公职人员道德治理法治化的理论逻辑与实现路径

段鸿斌

公职人员的道德治理本质上是一个法治问题，需进一步探究开展法治化治理的基本理路。道德良法与依法善治共同构筑成公权力运行的道德大厦根基。

公职人员代表党和人民行使公权力，肩负治国理政的具体使命，道德行为关系党和政府形象。公职人员的道德问题关乎政权稳定、人心向背和社会的整体道德方向。“在历史的长河中，那些帝国的崩溃、王朝的覆灭、执政党的下台，无不与其当政者不立德、不修德、不践德有关，无不与其当权者作风不正、腐败盛行、丧失人心有关。”[1]保障公职人员的应有道德水准，有赖于科学的道德制度规范供给和有效的道德治理实践。公职人员道德治理是一项系统性工程，既涉及惩治腐败，又关系道德行为的规范约束，以及共同体政治道德理想的整体塑造。在全面依法治国和全面从严治党的时代背景下，公职人员的道德治理，应当作为推进国家治理体系和治理能力现代化的中心议题，摆在重要位置。

一、问题的提出

党的十八大以来，公职人员的道德教育和道德监督得到进一步加强，道德治理出现新的立法需求[2]。十八届四中全会《决定》深刻阐述了法律与道德的关系和实践机制，要求以法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用;以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用;最终实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。党的十九大报告提出，在新时代党的建设总要求中，把制度建设贯穿在的党的思想建设中，提出了开展领导干部和党员思想道德、理想信念教育的新要求、新举措。中办国办联合印发的《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》要求，把社会主义核心价值观的要求体现到宪法、法律、行政法规、部门规章和公共政策中，以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，推动社会主义核心价值观更加深入人心。中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》要求，加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范。《中央党内法规制定工作第二个五年规划》明确提出，研究制定党的思想道德、密切联系群众方面的相关准则。目前，我国的公职人员道德立法尚不完善，道德滑坡现象在一定程度上仍然存在，个别公职人员失德失范行为与违纪违法行为互相交织，公职人员道德的有效治理亟待加强。

公职人员道德治理的核心问题是，通过何种手段和途径，防止公职人员腐败，规范公职人员的道德行为，实现组织化的道德选择目标。公职人员作為监察对象之后，对他们进行道德教育和道德监督是一个新的重要课题。公权力组织的道德选择的法定化，必然对成员的道德义务进行强制性分配，即道德义务的法律化。

通过“法律的道德强制”机制，保障道德法律义务得以履行，才能防范道德失范，建立和维系政治道德良序，引领社会道德的发展[3]。所以，公职人员的道德治理本质上是一个法治问题，需进一步探究开展法治化治理的基本理路。道德良法与依法善治共同构筑成公权力运行的道德大厦根基。

二、公职人员道德治理法治化的理论逻辑

（一）道德治理的中心范畴：规则约束行为

公职人员道德水准影响公权力的有序运行，对社会道德建设具有决定性影响。公职人员个人对自我道德人格的形成固然重要，但是道德行为始终受制度规则支配，道德选择的自主性低于普通公民。道德实践的场域存在于公权力的分配、运行及其风险防范的过程之中。“一个场域（field）可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或一个构型（configuration）。正是由于这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定因素（权力），构成特定的支配关系、屈从关系、结构上对应关系。”[4]道德治理的对象与其说是个体道德，不如说是公权力。公职人员道德因公权力的存在而生成，权力运行联结道德责任，权力行为映射道德行为。公权力运行的整体状态决定公职人员群体的“道德生态”。公职人员的道德观念、道德情感和道德体验等道德自主性关系，通过行使职权，履行法定义务予以体现，形成道德行为的特定范式。一般意义上的道德“义理”明确为“规范法理”，道德义务转化为法定义务。

