波澜壮阔的民主之旅

王义忠

华池县是中国共产党历史上地位独特的革命老区。1929年建立党组织，1934年，刘志丹、谢子长、习仲勋等在华池南梁创建了西北第一个陕甘边苏维埃政权——南梁政府，开辟了以南梁为中心的陕甘革命根据地，在中国革命史上具有“两点一存”的重要地位。华池县人民代表大会制度经历了萌芽、創立、巩固、发展和完善，也见证了新中国的成长和人民当家作主的光辉历程。

华池县是中国共产党领导的第二次国内革命战争后期“硕果仅存”的陕甘边革命根据地的一部分，人民代表大会制度的发展历史较长。当我们走进这片红色的热土，总是情不自禁地回望那场浩瀚的民主旅程。从土地革命时期的工农兵代表大会到抗日战争、解放战争时期的参议会，从新中国成立初期的各界人民代表大会到1954年人民代表大会制度的正式确立，华池县民主政权建设的历史比较完整，在全国屈指可数。以华池县为代表的党领导人民建设新型民主政权的生动实践，对于巩固地方红色政权、夺取革命胜利和建设社会主义新中国，对于全面建成小康社会、推进国家治理体系和治理能力现代化，都发挥了极其重要的作用。

一、人民代表大会制度在华池县的历史背景

华池县是革命老区，早在1929年，刘志丹、谢子长、习仲勋等西北早期共产党人就在这里点燃了革命的星星之火，开辟了以华池南梁为中心，在整个新民主主义革命时期从未丢失过、硕果仅存的革命根据地——陕甘边区革命根据地，堪称中国革命历史上一面猎猎作响的旗帜，挺起了中国革命的脊梁。20世纪30年代初，伴随着西北最早的革命政权陕甘边区革命委员会和华池最早的工农民主政权县苏维埃政府的诞生，一种全新的政权组织形式——工农兵（群众）代表大会随之创立。这是人民代表大会制度在华池县的萌芽。80多年来，探索的脚步从未停止。

关于陕甘革命根据地在中国革命中的地位和作用，毛泽东曾两次评价。一次是1945年2月在中共中央党校作报告时，毛主席说：“陕甘宁边区的作用非常大。我说她是中国革命的一个枢纽，中国革命的起承转合点。”“这个地方是落脚点，同时又是出发点。”另一次是同年4月在中共七大预备会议上，毛主席再次强调：“没有陕北那就不得下地。我说陕北是两点，一个落脚点，一个出发点。”[1]2009年6月7日，时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席习近平同志视察南梁时明确要求，“对南梁的革命历史一定要好好研究。突出两点：一是这块革命根据地是中央和中央红军长征的落脚点，也是八路军奔赴抗日前线的出发点，这片热土孕育了革命，为中国革命作出了历史性的贡献。二是这块根据地是‘硕果仅存的革命根据地。它的历史地位和作用是什么？为什么是‘硕果仅存的根据地？为什么会‘硕果仅存？我们要加强研究。”[2]

陕甘革命根据地之所以能够创建和“硕果仅存”，最根本的原因就是坚持把马克思主义基本原理与中国革命具体实践相结合，在实践中积极探索，自觉将马克思主义中国化，制定了一系列适合陕甘地区情况的路线、方针和政策。历史证明，陕甘革命根据地的这些政策切合实际，适合西北民情，是坚持党的群众路线的产物，是马克思主义中国化的典范。这也是陕甘革命根据地能够在地广人稀、经济文化落后、地处西北一隅的艰苦条件下，创建、生存和发展的根源所在[3]。以南梁为中心的陕甘革命根据地，不仅为新民主主义革命胜利和新中国的诞生创造出不朽的历史功勋，还孕育形成了以“面向群众、坚守信念、顾全大局、求实开拓”为主要内涵的南梁精神，也为建立新的人民当家作主的政治制度和政权组织形式提供了有益实践和探索。

