响最大的类别。党派自然是七大类中影响最大的，而且党派也最具包容性，因为党派成员中包含了来自各人民团体或各职业领域的人员。在八大民主党派中选择影响相对较大，获取材料最全面的其中之一作为个案。二是依据马克思主义理论，影响人们利益和立场的最根本要素是经济基础。在我国经济基础最直接最现实的基础是职业或称因职业的所得，因而在个案中以党派成员职业为界别划分依据。三是基层党派成员所提交的参政议政相关的社情民意信息是最基础且最原生状态的参政议政材料，不经雕饰，能直觉反映参政议政的基本能力和水平。考虑到民盟湖州市委是基层党派，是当地第一大民主党派，参政议政成绩相对突出，且资料获取全面，故以其为分析个案。这样的个案选择，有盲人摸象的局限，但亦不失为一种调查研究的方式。

在此，以民盟湖州市委2017 年至2020 年6 月的参政议政情况材料为主要分析对象，分析参政议政与界别意识的关系。在具体的统计中，成员的身份按民盟湖州市委划分的五大成员界别统计。选题内容界域则以政协依据职业划分的界别为主，兼顾教育是民盟成员第一大界别，及参政议政中选题内容中近年较为突出的具有综合性特征的社会管理（治理）的现实情况，区分为教育、文化艺术、经济、科技、农业、医药卫生、社会管理（治理）七类界域。虽然两者间并不完全对称，但是还是可以清楚地看到界别与参政议政的关系（见表1、表2）。

表1 民盟湖州市盟员2017—2020 年6 月成员界别统计表①表格数据来自民盟湖州市委。

表2 民盟湖州市盟员2017—2020 年6 月成员参政议政选题内容界域情况统计表②表格数据来自民盟湖州市委。

续表

从民盟湖州的情况可总结其界别与参政议政三大问题，具体叙述如下。

第一，从成员看，教育界主体的特性在参政议政中不突出，没有形成参政议政的优势。湖州民盟教育界人士超过半数，2017 年占比63%。从以上表格看，湖州民盟教育界提交参政议政信息的人员比例18%，低于行政机关人员，与其在民盟的过半比例极不相配。湖州民盟中，高教界人士比例较高，达到17%，但高教界人士参政议政不如基础教育界人士。教育界人士提交的社情民意采用率也不高，即参政议政水平和能力相对有限。总体上，教育作为主体界别在参政议政中的优势没有突显。教育领域一直是民盟主要界别和人才资源所在。民盟早期领导人黄炎培、张澜、沈钧儒、李公朴等都是教育家，直到今日教育界仍然是民盟主要界别。截至2019 年12 月，民盟共有成员32.15 万余人，其中高教界占22.8%，基础教育界占28.5%，文化艺术新闻出版界占6.2%，其他重点分工领域占2.2%。突显教育界别的主体优势，强化在教育领域的参政议政影响，无疑应是民盟从中央到地方各级组织工作的重点。

第二，从内容看，教育内容选题不突出，教育领域问题未能成为参政议政选题的主要界域。在湖州个案中，可从近年的统计发现关于教育内容选题只有105 篇，占比15%；而社会管理（治理）内容的达到了347 篇（教育管理话题放在教育类别），占比51%。一些教育内容的选题出自非教育界成员，为行政、经济科技等界别的人员所撰写；从选题内容看，教育界人士撰写社会管理（治理）和经济内容的选题反而比较积极。整体上看，整个民盟湖州第一大参政议政的内容是社会管理（治理），其次是经济，因此认为，教育领域问题没有成为民盟湖州参政议政的主要关注的界域。民盟中央在2002 年“九大”自觉地提出要发挥成员界别优势，决定“九大”后，民盟中央选择完善现代国民教育体系为教育领域调查研究和参政议政的主要课题。从目前可查阅的资料看，这一决定没能很好地贯彻执行。虽然民盟中央到民盟各省委每年都举办教育论坛，民盟中央2012 年至2019 年，已连续举办了7 届，但国民教育体系的重点课题研究成果并不多，如：2018 年，各省上报的重点课题共22 项，其中只有3 项与教育有关。