分析法学派和新自然法学派都坚持法律与道德应当分离的观点，但是，他们所指称的“道德”属于非强制性的社会道德，而进入立法体系的道德规范，具备了法律规范的属性和效力，应当作为法学理论中的“规则”范畴。法律进入公职人员道德的场域意味着，普遍化、形式化的道德立法规范，对一般意义上的道德的抽象内涵及其不确定范围的系统性修正。米尔恩指出，“道德由美德、原则和规则组成，人们有义务培养美德并将其付诸实践，有义务依原则行事，有义务遵守规则。”[5]法律意义上的义务性规则具有强制性、必要性和不利性[6]。“使法律和道德趋同的努力——以法律规范覆盖道德领域，并使既存规范吻合一个合理的道德体系的要求——造就了近代法。”[7]公职人员道德的法律化，构成了法律发展的一个方向，并形成了调整国家政治生活和公共道德的共生场域。由此，公职人员的道德关系之构建、道德责任之实现、道德境界之提升，均需要塑造规则之于行为的治理模式，即法律规范对道德行为的具体调整。

（二）道德秩序的建构途径：法律有效监督权力

公职人员的道德水准并不天然地高于普通公民，相反，人类社会驯服权力的经验昭示，行权者容易腐败。权力容易侵蚀行权者的道德思想，破坏个人道德观，产生腐败的风险。“在公共行政领域，依靠制度性的强制力量来建立和维系符合社会道德要求的公共秩序，是公共道德区别于私人道德的根本特征。”[8]权力接受制度监督的现代政治伦理，关注的是公职人员“私德”转化为“公共道德”的可能性和有效性。“公共制度的建构成为政治秩序的依托，规范政治生活依赖的，就必然不是个人美德，而只能是公共的道德。”[9]运行良好的道德秩序又能显著增强法律监督权力的实效。“现实的道德秩序是离不开法律的，或者说是与法律秩序有一种内在的关系，是建立在法律秩序的基础上的。”法律对权力的有效监督，能够对政治道德秩序和公职人员的道德实践产生深刻影响。权力的腐败风险如果没有及时防范，行权者距离道德失范只有咫尺之遥。

（三）道德目标的整体驱动：组织的道德选择法定化

组织为了实现既定目标，必须作出道德选择。公权力组织的道德选择代表了政治目标的根本正义，能够促使权力运行的普遍公正，也为其成员的道德治理提供集體动员能力。一个政党的道德选择，不仅承载着道德选择的合法性，而且构成了国家权力的政治伦理基础。我国的公权力组织由执政党及其领导下的国家机关、国有企事业单位和其他公共组织构成。“我国公务员队伍中党员队伍超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。”[10]党的道德选择的法定化，为其他公权力组织行使权力提供根本的政治遵循和政治保障。

中国共产党是执政党，是国家的最高政治领导力量。宪法从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”党章具有党内根本法性质，对党的根本政治道德特性作出庄严宣告。党“没有自己特殊的利益”“在任何时候都把群众利益放在第一位”，这集中反映了党具有利他、为民、公正的政治伦理价值。党的先进性、纯洁性的本质属性来源于高尚的、正义的符合人民根本利益的道德选择。党的最高理想和最终目标是实现共产主义，则体现出党的终极执政理想，具有其他一切政党所不具备的道德选择的最高境界。

（四）道德失范的治理轨迹：道德的法律强制

在经济社会转型初期，公职人员的道德受到腐败等诱因影响，一般处于较低水准，需要压制型法的激烈反应。公职人员道德失范的治理手段的选择，始终离不开道德的法律强制（legal enforcement of）[11]。法律道德主义和压迫性道德实施机制获得较大的权能，防止和纠正公职人员道德滑坡。这一阶段，法律对道德的治理，在很大程度上与政治和行政作用的界限并不清晰。

社会发展出现新的制度需求后，法律相应作出积极调整。规范程序主义被强化，法律机构的独立性被进一步塑造，法律监督权力的能动性得到提高，道德法律主义成为立法的重要任务。“在中国，道德规范有成文化趋向，值得研究。”[12]“法律和道德代表着不同的规范性命令，然而它们控制的领域却在部分上是重叠的。”[13]该阶段的重点任务是，法律道德性的自我完善，法律治理的模型称之为自治型法。

