我国农村养老服务供给的问题与对策分析

薛友怡

摘 要：随着乡村经济和城镇化发展，人口老龄化趋势越发严重，农村社会养老服务面临着巨大的挑战。当前，由于诸多原因，我国农村养老服务供给还存在家庭养老方式不断弱化、社会力量参与不足、养老院管理水平低、专业人才缺乏、“三大支柱”养老保险体系发展不均衡等问题。为此，必须坚持以政府为主导，家庭养老为主体，居家养老为基础，并通过必要的法律援助等途径推进农村养老服务供给不断完善，实现农民老有所养的基本目标。

关键词：农村养老服务供给；政府；家庭；社会

一、问题的提出

目前，对于养老服务的定义很多，各界一直没有形成统一的意见，根据国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）》[1]对“社会养老服务体系”的内涵界定，本文將农村养老服务供给概括为，以满足老年人养老服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有农村老年人，提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援和社会参与等一系列服务的总称。基于此概念，了解现阶段老人的生活情况及他们对养老服务的需求，有利于政府在与家庭、市场和社会联合供给过程中充分发挥主导作用，为农村老年群体提供精确、高质量的服务，提高其生活的水平。

国家统计局数据显示，到2019年末，中国大陆总人口（包括31个省、自治区、直辖市和中国人民解放军现役军人，不包括香港、澳门特别行政区和台湾省以及海外华侨人数）140 005万人，60周岁及以上人口25 388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上人口17 603万人，占总人口的12.6%[2]。由国家统计局的数据我们不难发现，人口老龄化已成为我国当前面临的一个十分重要的现实问题，而这种严峻的老龄化问题在广大农村地区表现得尤为突出。党的十九大报告明确指出，要“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”[3]。这充分说明党和政府对农村养老服务事业的高度重视，也为我们加快农村养老事业的发展指明了方向。为此，必须高度重视当前农村养老服务供给事业，不断完善农村养老服务供给制度，使农村养老服务供给事业实现新发展。

二、当前我国农村养老服务供给存在的问题

现今，尽管国家提出要加强农村养老服务体系建设，促进各类主体参与多样化养老服务供给，但由于诸多原因，农村养老服务供给结果仍不尽如人意。概括起来，当前我国农村养老服务供给存在以下问题：

（一）家庭养老方式不断弱化

长期以来，我国农村养老服务供给主要由家庭承担，且受传统思想的影响，老人更偏爱来自家庭的照料。但随着经济发展及城市化进程加快，农村青壮年劳动力纷纷离开农村，流动到城市务工，家庭结构逐渐小型化，成年子女的积蓄主要用于抚养自己的孩子，这就造成一直以来由成年晚辈供养老年人的传统养老模式受到较大影响，农村老年人的生活照料面临挑战。同时，留守农村的老人大多不具有足够的自养能力，他们中间身体比较健康的可以通过农业生产满足日常需求，如果身体状况较差或者年岁已高无法从事生产劳动，就只能由在外工作的子女提供基本的养老费用。如果遇到生病或者其他突发事件，一些老人就会陷入严重的经济危机，进而导致农村老人生活困难。可见，目前家庭这一供给主体逐渐显得乏力，传统的子女供养父母的养老方式不断弱化。

（二）社会力量参与不足

自2014年以来，各地方政府采取多项有力措施，支持民间资本参与农村养老，着力推进城乡养老服务体系建设和养老服务业发展。但我国敬老院从建设到使用主要依靠政府的财政补贴，很大一部分原因在于农村养老服务供给本身是一个投资长、见效慢、回报低、风险大的产业，很多企业不愿意参与投资建设，这使得农村养老服务供给产业民间资本参与较少，市场缺乏吸引力。同时，由于服务对象特殊，老年人意外伤害、死亡事件时有发生，容易引起纠纷，保险机制不完善，严重影响机构正常运营[4]，这也限制了社会力量参与其中。

（三）养老院的管理水平低，人才缺乏

由于农村养老院的设立程序比较简单，管理人员要么受政府指派，要么由社会机构招募，整体管理水平较低，无法适应现代养老院管理的需要。此外，随着年龄的增长，老年人身体机能和自我照料能力不断下降，这就需要专业护理人员进行照料；但现阶段我国农村养老院护理人员大多是农村女性，年龄一般在四十岁以上，尽管对老人足够耐心，但受自身文化水平限制，缺乏对专业护理知识的了解，难以提供专业、科学和系统的服务，除了在生活上对老年人提供照料外，很难关注老人的心理健康。同时，养老院护理人员的工作强度大，薪资水平和福利待遇相对较低，对于大学生等高素质劳动力的吸引力不足，难以形成长期稳定的职业队伍。