二、人民代表大会制度在华池县的原始雏形

1934年2月在华池县召开了陕甘边区第二次工农兵代表大会，选举产生了陕甘边区革命委员会。至此以工农兵代表大会为主要形式的民主政治制度便同时创立。

期间还召开了庆北苏区工农兵代表大会、陕甘边区工农兵代表大会、华池县工农兵代表大会、庆北县群众代表大会等形式的会议。1934年11月4日至7日在南梁荔园堡关帝庙内举行了陕甘边区工农兵代表大会。会议通过了《政治决议案》《粮食决议案》等主要文件，决定正式成立陕甘边区苏维埃政府。会议采取无记名投票方式，选举产生了苏维埃政府组成人员，习仲勋任苏维埃政府主席。并召开陕甘边区苏维埃政府成立大会，南梁地区的群众、红军战士、游击队员、赤卫军等3000多人参加大会，会后举行了盛大阅兵式。会议宣布成立赤安、华池等县。陕甘边区苏维埃政府成立后，在刘志丹、习仲勋的组织领导下，所属各县域的革命委员会或办事处等临时红色政权相继转变为正式的苏维埃政府，制定并实行加强边区政治、军事、经济、文化等建设的“十大政策”，使陕甘边革命根据地得到不断巩固和扩大。工农兵代表大会通过民主选举实现广大人民群众在各级政权中当家作主，使人民认识了共产党，自觉跟党走，从而巩固了新生革命政权，推进了革命根据地的扩大和县域新民主主义革命的进程。

第二次国内革命战争时期，在中国共产党的领导下，华池县境内各苏区通过召开工农兵代表大会、群众大会等形式，选举产生各级苏维埃政权，同国民党的地方政权相对垒。至抗日战争前，县域先后选举产生了1个临时、1个正式省级苏维埃政权，4个县级及所属区、乡苏维埃政权。这些工农兵（群众）代表大会是中国共产党创立的民主政治制度在华池县域的初创，是人民代表大会制度的原始雏形。

三、人民代表大会制度在华池县的渐进发展

1937年10月华池县第一届参议会（议会）第一次会议的召开，标志着县参议会的诞生。会议决定将华池县苏维埃政府改为华池县抗日民主政府，选举产生了华池县首届抗日民主政府组成人员，确定了政府机构配置。抗日战争时期，在中国共产党领导下的陕甘宁边区和各抗日革命根据地，推行以“三三制”为基础的民主政治建设，采取“普遍、直接、平等、自由”的选举原则，建立起了包括各抗日党派、各阶层人民在内的各级人民代表机关和权力机关——参议会。自1937年开始，华池县经过自下而上的普选，建立了县、区议会和乡代表会，选举产生了各级抗日民主政府。

当时的县参议会是由人民选举产生的县级最高权力机关，具有选举和罢免县政府正副县长、政府委员，监督及弹劾政府、司法机关公务人员，批准关于民政、财政、粮食、建设、教育及地方军事等各项计划，决定本县地方经费收支事项，创制与复决本县单行法规，议决县长、政府委员会交议事项和本县人民及群众团体提请审议事项，决定本县兴革事项等职权。

这一时期推行的“三三制”政策比较活跃，选举采用丢豆豆、背箱子、烧窟窿等办法。如在县二届参议会二次会议上，由于上届县政府委员中中共党员委员比例过高，当即有县政府折国军、赵占廷、张积录、李树林、马世良等5名中共党员委员表示愿意辞去委员职务，主动退出委员席。新当选的县参议会5名常驻议员中，非党进步人士3名。新当选的县政府9名委员，共产党员只有3名。会后全县5个区、32个乡、210个行政村普遍进行了民主选举，共选出乡参议员522名，其中共产党员174名，占三分之一。这些看似“老土”的办法，却真实地反映出了陕甘宁边区民主选举的生动场景，既承载着人民当家作主的希望，也映照出华池人民为发展民主政治作出的不懈努力。