法治发展到高级阶段后，回应型法的治理模型应运而生。法律现实主义的价值获得社会广泛接受，法律全面介入社会道德秩序。“习惯和道德在它们所主张的法律权威的范围内，由一种对成本和收益的合理评估证明为正当。”[14]立法规范深刻蕴含着公共道德目的，经由法律的执行、适用和遵守获得普遍实效。法律与道德的内在紧张关系被消解，法律判断和道德判断、法律参与和政治参与重新统一。“合作的道德”成为主流，公职人员作为道德主体，自觉遵守法律，职业的荣誉感外溢出更多的道德动力。

在一体推进“三不腐”体制机制建设中，道德的法律强制不无借鉴意义。不敢腐的道德认知和趋利避害的心理权衡机制，有助于强化反腐败的震慑作用。严密的法律监督体系，承载着分权制约、廉洁公正的立法规范价值，法律本身表现出强烈的道德性，能够有效防止不能腐。公职人员不想腐，则表现出对腐败的自我拒绝，本质上属于道德思维。这一思维机制，是一种从“实然”到“应然”的跨度思维，以讲“应该”“不应该”为价值特征[15]。个人受远离腐败的心理支配，必然对权力持有正确的道德认知，并积极付诸于道德实践。

三、公职人员道德立法的义务规范体系

（一）道德资格规范体系

公职身份和公共职务属于稀有资源，对公民只能是公平的、有条件的开放。只有具备特定的道德水准，才可能获取公职，委以职务。这是古今思想家普遍推崇一条公共道德准则。亚里士多德提出，凡是想担任最高职务、执掌最高权力的人们必须同时具备3个条件，即效忠于现行政体，足以胜任职责所需之才能，适合于该政体的善德和正义[16]。黑格尔认为，国家职务要求个人不能独立地和任性地追求主观目的，而只能在尽职履行公务的时候追求主观目的。担任公职不是一种契约关系，而是一种普遍利益和特殊利益间的关系，这种联系构成国家的概念和内部巩固性。“任命公务人员是要他把精神和特殊的实存的主要兴趣放在这种关系中。”[17]个人要想担任公职，其道德水平必须与身份相匹配。

公职人员道德资格规范由政治素质规范和道德品行规范构成。政治素质具有隐蔽性、根本性和潜藏性，它决定个人的权力观、道德观、名利观，可以称之为首要的、基本的道德资格规范。具备良好的政治素质是我国公职人员群体的鲜明道德特性，具有职业准入的前置效力。公职人员政治素质的规范涵盖政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力和政治自律等方面的强制性规定。

（二）道德行为规范体系

个人一旦获得公职身份，其职权行为及其非职权行为，均受到特定法律约束。履行组织的法定道德义务意味着，个人道德选择的自主性受到限缩。道德行为的认定与评价被法定的义务规范所调整、容纳。

首先，道德行为规范通过调整公职人员的道德行为实现作为法规范的效力。道德行为规范代表立法者的道德价值判断，它指向公职人员应当具备的道德能力与道德责任，通过具体行为义务的履行而实现。法定化的义务规范包括“必为”与“禁为”两种行为模式，表现道德行为规范的应然效力。服从义务及其制裁性作为道德心理的形成机制。义务行为的法律效果成为道德体验的客观表达方式，即规范的实然效力，其表现形式是合法或者违法，而非合乎或者不合道德。

