未来长三角高铁网络对南京的区域空间影响

黎峰

交通运输是决定城市区位特征的重要因素，随着高铁基础设施在全球范围内的加快推进，高铁建设对区域经济、城市经济影响的研究逐漸成为热点。作为中国经济增长引擎，长三角地区高铁路网密度居全国之首。对于长三角地区唯一特大城市——南京而言，研究“十四五”期间长三角高铁网络建设重点，及其对长三角地理空间格局、南京市地理区位尤其是对南京市区域内产业分布及城乡空间布局的影响具有重大的理论价值和现实意义。

总体而言，已有文献大多关注高铁建设对城市群地理空间格局、各城市区位特征的影响，较少涉及高铁通车对城市内部产业布局调整、人口流动及城乡空间布局的影响。本文致力于结合长三角地理空间定位、城市内部资源配置两个维度深入研究“十四五”期间长三角高铁网络对南京区域空间的影响，一方面丰富高铁建设对城市经济、区域经济影响及其传导机制研究，同时为“十四五”期间南京市如何更好融入长三角一体化、如何优化区域内部资源配置的决策及政策制定提供参考和依据。

交通基础设施建设对城市

地理空间布局影响的传导机制

与农田水力、通信、公共事业等基础设施不同，公路、铁路、水运、航空等交通基础设施建设对经济社会的影响特征在于降低要素流动的成本、提升区域间可达性，通过影响要素及人口流动方向改变产业布局及城乡分布，重塑区域地理空间格局。具体而言：

交通基础设施建设对城市区位特征的影响。除了生产成本、配套能力、营商环境等因素外，地理区位通常是企业对外投资选址的重要考量，而一个城市的区位特征，很大程度上由该区域对外交通网络完善程度及运输可达性决定。因而交通基础设施建设对于城市地理区位而言意义重大，一项重大交通基础设施往往使得原来由于山河湖泊阻隔、处于相对偏僻或者距主要交通干道和中心地区较远的地区成为区域交通网络的节点和枢纽，从而形成新的区位优势。

以江苏南通市为例，作为中国首批对外开放的14个沿海城市之一，南通东抵黄海，南望长江，集“黄金海岸”与“黄金水道”优势于一身，被誉为“北上海”。尽管从中心城区与上海市区的直线距离看，苏州不足80公里、南通约100公里、无锡110公里、常州150公里左右。然而正因为“隔江相望”，导致南通到上海的通勤时间与地理距离相仿的苏州、无锡相比高出2-4倍，交通运输成本过高也使得南通始终难以融入“上海都市圈”。南连沪宁高速公路、苏嘉杭高速公路及沿江高速公路，北接宁启高速公路和沿海高速公路的苏通大桥的建成，彻底打破南通市作为“区域交通末梢”的尴尬。以苏通大桥为关键节点的沪通快速通道，将南通与上海、苏南紧密地联结在一起，使之成为一个板块。尤其是，苏通大桥还将南通的陆上交通网与水上运输网更为紧密地链接在一起，也因此奠定了南通的区域交通枢纽地位。

交通基础设施建设对市域内产业布局的影响。通过改变城市交通运输成本和空间区位特征，交通基础设施建设不仅影响着地区间要素流动及产业布局，如地理区位优势将通过强大的要素虹吸效应形成产业集聚，尤其是运输成本相对敏感的产业，与此同时也对城市内部产业分布产生重要影响。

首先，出于降低交通运输成本的需要，产业布局通常呈现出临近交通干线的空间特征。如钢铁、造船、石化等重化工业交通运输成本占比较高，更加偏好于在临港或近铁路、公路枢纽地区布局。其次，随着城市规模扩大和经济社会发展，会形成仓储、运输、装卸搬运、包装、流通加工、配送、信息处理等大量物流需求。物流需求的不断激增，将极大刺激以交通运输和商品流通及其相关服务为重点，包括仓储配送、多式联运、批发零售、住宿餐饮、商务服务等在内的现代商贸流通产业发展，以上产业理所当然地集中于交通枢纽或交通便利之处，因而会有各类“现代物流产业园区”的快速发展。第三，除了要素集聚外，区位优势尤其是交通便利性提升将极大推动人口集聚，随着人口出行和流动频率的显著增加，城市内部交通及对外交通堵塞问题日益突出。为缓解出行压力，各城市大力推进以多式联运为特征的综合交通运输体系建设，各种形式“城市综合交通枢纽”的建设和运营极大推动了交通运输行业的快速发展。