第三，从采用看，教育界能力和水平相对不足，教育界成员及教育问题的信息获各级采用或领导批示率不高。湖州民盟，衡量各支部的参政议政能力和水平的标志性评价是各级采用或领导批示比例。如：组织部、统战部、政协各部门采用，领导批示，民盟上级组织采用。从以上统计看，提交参政议政信息且为各级采用的教育界人士比例远低于行政机关和经济界人士。行政机关和经济界人士近年来不只是参政议政热情高，他们所提交的信息、提案采用和批示比率也相对较高。教育选题的参政议政信息采用只有33 篇，相比于社会管理（治理）和经济方面的选题而言比例较低。总体上，教育界人士和关于教育内容的参政议政选题热情及质量均相对较弱。

考虑到民盟湖州市委的局限，以下统计了可查阅的中国政协网上委员建言条目，以求凭直觉感受全国政协委员履职建言中的界别意识（见表3）。

表3 中国政协网发布的2020 年8 月1—16 日委员建言界域与选题统计表 ①表格数据来自中国政协网，委员履职里的委员建言里可检索到的条目，均是2020 年8 月条目。无法检索到其他年份、月份条目。

中国政协网上发布的委员建言可视为得到认可、质量较高的参政议政选题。从选题内容比照履职委员的身份（界别）基本一致。如：中国航天科技集团副总经理、党组成员张忠阳的《让北斗应用实现真正的市场价值》的提案中提到“2019 年我国卫星导航与位置服务产业总体产值达3450 亿元，较2018 年增长14.4%，2020 年有望突破4000 亿元。其中与卫星导航技术研发和应用直接相关的产业核心产品产值为1166 亿元，在总产值中占比33.8%”，“全球定位精度优于10 米，授时精度优于20 纳秒”。②表格数据来自中国政协网，委员履职里的委员建言里可检索到的条目，均是2020 年8 月条目。无法检索到其他年份、月份条目。这些数字只有出自专业人士之手才具有说服力。如果我们细读议政内容，基本上谈的还是常识性问题，与精准、专业、高质量参政议政还存在差距。

从以上的分析可见，目前参政议政的界别意识还不强。至于发挥界别优势，提升参政议政的能力与水平的问题，从与各民主党派、社会团体、政协的相关领导和工作人员，包括民主党派人士的交流中看，大家意识到并认可其重要性，普遍赞同发挥界别优势、从界别的立场出发参政议政才可形成参政议政的影响力。有高教界的教授用了一个形象的比喻，参政议政也像做科研一样，应当有代表性方向。政协、各党派领导及工作人员认为，这个问题也是他们想突破而无法突破的工作难点。

三、发挥界别优势参政议政的理性思考

严格意义上，参政议政不是通常所说的提意见，其首先可以是意见，但不仅仅是意见。意见提出主体是个体性的，其看问题的立场也是个体性的；而参政议政不能只是个体的，上升到参政议政，作为建言建议的提案应代表一定的领域，一定的行业、一定的阶层、一定的群体的诉求；意见可以是直觉的、经验式的看法和想法，上升到参政议政的建言建议，必须是政治管理中的具有代表性的真问题，是有针对性的、可提高某一政治决策的科学性和正确性的有效对策。针对以上提出的界别意识不强、参政议政能力与水平与发展需要存在差距的问题，建议在以下三方面做些努力。