其次，道德行为规范属于义务规范属性，应当设定共同的道德行为义务与特定的道德行为义务。公职人员共同的道德行为义务体现群体道德水准，它作为政治道德建设大厦的基石，攸关党和国家事业的兴衰成败。群体道德行为义务的规范目的在于，推动公权力有序运行，引领社会道德发展。规范内涵注重对群体一贯性道德行为的陈述，表达出道德义务的立法平等。规范功能包括对道德行为模式的有效整合，就具体道德行为作出判断、评价和指引。忠诚、勤勉、遵纪、守法、公道、廉洁构成了公职人员共同的道德行为义务。这些义务规范与合法、正确行使职权具有逻辑上的统一性，还有必要将具有“私道德”性质的基本义务，如个人健康、勤俭节约、绿色生活，纳入法定行为义务。新时代领导干部道德行为义务，又被称为政德，即要求个人 “明大德、守公德、严私德”[18]。这一要求具有政治伦理的倡导意义，属于道德义务的一般描述。它的含义“不是断言某种事物是某种情况，而是劝服、告诫、暗示、宣称或主张应当做某事”[19]。立政德的道德义务有待于转化为具体的法定义务，并确定其适用规则，才能获得法律实效。

（三）道德向往规范体系

道德向往规范基于主体对自身道德行为目标的理性判断，塑造着道德主体的道德理想目标。“信念所反映的更多的是一种知识的真理性或真实可靠性，它必须是且首先是理性的或有理由的。”[20]组织的道德向往目标，依赖于成员持有的道德信念，及其道德人格的提升，它以个人理性为认知基础，遵循组织的信念伦理。成员的道德意志决定着组织的道德水准，后者的目标的实现，必须依靠前者的道德实践努力。“理想信念动摇是最危险的动摇，理想信念滑坡是最危险的滑坡。一个政党的衰落，往往从理想信念的丧失或缺失开始。我们党是否坚强有力，既要看全党在理想信念上是否坚定不移，更要看每一位党员在理想信念上是否坚定不移。”[21]道德向往规范的形式合法性表现为规范义务的强制性，而实质合法性则源自道德目标本身。

道德向往规范作为目的论伦理而存在，它根植于权力公有、政治为民的公共道德价值。规范效力的实现，必须遵循道德信念源自自我认知的基本规律。公职人员对规范价值所持的“内在观点”，即规范的遵守不是因为法律的强制性，而是他们认为是他们应当的行为（义务）[22]。这就需要考虑对公职人员道德动机的培育，重视个体对组织道德目标的内在认可。道德向往规范的立法构建，则把公权力的道德正义具体化、符号化，以解决道德义务的范围与义务规则的不确定性问题。由此，道德向往从“义理的普遍性”转换至“义务的普遍性”，获得了具体指涉对象、限定范围及其目的路径[23]。这就涉及康德所称的一切立法所涉及的两个因素：一是将必然性的行为变成义务法则，二是这个法则使得义务成为该行为的动机[24]。公职人员接纳并服从道德向往规范，就不再囿于个别道德行为义务的履行，而习惯于从事符合该道德目标的系统行为，道德对行为的约束形成了特有模型。道德内容转换为道德过程，主体获得了一种道德实践的方法论。

四、公职人员道德治理法治化的路径选择

（一） 道德立法宜采取“立法决定+法律修订”的方式

选择科学合理的公职人员道德立法方式，首先应当检视现行道德立法存在的主要问题。

一是立法规范过于分散。目前，公职人员道德规范存在于法律规范体系、党内法规体系、各类职业准则之中，导致规范调整的道德行为的范围差异较大，层级混乱。例如，监察法规定村民委员会成员作为监察对象，但《村民委员会组织法》规定的村委会成员候选人的条件是“奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益”，主要指的是个人道德修养，而对其政治素质、遵守家庭美德和社会公德并没有进行明确约束。

二是道德教育监察监督的立法规范缺失。监察法要求监察机关对公职人员要“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化”“开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查”。但是，监察机关开展道德教育及其监察监督的内容、方式与途径，尚无具体立法，影响监察机关的职责履行，制约道德教育的监察监督实效。