（四）“三大支柱”养老保险体系发展不均衡

养老保险的“三大支柱”体系是由基本养老保险、企业年金和职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险构成。从目前来看，我国养老保险体系仍然以基本养老保险为主，作为第一支柱的养老保险制度已基本健全，到2020年底，全国参加城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险两个平台的人数接近10亿人[5]；作为第二支柱的企业年金和职业年金发展规模较小，覆盖人群有限；而第三支柱的个人养老金制度还在起步阶段。总体而言，目前我国三大支柱性养老保险体系发展还不均衡。同时，尽管基本养老保险制度覆盖面广，但资金主要由国家负担，养老金的增长金额难以填补养老缺口的增长速度，并且农民由于自身经济能力的限制，支付能力较低，大多选择购买最低档次的保险金额，最终导致农民尽管买了养老保险，但退休后保障依旧不足。

三、完善我国农村养老服务供给的对策

当前，为解决农村老人日益多样化的养老服务需求，各级政府、家庭、社会必须高度重视农村养老服务供给问题。只有建立起以政府为主导、家庭养老为主体、居家养老为基础的养老服务体系，才能缓解养老服务供需之间的不平衡，最终提升农村老年人获得感、幸福感以及对社会的认同感。

（一）发挥政府的主导作用

1.加快发展多层次、多支柱的养老保险体系

目前，城乡居民基本养老保险购买共分为12个档次，累计缴费满15年，60周岁后每月可领取退休养老金。个人缴费选择的档次越高，退休后所得的养老金也就越多。因此，政府要根据当地经济发展的实际情况细化中央的政策，并根据经济发展水平逐步提高养老金的补贴标准，鼓励村民选择较高档次缴费参保，确保基本养老金按时足额发放，使广大村民能够依法享有充足的养老金待遇，完善基本养老保险制度。同时，加快出台规范发展第三支柱养老保险的政策，建立个人养老储蓄账户，鼓励居民将个人资产存入其中，以便养老所用。政府可对长期按时储存资金的个人予以一定的奖励补贴，最终建立多层次、多支柱的养老保险体系。

2.加大对农村养老服务专业人才的培养力度

我国养老服务在管理与护养上人才缺乏，造成这种问题的原因主要在人才培养机制不完善。要想促进养老服务业发展，培养大批量、高层次、专业化的农村养老服务人才队伍，可以从以下三方面着手：一是各地教育局可以通过财政专项资助鼓励各类院校开设养老服务、老年护理等相关专业及课程，制定高层次的人才引进政策，提高学校的教学水平。二是对选择养老服务专业的学生给予资助性奖励，通过学费减免、专项奖学金、升学补贴等政策调动学生报考学习护理专业的积极性，扩大相关专业的招生规模；同时，建立校企合作培养养老服务人才机制，为养老服务机构培养优秀人才，对毕业之后从事养老事业的毕业生予以补助和奖励。三是对于已从事养老服务业的从业人员定期开展养老服务知识的专题讲座和免费的在职业务培训，培养养老从业人员的专业知识与实践技能。

3.大力发展养老服务产业

养老服务业贯穿老年群体衣食住行各个方面，有着广阔的市场前景。但现阶段，我国养老服务产业发展较为缓慢，为解决这一矛盾，首先政府应继续增强政策引领和资金支持，优化养老服务业环境，降低组织登记门槛，简化手续办理流程，鼓励社会力量参与养老领域，培育农村养老服务组织，构建“政府引导、金融支持、社会参与、市场运作”养老服务发展体制。其次，丰富养老服务业内容，鼓励社会企业根据农村老年人自身需求发展相关产业，在提供基础性的日常照料、家政服务外提供更优质的服务，如开设老人旅游团，提供价格低廉的旅游机会；或开展兴趣班，教老人学习音乐，参加简单的体育项目，还可以定期举行比赛，激发他们参与活动的积极性，丰富老人的晚年生活。

（二）发挥家庭养老的主体性作用

家，强调父母与子女之间的相互依存[6]。当今，尽管传统的家庭养老模式受到一定的挑战，但整体上说，农村家庭仍然在较大程度上为那些丧失劳动能力的老年人提供了养老服务保障。因此，应当继续发挥家庭养老的主体性作用。