交通基础设施建设对市域内城乡分布的影响。德国人文地理学的奠基人拉采尔曾经有过“交通是促使城市得以形成的力”的著名论断。克里斯塔勒指出，运输是独立的经济因素，它起着中间介质的作用，必须通过运输去克服一定的距离障碍，从而影响城市的规模及居民的空间分布，最终影响到城市化水平。城市的发展可以看作交通系统和城市建设相互作用的结果。交通基础设施建设在改善城市区位条件的同时，对周边劳动力和人口等要素产生巨大的虹吸效应。正如各大城市不断涌现出的“高铁新城”“空港新城”“综合交通枢纽”等，交通枢纽往往成为人口集聚和城市发展的新空间。

仍以南通市为例，2000年南通市城市化水平仅为33.5%，苏通大桥的建设带来城市发展规划和空间布局的调整，大桥北部的广大农村土地成为重点开发建设地区。伴随着苏通大桥的开工，市行政中心、体育会展中心先后破土动工，南通大学一期工程及观音山地区的规划相继完成，一个充满活力，人气旺盛的新城区已初露端倪，城市化进程迅速加快。2008年，南通市城市化水平达到50.3%。

南京高铁建设现状及其对城市地理空间布局的影响

根据《铁路安全管理条例》（2013年）规定，高速铁路，是指设计开行时速250公里以上（含预留），并且初期运营时速200公里以上的客运列车专线铁路。按照此统计口径，南京域内高铁通车始于2008年4月18日的宁蓉铁路合宁段，截至2019年底，共有宁蓉、沪宁、宁杭等5条高铁线路经过南京域内，下设南京南、南京、江宁等6个高铁站（包括货运站）。

从高铁线路布局来看，南京域内高铁线路大体呈现出“元”字形特征，即宁蓉铁路合宁段、沪宁高速铁路和京沪高速铁路从滁州由西向东横穿过境，表现为两“横”;宁杭高速铁路和宁安城际铁路由南京南站出发，分别从东南和西南方向进入常州和马鞍山，呈现出两“撇”态势。

从高铁场站分布来看，南京域内现有6个高铁站分别布局在高铁沿线的玄武区（南京站）、雨花台区（南京南站）、栖霞区（仙林站）、江宁区（江宁站和江宁西站）和溧水区（溧水站）。

从高铁覆盖的域内范围来看，现有5条高铁线路覆盖了南京的西部（浦口区）、东部（栖霞区）和南部（江宁区和溧水区），但广大的城北（包括江北新区、六合区）并没有高铁线路覆盖。

高铁建设对南京地理区位的影响。自2008年合宁高铁开通，到2019年12月16日徐盐高速铁路及连镇高速铁路连云港至淮安段通车，长三角地区高铁建设加速发展。截至2019年底，长三角地区已拥有高速铁路12条，高铁场站140个。就长三角地区高铁线路及高铁站分布来看，江苏省拥有的高铁线路数量仅次于安徽省，而高铁站数量略低于浙江省，居于次席，可见江苏的高铁资源在长三角地区相对处于优势地位。

进一步从城市层面来看，南京市拥有5条高铁线路，领先于长三角地区其他主要城市，有助于增强南京的长三角地区中心城市地位。但与此同时，南京拥有的高铁站数量仅为6个，低于合肥、杭州，也略少于作为直辖市的上海，一定程度上表明高铁线路的覆盖范围仍有待提升。

高铁建设对南京产业布局的影响。高铁线路分布、场站设置及覆盖范围对南京域内产业布局产生显著影响。随着高铁开通，南京域内制造业逐渐向城郊集聚，尤其是拥有高铁线路覆盖的栖霞区、江宁区和浦口区。而此消彼长的是，鼓楼区、秦淮区、建邺区、玄武区等主城区的制造业占比明显下降。

另一方面，高铁开通以来南京域内服务业空间呈现出两个明显特征：一是与高铁开通前相比，主城区服务业占比有所降低，城郊地区服务业集聚水平显著提升，南京服务业的空间布局整体上显得更加均衡。如2007年服务业占比最高的鼓楼（26.44%）是最低地区溧水（3.06%）的8.64倍，而2015年服务业主要集聚地鼓楼（20.2%）的占比是最小的高淳（4.85%）的4.16倍。二是高铁覆盖区域的服务业集聚速度相对更快。如与2007年相比，高铁线路尚未覆盖的六合区和高淳区2015年服务业占比分别增长仅7.42%和37.78%，而通高铁的雨花台区、栖霞区服务业占比大幅增长120.5%和76.66%，江宁区和浦口区增长幅度也高达67.18%和32.77%。

