“十四五”时期文化产业发展的困境与路径选择

■ 贾世奇

回顾“十三五”时期，我国文化产业取得长足发展，但总体发展质量依旧偏低，整体仍处于由高速增长向高质量转型发展的攻坚时期。2020年10月，党的十九届五中全会进一步明确到2035年建成文化强国的战略目标，强调健全现代文化产业体系，这为推动“十四五”时期文化事业和文化产业繁荣发展、提升国家文化软实力指明了方向。因此，在“十四五”规划的开局之年，需要深入分析文化产业发展的内在规律和制约因素，以探究中国文化产业高质量发展的有效路径。

一、我国文化产业增长乏力

自改革开放以来，文化产业的重要价值得到普遍认可，在技术革新和制度变革的双重推动下，我国文化产业发展实现了质的飞跃。但是，近年来，文化产业似乎开始增长乏力，与预期的快速发展产生了明显偏差，整体发展状况堪忧，这些从以下对于文化产业增速、文化市场主体表现、文化消费市场状况以及中央文化政策颁布情况等四个方面的分析就可以看出。

（一）文化产业整体增速放缓

文化产业整体增速放缓，面临增长乏力的困境。如图1所示，长期以来，我国文化产业的增速保持较高水平，普遍高于同年GDP增速，2010年差距达到峰值，当年文化产业增加值增速为25.8%，约为GDP增速的2.5倍；但是，自2016年以来，文化产业的增速逐年下降，2019年已下降至7.0%，只比同年GDP增速高出0.9个百分点。而在新冠肺炎疫情的影响下，2020年文化产业发展又受到了严重冲击，可见文化产业正在失去高速增长的特点。

图1 文化产业增加值增速和GDP增速的对比情况

（二）文化市场主体表现有待提高

规模以上文化企业营业收入快速增长，是推动文化产业发展的中坚力量。2017年，文化产业中规模以上文化企业数量达到60251个，营收达到91950亿元；但是，2019年规模以上文化企业为57597个，相比2017年已减少2654个，营收下降5326亿元，增速累计下降2.2个百分点。（见表1）2020年，“互联网+文化”新业态保持快速增长，部分互联网企业开展文化产业项目，纳入文化企业范畴，推动规模以上文化企业数量回升，生产经营状况也得到改善，然而传统文化行业的文化企业发展依旧呈下降趋势。根据国家统计局2021年1月31日发布的数据，文化娱乐休闲服务、文化传播渠道营收分别下降30.2%、11.8%，在可比口径下，增速也由平稳较快增长转向明显下降。

表1 2015-2020年规模以上文化企业营业发展情况

（三）文化消费市场不振

文化消费作为文化产业的需求端，对文化产业发展有重要的拉动作用。但是，2019年我国文化消费市场表现不佳。中国文化消费指数体系主要由文化消费环境、文化消费意愿、文化消费能力、文化消费水平和文化消费满意度组成。中国人民大学发布的“2019中国文化产业系列指数”明确指出，我国文化消费综合指数较2018年有所降低，文化消费环境指数逐年上升，近五年文化消费能力停滞不前，2019年的文化消费能力指数甚至有了一定程度的下降。2020年经过疫情的冲击，消费者开始接受全新的在线文化消费内容，消费市场将迎来新一轮变革。

（四）中央层面的文化产业顶层设计不足

2015年到2016年，文化产业迎来多个行业拐点，短视频、直播、网络剧、网络电影以及网络综艺兴起，大量文化融合新业态的出现也为文化产业政策的制定带来巨大挑战。2016年和2017年是文化产业政策“大年”，中央层面在2016年和2017年分别颁布了31份和23份政策文件支持文化产业发展，在发文数量、发文层级和政策力度等方面都很突出。但2018年以来，文化产业顶层设计在数量上明显减少，内容上仍处于营造环境、创造条件阶段，具有创新性的改革举措主要体现在有限的三个方面：文化娱乐市场对外开放有突破，机构改革、调整的动作加快，以及整合国有文化资源。2019年，党的十九届四中全会进一步明确了文化治理现代化的方向、思路和重点。2020年，中央层面重点发布了推动数字文化产业高质量发展的意见，此外还发布了应对疫情的纾困政策，扶持相关文化企业。