三是公职人员道德违法的规范适用标准不明确。实践中，公职人员的失德失范行为一般被描述为理想信念丧失、道德败坏、道德沦丧、生活腐化，等等。诸如此类的道德评价，作为道德违法的法律后果之宣示，应当明示法律适用的具体步骤，包括事实认定、寻找相关的规范、进行规范的“涵摄”。道德违法的规范适用标准缺少立法指引，容易消减道德违法行为判断的客观性，甚至影响到监察监督的公信力。

解决上述问题，需要选择合理的道德立法方式。有学者提出，应当制定一部专门规范公职人员道德的法律[25]。笔者认为，“立法决定+法律修订”是较为可行的立法方式。理由如下：

全国人大常委会作出加强公职人员道德教育、道德监督的立法决定，符合现实需要，具有可行性。立法性决定是国家立法机关行使国家立法权的具体方式，与依据立法程序制定的法律具有同等法律效力。通过专门的立法决定，将新时代全面从严治党，加强公职人员道德建设的党的重大决策上升为国家意志，以立法规范的形式予以固化，产生国家法律的效力。同時，也作为社会主义核心价值观融入法规的一种具体立法形式。立法决定应当规定公职人员履行道德资格、道德行为、道德向往的总体义务，开展公职人员道德建设、道德教育的法律方式与途径，以及国家机关应当行使的具体职责。

根据该立法决定的规定，修改公职人员的各类职业立法，建立系统的道德义务规范体系，健全接受政治忠诚教育为核心的思想教育规范，忠实履行宪法法律义务为核心的尊法守法规范，忠于职守、勤勉尽责为重点的职业道德规范，实现清正廉洁为目标的廉洁道德建设规范，带头践行社会主义核心价值观、模范遵守社会公德和家庭美德为主要内容的道德形象规范。为确保道德立法规范的有效实施，在即将出台的《监察法实施条例》中明确规定，开展公职人员道德教育、道德监督的监察监督机制。公职人员道德立法与党的自身建设法规、党的监督保障法规关于党员领导干部的道德教育、廉政教育、纪律作风的规范体系之间，应保持有机协调和有效衔接。

（二）强化法定道德义务的履行

公职人员法定道德义务规范体系具有不同的层级与梯次，由此产生不同的道德义务履行模式。

1.道德资格规范的义务履行模式为“资格具备型”

公职人员道德资格义务履行的结果依赖于他者的道德评价，义务履行的时间和条件成就上具有“先行”性。只有履行了法定义务，且不存在其他阻却条件，才能获取公职身份或者公共职务。应当采用排除式立法规范技术，将不符合入职或任职的道德资格的情形予以具体化，以此提高道德资格的限定标准。公职人员的招录机关必须履行全过程审查义务，强化求职者、被任用者的义务先行履行的意愿。通过健全公职人员提拔任命的政治评价规范体系，道德品行考察规范体系，制定道德评价负面清单，建立道德品行优先考察的实施机制等，切实防止道德不合格者获得提拔任用。

2.道德行为规范的义务履行模式为“行为必为（禁为）型”

道德行为规范义务因行使职权而产生，属于公法义务、对世义务。在强调履行具体义务的同时，应当关注道德义务激励，完善履行义务的协同保障机制。首先，保障公职人员依法享有个人权利。“主体履行法律义务，是期望和信任在他们履行义务时，能通过国家政权保障他们的权利的实现。”[26]公职人员承担基于职业身份的道德法律义务的同时，其作为公民的基本权利、民事权利、职业保障权利应当得到充分的保护。就法律关系主体的属性而言，公职人员首先是自然人，其次才具有公职身份。只有个人权利得到保障，承认并尊重个人的社会“角色丛”，才能为履行道德行为义务创造必要的条件。

其次，道德行为义务的履行须遵循法律平等原则。应当基于公职人员的身份、职业、职务3项归类标准，设定不同的道德行为义务类型。义务的平等性作为保障职业权利的对应机制，有利于提升组织化的道德感召。在同一个义务类型之内，义务内容、范围与强度应当一致。与此对应的是，不同义务类型之间，道德行为义务必须具有合理差异。尤其是，高级领导干部的道德行为义务的范围大于一般公职人员，违反义务的惩戒措施应当更加严厉。