高铁建设对南京城乡分布的影响。高铁建设同样对南京城乡分布产生重要影响，一方面以高铁站为中心的高铁新城建设蓬勃发展，另一方面制造业服务业向高铁沿线的集聚加速了人口的聚集。

首先从各区县城镇化水平来看，2015年南京市城郊7区县中，城镇化率较高的为南京高铁线路主要覆盖区域，其中雨花台区城镇化率最高，达90.14%;其次为栖霞区，城镇化率达到78.01%，第三为增长速度最快的江宁区，其城镇化率从2007年的56.76%提高到2015年的69.4%，上升了12.64个百分点。此外，浦口区城镇化率也达到了67.49%。

其次，从各区县人口密度来看，与高铁通车前相比，主城区（建邺区除外）人口密度均明显下降，其中鼓楼区、秦淮区分别由2007年的18800人/平方公里、14643人/平方公里降低至2015年的17174人/平方公里和14235人/平方公里，玄武区也由6658人/平方公里下降为6447人/平方公里。

与主城区相对应的是，城郊地区人口密度呈现出不同程度的上升。其中以高铁通车的雨花台区和浦口区最为明显，分别由2007年的1582人/平方公里、566人/平方公里增长为2015年的1951人/平方公里和706人/平方公里，江宁区人口密度也从559人/平方公里上升至636人/平方公里。反观高铁线路未覆盖的高淳区和六合区则人口密度增长相对缓慢，与2007年相比，两区的人口密度分别仅增长24人/平方公里和14人/平方公里。

城镇化水平及人口密度的发展态势，推动了城郊各区县功能定位的不断提升，南京市逐渐形成“市级中心—市级副中心—副城中心—地区（新域）中心”四组体系。其中市级中心包括新街口、河西中心和以南京南站为核心的城南中心;市级副中心为浦口区的江北中心;副城中心包括江宁区的东山副城中心和栖霞的仙林副城中心。

南京城市地理空间布局存在的问题及不足。近年来蓬勃发展的高铁建设显著改变了南京地理区位及市域内的产业布局和城乡分布，但与此同时仍存在着一些问题与不足，集中表现为：

首先，高铁线路区域布局有待完善。现有高铁网络主要以连接上海、南京、杭州、合肥等长三角中心城市为主，导致南京过境高铁主要为东西走向，而缺乏通往苏中苏北地区的南北方向高铁线路。其次，高铁客运站数量与高铁线路数并不相称。在过境南京市域的5条高铁线路上，仅布局了6个客运高铁站且主要集中在江宁、栖霞、雨花台、玄武、溧水5个地区，而其他6个区县目前仍没有客运高铁场站。横向比较来看，高铁客运站覆盖率与上海、合肥、杭州等中心城市仍存在不小差距。第三，高铁建设加剧了域内产业布局及城乡分布的失衡。过境高铁的东西走向及高铁新城建设，一定程度上导致高新技术产业及现代服务业更多集中在主城区及高铁过境的江宁和栖霞区，由此带动以上地区人口密度及现代化、城镇化水平快速提升。而由于缺乏高铁线路及其场站覆盖，高淳区、六合区包括浦口区及江北新区等交通“末梢”产业发展及城镇化水平明显低于高铁覆盖区域。如浦口、六合更多布局的是化工、钢铁等重化工业，高淳更是发展相对滞后。第四，现有高铁网络布局不利于南京对省内其他地区辐射作用的充分发挥。在长三角高铁网络中，南京更多发挥着上海、苏锡常等发达地区与安徽及广大内陆地区的重要“结点”作用。由此导致的重要问题是，南京经济发展的辐射区域主要集中为安徽的滁州、馬鞍山及镇江句容，而对广大苏中苏北地区的辐射作用相对较弱。