整体来说，在对于文化产业发展的具体部署上，各级部委以应对性、引导性政策为主，从文化立法、文化开放和文旅融合等方面稳步推进尚未完成的改革目标，缺乏具有推进改革作用的顶层设计。

二、我国文化产业发展的制约因素

近年来，我国文化产业的发展面临着来自各方面的压力。一是文化体制改革乏力。在1992年经济体制改革和2001年加入世贸组织两次重大制度变革之后，文化领域的体制机制创新仍在持续推动，但亮点不多，重大改革少，难以对文化产业起到明显的推动作用。二是科技强势重塑文化产业生态。数字技术打破了传统的文化内容生产、传播、消费的边界，互联网作为一个媒介和平台，成为整合融汇不同形态文化内容的新介质，进而对文化内容管理与规制思路带来新挑战。三是国际环境纷繁复杂。美国贸易保护主义抬头背景下，中美贸易摩擦加剧，同时新冠肺炎疫情使全球贸易受到重创。中国经济整体发展面临前所未有的困难，文化产业发展也难逃其负面影响。在这一复杂背景下，我国的文化市场乱象频发，社会对娱乐产业的发展保持质疑，政府应势从严管理文化市场，这些均不利于现代文化市场体系的有效培育，进而影响到文化产业的整体表现。

（一）政府从严管控文化市场

近年来，政府在文化市场管理的实践中依旧保持谨慎态度，从严管控文化市场准入和文化产品内容，以确保文化产业健康发展，但也不可避免地在一定程度上限制了市场活力，不利于现阶段文化产业的转型发展。

首先，准入门槛较高，企业合法经营困难。政府一般通过在文化企业的资质、资金、股比、人员、场所等方面设置高标准，对经营许可和特许经营权进行限制，这使许多中小微企业和外资企业被拒之门外。以网络视听许可证为例，2018年，该许可证下发总量为588家，已经持证的多数是传统传媒企业，之后未有增加，这使得很多新申请的民营直播平台只有通过持牌企业入股、并购持牌企业或者与持牌企业共用许可证的方式运营。例如，目前腾讯、优酷、土豆、爱奇艺、乐视等综合性网络视频平台与旗下直播平台共用同一个许可证。又如，战旗TV的许可证来自于老东家浙报传媒，映客直播的许可证则来自于多米音乐。

其次，监管政策较严，中小微企业被迫退出。强监管、重整治、严打击成为目前文化市场监管的工作重点，但严格监管也会在一定程度上影响市场对于文化资源的有效配置，抑制市场活力，因此，把握程度和创新方法显得至关重要。比如，2018年8月30日，教育部等八部门联合印发《综合防控儿童青少年近视实施方案》，提出实施网络游戏总量调控，控制新增网络游戏上网运营数量。这一年，游戏行业增速仅为5.3%，降至历史冰点。小公司在严苛的政务环境下更是难以为继，新游戏无法上线，已有的游戏被严格管控，如博彩类游戏全面下线、棋牌类游戏大整改，被迫提前出局。“来自启信宝和央视的数据显示，2019年，全国注销、吊销的游戏公司数量近2万家，行业人士一时人心惶惶。”①《2019年近2万家游戏公司“凉凉”，2020年“游戏王”竞争正当时》，《每日经济新闻》2020年3月19日。但也不可否认，自2019年开始，游戏产业的增速没有因为版号数量减少而放缓，这在一定程度上受益于腾讯、网易等超头部企业在游戏精品上获得的巨额收益。

（二）企业盲目逐利使文化产业发展失向

目前，我国进入互联网和新媒体时代，短视频、网络直播、电子竞技等新型文化业态正处于风口，众多企业和资本因势利导涌入文化市场，激发了文化产业发展活力。但是，文化市场迎来前所未有的发展机遇的同时，也会不可避免地出现市场失灵。 具体表现为以下三个方面。

一是文化产品千篇一律，粗制滥造。现今风行“搭便车”现象，即通过复制海外模式、翻拍外国剧本、翻唱经典老歌、高薪聘请人气明星、制造各类噱头等方式来达到挣“快钱”的目的，制造了大量的低质量文化产品，而低端文化作品供给过剩极大地制约了文化产业结构的优化发展。

