五年规划制度：中国之治的力量

左琳

2021年3月11日下午的人民大会堂，近3000名全国人大代表出席十三届全国人大四次会议，一项重要决议——关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议，在这里经表决通过。

从党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，到此次决议通过，党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全国各族人民共同的行动纲领。

五年规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，是经济社会发展的宏伟蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据，是中国共产党治国理政的重要方式之一。

从1953年起，我国已经编制实施14个五年规划（计划），有力推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善，创造出了经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹。

从探索、改革到科学发展

1953年元旦，《人民日报》刊发了一篇名为《迎接一九五三年的伟大任务》的社论，提出了三项“伟大的任务”，其中之一即开始执行国家建设的第一个五年计划。

彼时的中国仍处在朝鲜战争带来的紧张局势之下，如何快速发展经济、巩固新生的社会主义政权、突破资本主义的重围成为执政者最关心的问题;而在国内经济得到全面恢复与初步发展、政治趋于稳定、社会秩序较为安定时，加快经济发展成为全国人民的一致要求。此时推出的第一个五年计划，中心任务是推进社会主义工业化建设，主要通过指令性计划优先发展重工业，建立独立的比较完整的工业体系与国民经济体系，也为我国的工业化奠定了初步基础。

早在中国之前，包括苏联、法国、日本等国家均采用过计划经济体制，但中国是少数长期坚持五年规划制度的国家之一。北京大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院研究员尹俊认为，从1953年开始的“一五”计划，到2021年开启的“十四五”规划，中国的规划制度经历了从探索到改革、再到科学发展的三个阶段。

尹俊告诉《中国报道》记者，五年规划的探索发展时期包括“一五”到“五五”的5个五年计划。由于经验不足，这个时期的五年计划总体是在探索中发展的，尤其是第二到第五个五年计划的编制和实施过程走了不少弯路，但也积累了许多宝贵的经验。

此后便是改革发展时期，包括“六五”到“十五”的5个五年计划。尹俊认为，这25年开启了中国改革开放事业和中国特色社会主义建设的新征程，推进了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革和转型，制度本身也不断走向成熟、规范和完善，从指令性计划逐步转变为兼具指令性和指导性的计划，发挥了服务国家战略目标、引导市场资源配置、指导政府宏观管理的作用。此外，这个时期的五年计划还将经济发展和社会发展等同时纳入范畴，规划内容更为全面系统。

从2006年开始，为了进一步明确五年规划的本质是明确经济社会发展方向、描绘总体发展蓝图、确定政府未来工作重点、引导市场主体行为的纲领性文件，避免对五年规划的误解，“五年计划”更名为“五年规划”。尹俊表示，这段时期的规划注重以约束性指标促进政府职能转变，以预期性指标激发市场活力，进一步强化公共服务、社会治理、资源环境等方面的目标和指标，同时在编制与实施流程方面更为科学，成为战略性、纲领性、综合性的科学发展规划。

在继承中创新

与以往相比，此次五年规划大不相同——在对“十四五”时期我国经济社会发展作出系统谋划和战略部署的同时，还对2035年基本实现社会主义现代化的远景目标进行了展望。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮打了个比方来解释二者的关系，“如果说五年规划是盖房子的施工图和作业图的话， 2035年远景目标就是明确未来房子长什么样的设计图和效果图”。他认为两个目标的提出，使我们能够既明确奋斗的目标是什么，又清楚奋斗的手段是什么，实现了目标与手段之间的有机统一。

尹俊表示，“十四五”时期处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，从内容上来看，“十四五”规划是按照党的十九大对实现第二个百年奋斗目标作出的分两个阶段推进的战略安排，综合考虑未来一个时期国内外发展趋势和我国发展条件，紧紧抓住我国社会主要矛盾，深入贯彻新发展理念，在规划编制方面也成为坚持发扬民主、开门问策、集思广益的典范。

习近平总书记曾对“十四五”规划编制工作专门作出重要指示，强调要开门问策、集思广益，把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中來，齐心协力把“十四五”规划编制好。