再次，注重消解公职人员履行道德法律义务可能产生的道德困境（moral dilemmas）。道德行为的立法义务规范，不能排除三类道德难题，即规范性缺失道德难题、规范冲突性道德难题和角色冲突性道德难题[27]。并非在一切情境下，公职人员的道德行为义务都有明确的规范指引。公职人员必须履行难以兼顾的两种道德行为义务时，不得不面临两难选择，道德困境随即产生。“身处真正的道德困境意味着要不可避免地做道德上的错事。陷入道德困境中的个人似乎无法找到正当行动的出路。”[28]根据道德困境或道德难题的不同情形，需要特别的保障机制帮助个人进行“道德解悖”。解决规范性缺失的道德难题，应当借助科学决策与容错纠错机制，提高决策者的公共道德责任感;解决职业奉献与家庭照料等角色冲突性道德难题，应当建立组织关怀机制;解决规范冲突性道德难题，应当充分考虑制定和执行公共政策的社会稳定风险、道德风险。

最后，个人履行道德行为义务的法律效果应当客观展现。立法规范所载的道德行为义务停留在文本上，“义务所标示的行为是否发生，处于待定性”[29]。公职人员作出义务行为之后，法律效果随之产生，即道德行为的法律评价。评价必须以义务是否履行及其结果作为事实理由，以道德行为的规范作为制度理由，在事实与规范的二阶构架中加入论证理由。如果只存在没有违反禁为性义务，或者履行必为性义务的情形，应当给予肯定式道德评价;如果情况相反，则给予否定式道德评价。对于既有违反禁为性义务，又履行了必为性义务的情形，应当根据每个道德义务行为的性质、后果，作出综合评价。履行道德行为义务的实践模式相当复杂，往往产生多个法律后果，与之相应的法律评价应当具体、公正，避免只作出肯定的或者否定的单一性结论。

3.道德向往规范义务的履行模式为“人格应当型”

道德向往义务是总括式的导向规范，义务主体的心理形成具有自主性，行为模式选择具有自决性，义务目标的实现具有自成性。公职人员依靠行为理性对道德“何然”的观念建构及其实现，根本上取决于个人的道德愿望，对自我的道德约束即行为理性的内在尺度，还受到社会对个人道德行为的评价、道德人格的期望即行为理性的外在尺度[30]。道德应当型人格的形成，必须借助两种价值尺度的作用机制。这就需要组织对个体道德行为理性给予信任，重视他们作为政治人、伦理人、社会人和经济人的角色属性，分析不同角色下个人道德理性。道德向往义务目标的实现途径，主要是合目的性、合规律性的道德行为实践能够持续，直至主体的道德行为能力丧失。义务的履行应当采取组织激励、典型示范、反面警示等，进行行为引导。还需要开展包括职务履行、社会活动、知识提升、家庭生活、个人修养等全方位、全周期的道德教育，帮助个体塑造完美道德人格。

（三）功能最优原则下的义务履行监督机制

首先，公职人员道德资格型义务的监督履行，需提高监督功能的有效性与全面性。一是提高职业的道德准入门槛并加强社会监督。根据公务员法关于公务员新的道德资格义务要求，修改公务员、事业单位人员和其他公职人员招录招聘的政治素质、道德品行的条件设置，在正式招录前向社会公示，接受监督，严防道德品行低下者进入公职人员队伍。二是发挥选拔任用干部的道德监督功能的全面性。考察党政领导职务拟任人选的政治道德素质，须严把政治关、品行关、廉洁关。将政治标准作为第一考察条件，深入全面了解遵守社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德等方面的情况，严格执行廉政廉洁道德监督“一票否决制”。