二是内容低俗、媚俗、庸俗。部分内容创作者和文化企业为追求高额利润而生产经营低劣的文化内容产品，有违社会公序良俗，传播了腐朽的价值观，甚至危害到国家文化安全，成为社会精神文明建设的毒瘤。比如，“暴走漫画”在多个平台发布涉及戏谑、侮辱英雄烈士事迹和精神的短视频，遭到社会谴责；2021年5月31日，网络大V“辣笔小球”因公开发表诋毁英烈的言论被判处八个月有期徒刑。

三是侵权现象屡见不鲜。文化产品的盗版和侵权现象一直存在，只是之前文化内容需要依赖物质载体进行传播，受到侵权成本和盗版规模的局限。但随着网络技术的发展，各种形式的网络盗版侵权现象日益频发、逐渐升级。目前，短视频侵权已遭到国内影视行业协会、影视公司和知名演员的集体抵制。

（三）社会对娱乐产业的认识存在误区

文化娱乐行业作为文化产业的重要组成部分，无论是传统文化娱乐行业（如KTV、影院、网游、手游），还是新兴文化娱乐行业（如电子竞技、家庭娱乐、体感游戏），都表现出巨大的发展潜力。但是，目前中国娱乐产业发展陷入两难境地，人们对娱乐产品带来的精神享受津津乐道的同时，又对娱乐现象口诛笔伐。比如，大众对一些娱乐产品存在偏见，“沉迷”“误导”和“精神鸦片”等评价如影随形，其中以网络游戏为典型代表。腾讯旗下的网络游戏产品《王者荣耀》逐渐发展成为国民游戏，在2017年迎来人气暴涨的巅峰期，日活跃用户数达8000万，2020年日活跃用户数量已攀升至1亿。外国统计网站Super Data发表了2020年电子游戏和互动媒体统计数据，《王者荣耀》营收共计24.5亿美元，成为年度最高营收的游戏。但是，《王者荣耀》也一度成为主流媒体批判的焦点，人民网和新华社就发文质疑网络游戏正在向社会不断释放负能量，认为防止青少年沉迷网络游戏刻不容缓。

可以看出，社会对娱乐产业评价不一，尚未形成相对宽容的娱乐产业发展环境，没有培养起一批忠实的消费群体。究其原因，主要是社会对娱乐产业的认识存在误区。一是传统思想观念影响下的对娱乐的排斥。一直以来，中国传统社会的正统观念轻视和排斥娱乐，把娱乐与进取对立起来，“玩物丧志”的思维潜移默化地制约人们对娱乐消费的投入。二是对“泛娱乐”现象的过度解读。在互联网技术加持下的娱乐产业迅速渗透到社会生活的各个方面，重构人们的话语体系，重塑新的社会文化生态，使人们陷入了迷惑与反思。

三、我国文化产业发展的路径选择

（一）营造宽松、有序的政策环境

政府在文化产业发展中的职责主要体现在为文化企业创造良好的经营环境、制定支持性政策及相关法律法规上。

1.放宽文化市场准入

目前，我国国有资本在文化市场准入方面占据优势，政策对民营资本、境外资本等非公资本则是逐步放开部分文化领域或降低部分准入资质。其中，民营资本准入难主要体现在门槛高和领域窄两个方面：一方面，要进一步降低中小微文化企业的准入门槛，对经营场所、资金、经营范围等适度放宽条件限制，在经营资质方面精简审批要求；另一方面，要进一步扩大文化产业的开放领域，逐步引导社会资本投资传统媒体领域和战略性新兴产业。

外资准入则涉及国家文化安全和意识形态问题，往往比民营资本准入的门槛更高，要求更加严苛。然而，为达到我国形成全面开放新格局的目标，就迫切需要放宽文化市场准入，合理引进外资。合理引进外资的核心方式是把握底线，在坚定不移不断提高对外文化开放水平的基础上，做到分类管理、有序开放：一是根据意识形态属性的强弱对不同行业分类管理；二是对同一行业内的不同活动和业务分类管理，做到能放则放。以出版行业的外资政策为例，我国对出版编辑等涉及内容提供的活动是严格禁止准入的，而对出版物发行业务的外资准入则已全面放开，对外商投资网络出版目前则是严格禁止，甚至不允许通过合作方式来进行。因此，对于我国外商投资出版行业的外资政策，需要严格区分具体出版活动以及出版物的不同界定和要求，方能全面准确地加以把握。