“十四五”长三角高铁网络发展态势及

对南京区域空间的潜在影响

位于长江三角洲地区的沪苏浙皖三省一市地缘相邻、人缘相亲、生态相融、文化相近，具有良好的协同发展基础。随着长三角一体化上升为国家战略，以基础设施一体化推动区域统一大市场、协调各地专业化分工，逐渐成为长三角各省市的共识。为此，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出共建“轨道上的长三角”，到2025年，铁路网密度将达到507公里/万平方公里的目标;《长江三角洲地区城际轨道交通网规划》指出，以提升高速铁路通道能力为重点，优化对外铁路布局，贯通沿海、沿江等高速铁路，完善长三角地区高速铁路环状布局;建设上海浦东、南京北站、杭州西站、合肥西站、合肥新桥机场站、宁波西站、苏州北站、温州东站等一批综合客运枢纽。

通过对比2019年和2025年的长三角地区高铁线路分布，可以看出“十四五”时期长三角地区高铁网络将日趋完善。在2019年12条高铁线路基础上，2020年长三角地区将拥有18条高铁线路，而2025年将迅速增加至35条。此外，高铁线路覆盖范围将大幅提升。以江苏省为例，2019年的高铁沿线城市包括苏南五市及苏北的盐城、连云港和徐州;而到2025年，包括苏中三市及淮安、宿迁在内，江苏13个地级市将实现高铁线路全覆盖。

随着“十四五”期间长三角地区高铁建设的迅速发展及高铁网络的不断完善，必然将对南京地理区位、市域内产业布局及城乡分布产生巨大影响。

对南京地理区位的潜在影响。在长三角高铁网络日臻完善的同时，各中心城市的高铁路网密度明显提升。按照《长江三角洲地区城际轨道交通网规划》，到2025年，南京将拥有11条高铁线路，仍然明显高于安徽的9条、杭州和上海的各7条，其区域交通枢纽地位将显著增强。但值得注意的是，随着安徽经济的快速崛起及其高铁路网的日趋完善，合肥市“连接东西、贯通南北”的区位优势日益凸显，对南京的长三角区域交通枢纽地位将造成较大威胁。

另一方面，“十四五”时期南北向高铁线路开通，尤其是北沿江高铁、扬马城际、沪泰宁城际等线路的通车及南京北站高铁新城建设，将重塑南京市的轨道交通网络布局。浦口、六合、高淳等以往的交通“末梢”将成为长三角地区高铁网络的重要节点，南京北站有望发展成为辐射苏中、滁州、马鞍山等地区的区域交通枢纽。届时，以南京站为中心，南京南站与南京北站两大综合交通枢纽遥相呼应，串联起仙林、江宁、江宁西、溧水、高淳等高铁场站，南京域内高铁线路及场站布局网络将更趋完善。

对南京域内产业布局的潜在影响。将加速域内产业布局调整。新增线路覆盖的江北新区、浦口区、六合区等地将成为高新技术产业及现代服务业新增投资的“新宠”，而域内部分产业尤其是装备制造、物流仓储等对运输成本敏感的行业很可能向以上地区转移。此外，随着以上地区产业及人口的集聚，交通物流、批发零售、金融保险、信息咨询等现代生产性服务业，以及住宿餐饮、家政服务等生活性服务业将加速发展，进而带动新增高铁沿线的产业转型升级。

值得一提的是，“十四五”时期南北向高铁建设在大幅提升江北新区、浦口区和六合区经济规模和产业结构、加速南京“跨江发展”步伐的同时，将大大提升南京对扬州、泰州等苏中地区的辐射能力。以江北新区为核心，浦口区、六合区为中心、辐射滁州、扬州的“江北经济带”有望形成。

对南京域内城乡分布的潜在影响。“十四五”期间新增高铁线路及南京北站高铁新城建设，在加速南京域内产业布局调整的同时，人口将进一步向浦口区、江北新区、六合区、高淳区等新高铁沿线及高铁新城周边集聚。而人口聚集引致的餐饮住宿、文化休闲等相关配套生活服务业的快速发展，有助于推动以上地区现代化、城镇化进程，南京市的城乡布局将呈现更加明显的“多核—扁平”特征，城乡发展及布局将趋于更加均衡。