其次，公职人员道德行为义务的监督履行，需发挥监督的类型化与协同性效应。监督主体既要依法行使监督权力，发挥功能优势，又要注重行权与自身的监督能力相适应。具有中共党员身份的公职人员，履行道德行为义务，首先接受党组织的监督。公职人员所在的单位，能够较为全面的掌握公职人员思想道德表现，遵守道德规范情况，以及思想工作作风。对本单位的公职人员开展道德教育，监督日常道德行为，并接受纪检监察机关的再监督。公职人员遵守职业道德和职业操守的情況，需要遵循科学规律，进行专业评判，一般应当由单位内部的职业道德惩戒机构，或者本行业的职业监督机构进行监督。监察监督具有“负值性”，应当注重发挥惩戒、保障功能，体现高压效果，将公职人员不违反廉洁底线，不作出道德失范行为作为监督的首要目标。

最后，公职人员人格应当型道德义务的监督履行，应当发挥监督的内生牵引功能。公职人员道德义务行为的有效履行，必将提高个人的道德能力，由此形成的道德实践遵循，促使道德人格应当型的义务自觉。高尚的道德人格，反过来又强化了个体的道德责任感、使命感，获得了道德行为义务的履行动力。监督履行人格应当型义务产生的内生性功能，不仅能够有效抑制作为价值主体的本我欲望，减少腐败动机，而且，通过开展自我批判与反思，不断向超我道德人格迈进。进而言之，个人怀有巨大道德热情，秉承成熟道德理性，肩负忠实道德责任，创造出富有正义的道德生活，为实现组织目标，愿意将道德置于生命至上。

（四）道德行为违法的处罚适用客观归责原则

公职人员道德行为违法处罚的归责，应当引入“规范思考”的思维方法，适用客观归责原则。

第一，客观归责体现出道德行为违法的实施者与责任者，存在事实与法律上的同一性。客观责任存在的原因是现代官僚政治中的科层制，它来源于“法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待”[31]。道德违法行为从属于职务违法或者单独存在，“实行行为—引发结果”具有直接的逻辑关联。形成案件的事实行为，从经验判断是非道德的，从规范判断是不法的。不法行为“给保护对象造成了法律禁止的危险，并使这一危险现实地实现在了作为构成要件的结果之中”[32]。

第二，适用客观归责原则，能够明晰识别道德行为违法的归责情境。公职人员道德行为违法责任的产生情境，首先来自职务行为的规范要求即角色责任，以及行为与结果的关联性即因果责任。这两种责任分别以规范性与事实性作为构成基础[33]。个人的道德意志要求即能力责任不应作为课责的构成要素。原因是，个人承担公职即意味着，对法定道德规范有效性的承认，并且，具备对道德行为的判断能力，能够对行为结果负责。行为人的性向（character）即道德动机、主观认知被严格限制在最小的考虑范围。“施加制裁应当是为了人们的所为，而不是他们是什么（认为是什么）。”[34]政务处分法规定的戒惧型与惩罚型两种道德处罚责任，均适用了客观归责原则。

第三，客观归责的射程与道德违法行为结果的介入因素以及保护法益的风险度相关。行为人实施道德违法行为，如果因不明真相被裹挟或者被胁迫参与，经批评教育确有悔改表现的，可以减轻或免除责任。行为人实施道德行为违法，同时存在违纪、职务违法或职务犯罪行为的，所侵害的法益变得相当复杂，规范保护与实现风险已经超出客观归责的判断范畴，应当适用相关制度规范中的归责原则，分别作出处理。

注释：

[1]习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2013年版，第258页。

[2]“公职人员”作为法律定义，首次出现在《监察法》中，指的是所有行使公权力的人员，《监察法》将5类公职人员纳入监察范围。政务处分法规定了政务处分适用于处理人大代表、政协委员的违法行为。公职人员作为监察对象后，公职人员的道德立法与道德治理成为一个新的重大研究课题。