2.创新文化内容监管方式

政府加强文化产业的管理水平要以内容监管为重点，而过度严格的内容监管又会抑制文化产品创新的动力。2020年4月7日，国家互联网信息办公室指导北京市互联网信息办公室，针对百度APP多个频道存在严重违规问题，严肃约谈百度公司负责人，百度APP推荐频道、图片频道、视频频道、财经频道、科技频道自4月8日上午9时起暂停更新，清理违规内容，开展深入整改。这在社会上和行业内引起广泛热议，其他互联网内容平台企业也持谨慎态度，市场活力一度受到限制。

政府应积极创新监管方式。一是适度放松监管力度，纠正监管过度行为。政府监管行为应严格控制在弥补市场失灵的限度内，将文化市场主体行为的偏差由政府强制监管转为由市场自动调节。二是对文化内容分级分类管理。针对不同的行业特点和影响力，设立不同的审查标准。尤其对于用户自制内容和一些低门槛、产量大、快速消费的产品，应更多地将审查交给专业机构甚至人工智能，提高审查效率。针对具体内容，应该按照题材敏感度实行分类管理，其中对一般性题材，可以考虑在审查方式、监管手段上进行区别和优化，多采用自审、自查、谁提供谁负责以及事中事后监管的方式。三是运用前沿技术推动监管方式的创新。监管过程要通过技术创新构建事前监测预警、事中高效执法、事后精准分析“三位一体”的文化市场综合技术监管体系，以此来提高互联网文化市场监管的效率。四是促进多元主体协同监管。协同监管要求对于文化市场的监管由自上而下的限制性行政管理，向社会组织、行业协会等多元主体的协同共治转变。

3.加快文化产业立法进程

目前，我国文化领域法制化水平偏低，滞后于新时代文化发展要求，也滞后于经济、政治、社会和生态环境等领域的法治建设进程。其中，文化产业面临着国内外文化市场瞬息万变和不可避免的市场失灵现象，因此，文化产业立法极为迫切。推进文化产业立法主要可从两方面着手。

一方面，推动基本文化产业法律建设。一直以来，文化立法在我国整个法律体系中占比较小，文化产业立法则更为缺乏。周刚志发表于《中国旅游报》的《我国文化产业促进法的基本定位》一文指出：“据不完全统计，我国省市以上各级党政部门关于文化产业的法律法规规章和规范性文件已达数千件，其中大多数属于政策性文件。”然而，政策相比法律具有明显的不稳定性，政策反复现象也时常发生。因此，应该加快文化产业基本法的立法进程，使文化产业政策在上位法的制约和引导下发挥更大的作用。

另一方面，要强化文化产业法律的促进功能。我国现有文化产业相关立法中，管制性内容居多，奖助性内容偏少，促进功能有限。因此，强化文化产业法律的促进功能要合理界定政府职能，推进文化生产要素的市场化配置。令人欣喜的是，目前《中华人民共和国文化产业促进法》的制定正在按照立法工作程序有序推进，该法的出台将为文化产业发展提供宏观指导和法律支持。

（二）优化文化产品供给

企业作为文化产品的主要输出者，要承担起社会责任，致力于创造出寓教于乐的高质量文化产品。同时，考虑到互联网平台上文化内容产品体量过大、质量参差不齐的现状，企业更要加强内部审核，提前过滤掉劣质内容产品，为优质内容产品腾出更大的发展空间。

一是创作寓教于乐的文化产品。优秀的文化产品通常是思想性与娱乐性的统一，企业要真正按照寓教于乐的理念从事文化产品创作和生产。在电影领域，《战狼》《湄公河行动》《我和我的家乡》激发了观众强烈的爱国热情，《流浪地球》成为中国科幻电影中里程碑式的作品，《哪吒之魔童降世》《姜子牙》实现了现代技术与传统文化的完美结合……这一系列“叫好又叫座”的作品，在宣扬主旋律的同时，取得了极佳的票房。探究其中规律可以发现，精品力作都是在内容创作和形式创新上下功夫。寓教于乐的文化产品需要在创作中不断打磨，既要避免说教式输出，又要在细节中引导消费者体悟深层次的价值观，加之高科技带来的感官冲击，才能获得消费者青睐。例如，《战狼2》作为近60亿票房的内地影史票房冠军之作，其成功离不开实战拍摄的精良制作，迎合市场的“硬汉”元素，以及引发共鸣的叙事方式，一经上映便引爆了当年的中国电影市场。