第一，强化参政议政界别意识的教育。界别意识缺失是参政议政界别优势无法发挥的主要原因，解决这一问题是第一要务。笔者在与民主党派人士交流中问：“你们党派以什么界别人士为主？”回答“不太了解”“可能是”这样的用词比较普遍。问：“你是如何想到要写这么一个参政议政的内容的？”回答“当时，碰到某个事情……”为最常见。比如：《基层建议给履行计划生育的妇女一次免费取节育器》《关于小区停车问题的建议》《关于厨余垃圾处理等问题的一些建议》《基层呼吁整治汽车大灯直射造成的“光污染”》……类似这样的建言建议，从标题可见，是提议人自己在生活中遇到或观察到这样的问题，从直觉出发的个人经验性意见。以问卷星平台做30 小样定向调研，对提交过社情民意的民主党派人士作问卷调查，结果是把参政议政等同于提意见的占57%；写社情民意是自己在生活中发现或经历的事情的占65%；工作中有一些材料、觉得这些材料反映的问题可以转化为社情民意、议案用于参政议政的占35%。工作材料转化成参政议政的社情民意、提案建议的情况越来越多，这也是近年来行政人员参政议政提交条目增加的一个原因。若要强化参政议政的界别意识，首先得让参政议政的人员有界别意识，其在参政议政的过程中，才能突破个人直觉，自觉地从界别的立场去观察、认识、思考问题，能够从界别的立场去调研问题，提出高质量的建议。如：《推进以数字经济为核心的湖州新经济发展建议》，从标题就能明显感觉到其建议的专业性和宏观性，此提案人从事经济对策性研究，他从自身的专业特长出发，把专业研究的问题，放在区域经济发展的视角，转为参政议政的建议。近年来，有些民主党派或社会团体通过定期举办参政议政论坛、沙龙来强化界别意识教育。如：民盟中央连续举办了七届的教育论坛，本意一是强化教育问题的调查研究；二是强化成员教育主体界别的意识。然而，民盟的教育论坛每年只有一次，且以论文为载体，学术研讨的方式进行，缺乏参政议政的对策性交互，教育论坛在参政议政界别意识的教育功能没有得到充分发挥。

第二，强化参政议政选题、内容的界域引导。界别意识需要在参政议政的行动中进一步转化为行动，有意识地强化参政议政选题、内容的界域引导不失为一种方式。被采用、得认可是参政议政热情和动力的催化剂。从民盟湖州个案看，高质量、高水平的参政议政条目均来自专业人士，如：为省委会采用并转全国政协的《关于加强废旧锂电池资源化梯次利用的建议》的提案人，本身就是从事锂电池生产和开发的企业家。获得副省级领导批示的《关注乡村农民阅读 振兴农村文化事业》的提案人本身就研究全民阅读问题，此项目是国家社科基金项目研究成果的转化。从每个个体参政议政的人员而言，引导其发挥界别特长，帮助其把可转化为参政议政建议的研究成果实现对策性转化，可提高其参政议政的能力和水平，激发其参政议政的热情。对于每个界别而言，众人拾柴火焰高，可征集或拟定一些可发挥主体成员和人才的优势、有助于参政议政的重点内容或选题，引导参政议政方向，持续地对某一领域问题做深入、系统的调查研究和提出建议，提交一批高质量、有水平的建设性提案，打造本界别参政议政的品牌。如：民盟中央决定“九大”后，选择以完善现代国民教育体系为教育领域调查研究和提出参政议政建议的推进方向就属于一种有效尝试。

第三，强化参政议政项目界别的专业性调查特征。“交给专业人士去做”这是当下强调要保质保量完成某项任务时必然提到的一句口号，对于参政议政也一样，专业性建言是实现高质量和高水平建言的必要前提。如：民盟湖州市委2018 年的《呼吁出版“公共场合文明举止手册”》这个提案，显然有不在场域，即非专业建议的感觉。2017 年，湖州为争创全国文明城市，早就印发了《市民文明手册》，而且该手册早就进社区，入校园，此呼吁显然落后于实际情况。此提议提出的是“公共场合文明举止”，可理解为公共场合要有符合公共场合的具体行为规范。显然这个建议涉及的问题若干，至少有：如今的具体的不文明举止都有哪些？这些不文明举止是否确实需要出版这样的手册？出版手册是否可以解决问题？在公共场合的具体文明行为应当规定在什么层次？在什么样的条件下必须做到手册规定的行为？如果出现违背手册规定行为时，会有什么样的后果？违规之后，要受到什么样的惩戒？由什么部门来执行惩戒？惩戒可能产生的社会效果……这些问题不是一个呼吁就能解决的，只有通过社会综合治理专业的论证，从合法、合度、合规的深入调查研究之后才可能做出准确判断，这显然是一个需要进行专业性研究的问题。或许，提案人可以反驳说，呼吁是呼吁，至于实行不实行是另一回事。如果一些不能落地的呼吁或建议被提出，即提出的是一个假问题而非真问题，那么，这个问题显然就是无质量的，只能成为参政议政的冗余性建议。因此，建议在参政议政中，可通过界别培训的方式，引导界别人士对参政议政选题进行带有专业性特征的调查研究，使参政议政的选题和议案有专业研究水准，提高建议的针对性和有效性。