[3]有学者通过实证研究公职人员对腐败容忍度后提出，迫切需要加强行政道德建设，公职人员对腐败处于低容忍度的道德基础在于实施基于制度的强制性道德。参见郭夏娟：《反腐制度与个体道德发展——基于十八大以来公职人员腐败容忍度的分析》，载《浙江大学学报》（人文社会科学版）2019年第3期。

[4]【法】皮埃尔·布迪厄、华康德：《实践与反思——反思社会学导引》，李猛、李康译，中央编译出版社2004年版，第135页。

[5]【英】A.J.M.米尔恩：《人的权利与人的多样性——人权哲学》，夏勇、张志铭译，中国大百科全书1991年版，第38页。

[6]参见张文显：《法理学》（第五版），高等教育出版社2018年版，第118页。

[7]【美】罗斯科·庞德：《法律与道德》，商务印书馆2018年版，第27页。

[8]李建华：《道德秩序》，湖南人民出版社2008年版，第262页。

[9]任剑涛：《政治伦理：个人美德或是公共道德》，载《伦理学研究》2005年第1期。

[10]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的講话》，载《人民日报》2016年5月3日。

[11]有学者对道德法律化的观点提出批评，认为以法律化的方式追求道德目标，是夸大甚至美化了法律的功能。参见戴茂堂、葛梦喆：《论法律道德化——兼析法律与道德之间的价值秩序》，载《道德与文明》2020年第4期。杨孝如：《道德法律化：一个虚假而危险的命题 》，载《西南师范大学学报》（人文社会科学版）2003年第3期。

[12]刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，载《中国社会科学》2019年第7期。

[13]【美】E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2001年版，第379页。

[14]【美】诺内特、赛尔兹尼克：《转变中的社会与法律：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第102页。

[15]李建华：《道德秩序》，湖南人民出版社2008年版，第102页。

[16]【古希腊】亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第271页。

[17]【德】黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1982年版，第313页。

[18]习近平：《在参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时的重要讲话》，载《人民日报》2018年3月11日。

[19]【美】艾伦·格沃斯等：《伦理学要义》，戴杨毅译，中国社会科学出版社1991年版，第244页。

[20]万俊人：《信仰危机的“现代性”根源及其文化解释》，载《清华大学学报》（哲学社会科学版）2000年第1期。

[21]习近平：《在庆祝中国共产党95周年大会上的讲话》，载《人民日报》2016年7月2日。

[22]张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第320页。

[23]参见何怀宏：《良心论》，北京大学出版社2017年版，第268页。

[24]【德】康德：《法的形而上学原理——权利的科学》，沈叔平译，商务印书馆2005年版，第23页。

[25]有全国人大代表、全国政协委员曾建议制定《公务员行为道德法》（参见韩立明：《对“官德”立法，规范公务员行为》，载《中国青年报》2012年3月12日）。也有学者提出应当尽快制定《公务员道德法案》（参见李建华：《官德建设的法治化之维》，载《光明日报》2017年2月27日）。

[26]张江河：《对权利与义务问题的新思考》，载《法律科学》2002年第6期。

[27]曹刚：《伦理学的新维度：道德困境中的三类道德难题》，载《哲学动态》2008年第11期。

[28]卢风：《道德选择、道德困境与“道德悖论”》，载《哲学动态》2009年第9期，第46页。

[29]张恒山：《法理要论》，北京大学出版社2009年版，第299页。

[30]参见陈绍芳：《行为理性与公共政策合理性的实现》，载《社会科学家》2011年第5期，第130页。

[31]【美】特里·L·库柏：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，中国人民大学出版社2010年版，第85页。

[32]周光权：《客观归责论与实务上的判断》，载《国家检察官学院学报》，2020年第1期。

[33]【美】朱尔斯·科尔曼：《牛津法理学与法哲学手册》（下），杜宴林译，上海三联书店2017年版，第607页。

[34]【澳】皮特·凯恩：《法律与道德中的责任》，罗李华译，商务印书馆2008年版，第157页。

（作者系四川师范大学党内法规研究中心特邀研究员、法学博士）