县参议会还首次表决通过了参议员提案和制定颁布地方法规。如表决通过了参议员提出的关于运盐工作、动员群众拥护军队、优待抗工属、婚姻问题、禁烟、禁赌、卫生工作、救灾、经运、统一税收、发扬民主、加强司法保护人权、教育工作、锄奸保卫工作、整理自卫军工作、严惩公务员贪污、工人生活改善、保护青年、开展妇女工作等提案37件。讨论通过并颁布了《华池县土地租佃暂行办法》，对各种形式的地租租额作了明确规定。参议会的一些提案效果十分明显，如时任县参议员、政府县长李培福组织领导有方，华池县曾创下七天时间征兵300名、征粮4000石的纪录，被边区政府誉为二等模范县。李培福被授予生产英模称号，毛泽东为其题写了“面向群众”的题词。在婚姻、司法方面，时任陇东分区专员兼陕甘宁边区高等法院陇东分庭庭长马锡五对封芝琴婚姻案的审理，既是“刘巧儿”原型封芝琴老人反对封建礼教、争取婚姻自由的典范，也是司法工作坚持群众观点、审判与调解结合的“马锡五审判方式”生动实践，毛泽东为其题写了“一刻也离不开群众”。陕甘宁边区人民民主制度的实施和人民司法制度的建立，对于推动社会主义法治建设和社会主义精神文明建设具有十分重要的意义。

至全国解放，华池县共召开了三届六次县参议会，参议会民主政治和法治进程逐步规范，会议氛围更加融合欢快。如参议会期间表彰奖励生产、文教战线的英雄模范，奖给热心文化事业的高名山、兴办小学教育和植树模范李湖、备荒模范乔连珠锦旗各一面。举行新任政府委员就职仪式，新一届政府表态发言，作出了改进农业生产、加大备荒中生产节约与调剂民食、改革一切民间不好的恶习（缠足、买卖婚姻）、开展文化教育、卫生医疗事业、减轻人民负担等各种决议。通过了《致全国各界的通电》，庆祝政协会的成功。也演了皮影子戏，组织秧歌队为大会庆祝助欢等等，大会在乐声与口号声中闭幕。县参议会的建立，对加强全县民主政权建设，推进经济和各项社会事业发展，建设模范根据地，团结和争取广大人民群众开展抗日战争，争取解放战争的胜利发挥了重要作用。

四、人民代表大会制度在华池县的过渡时期

新中国成立初期由于全国范围内的军事行动还在进行，土地改革还没有完成，人民群众还没有充分组织起来，因而不具备普选条件。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》精神，在由普选产生的地方人民代表大会召开以前，由协商产生的地方各界人民代表大会代行人民代表大会的职权，作为人民代表大会制度实行之前的一种过渡形式。

1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议通过并颁布的《县各界人民代表会议组织通则》规定，县各界人民代表会议的职权是听取县人民政府的工作报告，并进行讨论，提出批评和建议;向县人民政府反映人民的意见和要求，讨论与决议有关县政革兴等事宜;向人民传达并解释县各界人民代表会议决议案，并协助县人民政府动员人民推行之。1951年11月第四届各界人民代表会议，经省人民政府批准，代行了人民代表大会职权，听取和审查县人民政府工作报告，选举产生县人民政府组成人员。县各界人民代表会议休会期间，设常务委员会，由县各界人民代表会议选举主席一人，副主席若干及委员若干人组成。其职权是协助、提出对县人民政府的建议;联系代表、协助政府动员人民推动各种工作;负责下届各界人民代表会议的准备工作。县各界人民代表会议由县人民政府召开，每三个月召开一次。

1950年3月至1954年7月华池县召开了五届十二次各界人民代表会议，设立了县各界人民代表会议常务委员会。期间，在毛主席思想的英明指引下，全縣认真贯彻决议要求，顺利开展了土地改革、抗美援朝、镇压反革命和“三反”（反贪污、反浪费、反官僚主义）、“五反”（反对行贿，反对偷税、漏税，反对偷骗国家财产，反对偷工减料，反对盗窃国家情报）运动，制定并开始实施了国民经济发展第一个五年计划。据统计，到1954年底，全县粮食总产量达到1269万公斤，比1949年增长30%;工业总产值6万元，比1951年增长了5倍，国民经济和社会各项事业都得到较快恢复和发展。各界人民代表会议的召开，从政治上、组织上更广泛更密切地联系各阶层人民群众，对于团结和组织全县人民完成各个时期的中心任务发挥了重要作用，也为后来建立人民代表大会制度提供了经验，奠定了基础。