2020年5月3日，建设中的广东珠海洪鹤大桥。这是广东省2020年重点项目建设计划。

2020年3月，中央政治局常委会、中央政治局先后召开会议，决定党的十九届五中全会重点研究“十四五”规划建议问题，并决定成立文件起草组，由习近平总书记担任组长。为了起草好“十四五”规划建议，他多次深入地方考察调研，2020年7月到9月亲自主持召开了7场专题座谈会，听取企业家、党外人士、经济社会领域专家、科学家、教育文化卫生体育领域专家、地方党政领导、基层代表等各领域各阶层人士意见建议。同年8月16日至29日，“十四五”规划编制工作开展网上意见征求活动，这在我国五年规划编制史上还是第一次。

尹俊认为，“十四五”规划在实施保障方面也有重要创新。比如明确提出把党的领导贯穿到规划实施的各领域和全过程，确保党中央重大决策部署贯彻落实，要求充分发挥全面从严治党引领保障作用，把完善党和国家监督体系融入规划实施之中，要求完善上下贯通、执行有力的组织体系，提高各级领导班子和干部适应新时代新要求抓改革、促发展、保稳定的政治能力和专业化水平;同时，首次提出加快发展规划立法，要求坚持依法制定规划、依法实施规划的原则，将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来，加快出台发展规划法，强化规划编制实施的法治保障。

中国制度优势的重要来源之一

回顾我国五年规划的历程，虽然最初学习了苏联模式，但我国规划制度一直在不断探索完善，尹俊表示，中国的规划制度形成了“适应性宏观计划+激励性目标治理”的科学规划制度，这也是我国的五年规划制度“青出于蓝而胜于蓝”的奥秘。

尹俊向《中国报道》记者解释说，适应性宏观计划是指，五年规划既是对不同发展阶段的宏观战略性问题进行长期性、延续性的科学计划，也能适应国家各个时期的需要，對目标、内容、任务进行不断调整。五年规划不是面面俱到的、全面技术性计划，而是主次有别的行动计划框架，也就是总体规划“森林”，让“树木”自由成长。此外，五年规划不是僵化的5年一度的一次性工作，而是能够根据实际情况在5年当中灵活变化和调整的，比如通过规划中期评估进行调整、中央经济工作会议对下一年度规划任务进行调整、政府工作报告对当年规划任务进行调整等，进而保证规划的适应性。

激励性目标治理是指，规划的实施不是政府的“独角戏”，而是各类主体的“合奏曲”，既能够用好政府这只“看得见的手”，提供公共服务，优化营商环境，也能够用好市场这只“看不见的手”，激发市场活力，发挥市场优势。其中，“开门编规划”是激励性目标治理的重要经验之一，在长达两年左右的规划编制过程中，不同机构、不同层面的主体都参与到这个过程中，通过共同思考未来5年发展路径，相互交流信息，相互协商，从而达成未来发展方向的共识。正因为规划编制过程是科学民主决策的重要体现，其更有利于广泛凝聚共识，激励各个主体共同推进规划实施，减少规划实施过程中面临的阻碍，进而实现规划的预期目标。

尹俊认为，首先规划具有战略性、全局性、系统性和前瞻性的特点，在14个“五年”的历程中成为中国共产党领导经济社会发展的有效抓手;其次，规划是凝聚国家共识的过程，其编制起草过程需要有效沟通各方诉求，是反复进行协商、协调、反馈、评估、调整的政策过程，旨在通过自上而下的动力机制、自下而上的信息传导机制、自上而下的决策机制等，寻找社会的“最大公约数”，因此，规划本质上是社会共识的产出结果和表现形式，有利于社会各方形成实施规划的自觉，在规划蓝图的引领下，齐心协力瞄准规划目标迈进;第三规划也是统筹社会各方行动的工具，作为国家未来一段时期内的发展蓝图，是社会各方共同实现国家发展目标的基本路径，其既是各级政府的履职依据，也能为市场主体提供信息激励和行为边界，避免短视化、隐性政策的干扰。

正如清华大学公共管理学院副院长、教授杨永恒所说：“我们的国家体制决定了党的执政是长期稳定的，这也是我们这么多年稳定发展的一个重要秘诀。正因如此，才能确保执政理念的连续稳定，这才有了规划的不断落实。”这无疑让五年规划制度成为中国制度优势的重要来源之一。