二是加强文化产品内部审核。近年来，文化企业逐步认识到加强内部审核、承担社会责任的重要性。一方面，通过审核的优质原创内容是文化企业的生命线，是吸引消费者的核心竞争力；另一方面，政府行政处罚和民众舆论监督直接影响其经济利益，履行社会责任往往有利于建立良好的企业形象，增加企业的无形资产。特别是对于互联网文化企业，用户自创内容广泛传播的形势下，政府监管难度大，企业自身发挥主观能动性，通过完善内容审核、加强权威引导、创新网络社区自治和配合政府监管等方式强化内容监管成为趋势。比如，新浪在2019年暑假开展的“未来计划”项目中，主动打击青少年淫秽色情专项总数是1172万，其中，通过机器和人工筛查的是570万项，聘请微博监督员举报449万项，普通网友举报153万项，企业内部内容审核效果明显。此外，网络视频平台和网络游戏对未成年人的使用范围和时长都作出限制，表明了文化企业对于提高文化产品社会效益的决心。

（三）对娱乐产业的发展给予更多宽容

宽容基于理解，为娱乐产业发展创造宽容的社会环境，需要人们正确认识娱乐的价值和作用，合理看待严肃和娱乐的关系。

一方面，要正确认识娱乐的价值和作用。娱乐是繁荣文化市场的主要驱动力。在现代社会中，人的精神消费需求上升为主要需求，而休闲、追求刺激、满足好奇心、激发想象力等娱乐需求是人的精神消费需求中的基础性需求，也是推动文化市场繁荣的重要力量。纵观改革开放以来我国文化市场发展轨迹，文化市场产品花样翻新、热点不断，但满足消费者的娱乐消费需求是不变的主题。音乐茶座、舞厅、卡拉OK、电子游戏、主题公园、电影大片、小品相声、网吧、网络游戏等无不如此。这些娱乐产品之所以能风靡一时，就是因为满足了一定时期公众的娱乐消费需求；而娱乐产品之所以升级换代迅速，也是因为娱乐消费需求在不断变化。因此，娱乐消费需求是文化市场发展的重要驱动力。

另一方面，要合理看待严肃和娱乐的关系。在中国社会传统的思维习惯中，政治、教育、学术和宗教等领域属于与娱乐泾渭分明的严肃领域，相关领域的话语表达应该采取严肃型的方式以彰显权威性。但其实，严肃与娱乐没有天然的鸿沟，严肃的内容也可以用轻松娱乐的形式更直观地传达给受众。如2019年央视新闻创新性推出了《主播说联播》的短视频栏目，新闻主播一改严肃形象，通过幽默风趣的网络语言传播主流思想。2020年下半年，“央视新闻”“人民日报”抖音号粉丝量双双破亿。疫情期间，央视新闻联合文旅部等部门推出“把非遗带回家”直播带货活动，向网友展示传统非遗技艺的同时，拓展文创产品的品牌影响力。

但需要注意的是，宽容不是放纵，对待娱乐产业还需要把握底线思维。严肃和娱乐虽不是泾渭分明，但严肃内容也绝不可被娱乐形式绑架，娱乐“适度”非常重要。这就要求娱乐产业发展过程中，不论娱乐如何创新，市场经济如何发展，文化消费如何丰富，都不能触及法律、意识形态、社会道德等底线问题。

结语

当前中国文化产业发展不仅受到疫情影响，还处在文化体制改革乏力、科技重塑产业形态和国际形势紧张的三重压力之下，迫使文化市场主体纷纷做出应激反应。但是，政府严格管控、企业过度逐利、社会保持质疑等，都不利于持续推进文化产业高质量发展的进程，文化产业面临着增长乏力和动力不足的危机。要化解这次危机，就需要政府、企业和社会发挥合力，通过营造宽松有序的政策环境、提供优质的产品供给以及社会给予更多宽容等，为文化产业转型升级提供新动力。