1954年7月，华池县第一届人民代表大会第一次会议召开，标志着华池县各界人民代表会议完成其历史使命宣告结束，人民行使国家权力的人民代表大会制度在华池县正式确立。大会听取审议了县政府工作报告和关于学习《中华人民共和国宪法（草案）》的报告。会议收到代表对政府的批评和建议15件，大会选举扈宪章、李培贤为华池县出席甘肃省第一届人民代表大会代表。会议完全拥护我国首部宪法（草案）和党在过渡时期的总路线、总任务，通过了关于贯彻执行《中华人民共和国宪法（草案）》和县人民政府工作报告的决议。从1954年到1966年，按照地方组织法规定，县人民代表大会每届任期2年，每年举行两次会议。华池县人民代表大会基本按期召开，共召开六届十次人民代表大会，履行了法定职责。1968年4月华池县革命委会成立之后，受“文化大革命”影响，华池县人民代表大会停止活动。即使在这样非常困难的时期，全县人民在毛主席革命路线的指引下，大力发扬“自力更生，艰苦奋斗”的优良传统和作风，大搞农田水利建设，改善生产条件。仅1971年到1976年全县兴修梯田13.78万亩，完成鸭子咀、土门沟等大型水库灌溉工程，为全县农业稳定增产打下了一定基础。据统计，1978年国民收入1450.4万元，比1958年增长了4.9倍。

五、人民代表大会制度在华池县的丰富发展

党的十一届三中全会后，人民代表大会制度得到恢复与发展。1979年7月，五届全国人大二次会议通过有关决议和法律案，规定县级以上地方各级人大设立常委会。1981年5月华池县第九届人民代表大会第一次会议，设立华池县人大常委会。县人大常委会的设立，进一步完善了我县人民代表大会制度，从法律上、组织上保证了在县人民代表大会闭会期间，地方国家权力机关的职权行使和作用发挥。

根据宪法和地方组织法的规定，华池县从第一届人民代表大会第一次会议起，历届县人民代表大会举行会议时，首先举行预备会议。县九届人大一次会议之前，预备会议由县人民政府或县人代会领导小组主持召开。九届人大二次会议开始，由本级人大常委会主持。此后由上届本级人大常委会主持。预备会议主要是推选大会主席团和秘书长，通过会议议程、各专门委员会组成人员和其他准备事项的决定。大会主席团设常务主席和执行主席，执行主席由常务主席和主席团成员分组担任，主持各次大会。并根据会议需要设代表资格审查、计划预算审查、議案审查等委员会，在主席团领导下履行相关职责。代表资格审查委员会在九届人大会议之前，由本届人代会第一次会议通过，九届人大会议之后，由县人大常委会主任会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过，并公告。十八届人大一次会议选举产生了财政经济委员会，此后大会期间不再设计划预算审查委员会，由财政经济委员会履行职责。

选举地方国家机关领导人员也是法律赋予县级人大的一项重要职权。华池县第一届至第八届人民代表大会选举的主要对象是县人民政府（人民委员会、革命委员会）组成人员，县人民法院院长，县人民检察院检察长和出席省人代会代表。选举候选人由执政党提名，大会主席团初审，全体代表酝酿、协商，最后主席团根据多数代表意见确定正式候选人，选举采取等额选举、无记名投票。从九届人大一次会议起，县人代会对政府组成人员选举只选县长、副县长，不再选举政府委员，增加选举县人大常委会组成人员。2002年11月县十五届人大一次会议起增加选举出席市人代会代表，不再选举出席省人代会代表。选举候选人除大会主席团提名外，增加10名以上代表联合提名，全体代表酝酿、协商，最后主席团根据多数代表意见确定正式候选人。选举方式改为差额选举，采取无记名投票。2017年12月县十八届人大二次会议起增加选举县监察委主任。正是通过这些一步步扎扎实实的政治体制改革，人民代表大会制度得以不断丰富和完善。