1.强化以血缘关系为纽带的家庭成员之间的联系

血缘的意思是人和人的权利和义务根据亲属关系来决定。在农村地区，血缘这种由生育和婚姻所产生的亲子关系[7]，并不会因为政府、市场和社会民间组织的介入而被取代。对此，首先应当将中国优秀传统文化中的“孝”“廉”“礼”等融入社会主义核心价值观和社会主义精神文明建设当中，构造新型家庭伦理规范，赋予传统文化时代内涵，形成敬老、尊老、养老的伦理观念。其次，“家庭是人生的第一个课堂，父母是孩子的第一任老师”[8]，子女在对待父母长辈时应当坚持以孝为先，以身作则，在潜移默化中影响自己的下一代，营造爱老敬老、温馨和谐的家庭氛围。再次，强化以血缘关系为纽带的家庭成员间的联系，培养良好的新时代家风，老年人要关心子女的发展，子女更要关爱父母的身心健康，在外务工的子女可以通过电话、微信等社交媒体与父母经常保持联系，了解他们的愿望，满足他们的需求。

2.增强家庭养老的经济实力

目前，我国农村家庭规模相对缩小，家庭照料资源日益匮乏[9]。农村家庭的经济收入受乡村经济发展的影响，要解决农村养老服务供给问题，就应该提高乡村经济水平，增加村民收入，进而增加子女对老人的赡养费用。这就需要政府对村民进行专业指导，扩大农业生产规模，促进农村产业化发展，提高农村生产效益和收入。政府还可采取税收优惠政策，吸引部分有條件的青壮年返乡创业，为当地剩余劳动力创造更多的就业机会，增强农村家庭的创收能力，提高整体收入，增强家庭养老的经济实力。

（三）完善居家养老的基础性作用

居家养老是近年来广受关注的养老模式，由政府、家庭成员和社会各界广泛关注和参与，具有成本较低、覆盖面广、服务方式灵活的特点，理应成为多数老年人的养老选择。因此，要在农村建立并发挥居家养老模式的基础性作用。首先，政府要拓宽资金供给渠道，建立多元化的运作机制，采取财政税收优惠政策，培育壮大专业化养老服务组织；同时鼓励子女为老年人购买居家养老服务项目，积极引导广大家庭参与养老服务消费，促进居家养老服务业快速健康发展。其次，各地可以根据本地情况，组成养老护理队伍，进行专业化培训，提高养老服务质量，专门从事对老人日常生活的照料；加强对村民基本医疗知识的宣传，有条件的乡村还可以建立老年人服务热线，方便老人及时呼叫服务人员，为老人提供上门服务。

（四）提供必要的法律援助

孝敬、赡养父母，不仅是公民必须遵守的道德准则，而且是每个公民应尽的法律义务和责任。在农村，近年来涉及老年人赡养方面的案件越来越多，而遇到这类案件时老年人由于对相关法律理解的欠缺以及自身身体方面的原因，往往无法有效保障自己的合法权益。此时，法律援助就可以帮助农村老年人解决维护自身合法权益的难题。这就需要各地政府尤其是司法行政机关想办法拓宽老人维权的法律渠道，扩大法律援助的应援范围和覆盖面，推动法律援助站点深入农村，以便老年人能就近咨询相关问题，获得必要的法律援助。

参考文献

[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知[EB/OL].（2011-12-16）[2021-03-05]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/27/content_2030503.htm.

[2]国家统计局.2019年国民经济运行总体平稳 发展主要预期目标较好实现[EB/OL].（2020-01-17）[2021-03-05].http：//www.stats. gov.cn/tjsj/zxfb/202001/t20200117_1723383.html.

[3]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2017：34.

[4]杨勇刚.供给侧视角下的农村养老服务发展策略[J].河北大学学报（哲学社会科学版），2017（6）：128-137.

[5]国家统计局.中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2021-02-28）[2021-03-05].http：//www.stats.gov. cn/ztjc/zthd/lhfw/2021/lh_hgjj/202103/t20210301_1814216.html.

[6]费孝通.江村经济[M].北京：北京大学出版社，2016：29.

[7]费孝通.乡土中国[M].北京：人民出版社，2015：86.

[8]习近平.习近平谈治国理政：第二卷[M].北京：外文出版社，2017：354.

[9]张志元，郑吉友.我国农村失能老人居家养老服务多元供给思考[J].河北经贸大学学报，2018（5）：102-108.