从1978年县第八届人民代表大会以来，历届县人民代表大会在中共华池县委和上级人大常委会的指导下，深入贯彻党的十一届三中全会以来的各项路线、方针和政策，紧紧围绕全县工作大局，把推动华池经济社会发展作为人大工作的重要任务，把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为人大工作的出发点和落脚点，把加强民主法治建设作为重要目标，依法履职，勇于实践，大胆创新，卓有成效的开展各项工作，较好的发挥了地方权力机关的职能作用。据统计，从1954年到2010年，华池县共召开十六届四十六次县人民代表大会，累计选举产生国家机关工作人员289人次，作出各项重要决议208项。从1981年到2010年，共举行常委会191次，听取和审议专项工作报告500余次，作出有关决定、决议170多项，依法任免国家机关工作人员1189人次，开展调研、视察174次。一系列事关民生的重大事项，经过县人大及其常委会的审议和表决，并付诸实施，为加强全县民主政治和社会主义法治建设、推动经济和各项社会事业的发展作出了重要贡献。

六、新时代人民代表大会制度在华池县的创新发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民代表大会制度建设，不断推进人民代表大会制度理论与实践创新。习近平总书记在多个重要场合发表重要讲话、作出重要指示。从十八大到十九大，习近平对长期坚持和不断完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出重大部署、提出明确要求，发展形成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。党中央出台了一系列关于人大工作的重要指导性文件。这些重要讲话、重要论述和重大部署，丰富发展了人民代表大会制度的理论和实践，标志着我们党对人民代表大会制度的规律性认识达到了一个新的高度。

在以习近平同志为核心的党中央领导下，在习近平新时代中国特色社会主义思想以及关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想指引下，华池县人大及其常委会坚持在守正创新中坚定制度自信，在履职尽责中笃行初心使命，集体行使职权、集体解决问题，从举行会议、提出议案到审议议案，作出决议、决定，都经过充分讨论并按照少数服从多数的原则表决，国家权力机关职能作用得到充分发挥，人大工作和建设取得了丰硕成果。2012年以来，两次召开县委人大工作会议，出台了《关于健全县人大讨论决定重大事项制度、县政府重大决策出台前向县人大报告的实施意见》《关于进一步加强和改进人大监督工作的意见》《关于加强和改进新时代人大工作的意见》等重要文件，为人大及其常委会履行职责提供了坚强保证。从创新重大事项决定、监督、代表等工作机制，到加强县乡人大工作和建设，从全面落实宪法宣誓制度，到专题询问、持续跟踪问效……等等，一年接着一年干，一锤接着一锤敲，不断与时俱进的人民代表大会制度，夯实了人民当家作主的制度根基，为推动全县经济社会高质量发展作出了积极贡献。据统计，截至2019年底，全县生产总值达到96.96亿元，比1978年增长了646.4倍，财政大口径收入完成4.55亿元，比2000年增长了9.9倍，城镇居民人均可支配收入33094.24元，农村居民人均可支配收入9307.7元，分别比2001年增长了7.7倍和7.2倍。累计减贫9243户35656人，56个贫困村全部脱贫，贫困发生率下降至0……一组组数据、一个个数字，一串串事例、一幕幕场景，人大工作让人民群众获得感满满。

习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国共产党带领中国人民经过长期探索实践建立起来的，是保证人民当家作主的根本政治制度，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身做主、掌握自己命运的必然选择。”[4]伴随着中国共产党100年的风雨历程，历史证明，这一制度是中国共产党领导人民当家作主的最好的政权组织形式，是适合中国国情的根本政治制度。[5]新时代坚持和完善人民代表大会制度，就是要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，始终坚定中国特色社会主义制度自信，全面贯彻新发展理念，推动高质量发展，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，更好地组织和动员人民为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。

注释：

[1]李赟、马艺、李兵峰：《毛泽东是如何评价陕甘根据地的》，新华社2016年10月14日。

[2]欧阳淞：《“两点一存”的独特历史地位及其历史条件》，载《中共党史研究》2014年第11期。

[3]薛庆超：《陕甘革命根据地的历史地位》，载《光明日报》2014年6月4日。

[4]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》（2014年9月5日），载《求是》（第18期）2019年9月16日。

[5]毛磊、杜尚泽：《保证人民当家作主的“中国道路”》，载《人民日报》2012年3月7日。

（作者系甘肃省华池县人大常委会教科文卫工委主任，长期从事人大工作，曾参与了《华池县人大志》资料的收集、整理和编写工作。文中资料和有关数据来源于陕西省档案馆、甘肃省档案馆、庆阳市及华池县档案馆、《庆阳地区志》《华池县志》《华池县人大志》和华池县统计局等）