南京应对“十四五”长三角高铁网络建设的

思路及路径

“十四五”期间，长三角地区高铁网络的飞速发展将推动区域空间重塑。在面临黄金发展契机的同时，也对南京的发展提出一系列新要求和新考验，主要体现为：

如何更好对接新一轮高铁建设浪潮。首先，“十四五”时期，南京新增高铁线路及场站主要集中在北部的江北新区、浦口区、六合区及南端的高淳区，以上地区大多城镇化水平相对滞后、交通基础设施比较薄弱，尤其是江北地区面临长江天堑的阻隔、高淳离主城区较远，如何统筹完善交通基础设施，打造全市域范围内的综合交通运输体系，是摆在当前的当务之急。其次，高铁场站及高铁沿线配套交通基础设施建设，涉及林地耕地的占用、建筑物的拆迁与重建、农用地与建设用地的转化等土地利用格局结构的变化，不可避免地对城市域内的土地使用及生态环境产生巨大影响。如何做到合理规划、适度开发和环境保护，应当引起决策者的足够重视。

如何以高铁建设有效整合市域内资源。通过大幅降低交通运输成本，高铁的开通将很大程度重塑南京区域空间格局，由此加速资本、劳动等资源要素跨区域流动，推动域内产业布局重新调整。值得思考的是，如何紧抓高铁大发展的黄金机遇，科学规划、合理引导资源要素在各区县、开发区间有序流动及转移，以此优化资源配置效率，特别是对于新增高铁沿线区域而言，如何充分发挥国家级江北新区、南京高新技术产业开发区、浦口经济开发区、六合经济开发区、高淳经济开发区等开发区载体功能，进一步完善相关产业支撑和配套，在扩大产业集聚规模的同时，推动产业转型升级。与此同时，面对即将出现的域内大规模人口迁徙及流动，如何有效增加公共物品供给、改善公共服务效率，提升城市综合治理能力，都是有待解决的重要问题。

如何以高铁建设大力推动国内大循环。“十四五”期间高铁建设将进一步巩固南京作为长三角区域交通枢纽的地位，极大提升南京对广大安徽东部及苏中苏北地区的辐射和带动作用。在有效整合市域内要素资源基础上，政府部门需要考虑的是，如何紧抓高铁大发展的历史机遇，进一步加快与长三角其他地区的同城化、一体化进程，以区域统一大市场的构建及专业化分工的开展推动国内大循环。

在“十四五”期间长三角高铁网络大发展背景下，进一步完善南京域内空间布局的思路为：紧抓长三角高铁建设的历史机遇，加快新增高铁沿线交通、场站、环境等基础设施建設，构建以高速铁路、高速公路为核心的综合交通运输体系网络。以新增高铁推动市域内产业资源布局调整、提升资源配置效率，引导人口有序流动、重塑城乡空间格局。在此基础上进一步促进与周边地区的资源整合，增强南京对周边地区的带动及辐射作用。

基于以上思路，依托高铁建设进一步提升南京市在长三角的地理区位优势、优化域内产业布局和统筹城乡发展，完善南京域内空间布局的路径包括：

首先，大力打造以南京为中心的区域综合交通运输体系。一方面，围绕新增高铁线路，加快江北地区过江通道、城郊各区县路网，及以南京北站为重点的综合交通枢纽建设，进一步完善市域内交通体系。另一方面，以高速铁路、高速公路等多种交通运输方式互为补充，大力推动南京对外运输通道建设，加强与长三角地区交通路网的衔接，进一步增强南京的长三角区域交通枢纽地位。

其次，以高铁建设加快市域内产业资源整合。在域内高铁网络日趋完善基础上，重新规划各区县及各级开发区发展定位，引导制造企业合理调整产业布局，区分重点、突出特色地统筹整合域内各级开发区资源，避免产业同构。

第三，以高铁建设重塑市域内城乡空间格局。有效应对“十四五”期间新增高铁线路、场站枢纽及随之而来的大规模人口流动，加大交通、绿地、垃圾处理等市政基础设施及医疗、教育、卫生等公共事业资源投入，引导商贸物流、批发零售、信息咨询等现代生产性服务业，及住宿餐饮、文化娱乐等生活性服务业由主城区向城郊地区延伸，合理控制房地产开发力度，提升城市综合治理能力。

第四，以高铁网络建设推进长三角区域一体化。加快完善市域内综合交通运输体系及对外运输通道，在不断提升南京与周边扬州、镇江及安徽滁州的同城化水平基础上打造南京都市圈，进而促进南京都市圈与苏锡常都市圈、合肥都市圈基础设施对接及公共服务共享，以此推动长三角地区产业链供应链整合及区域统一大市场的构建。

在以上思路及路徑基础上，着眼于进一步完善域内空间布局、推动南京高质量发展，提出以下几点政策建议：

加强顶层设计和制度创新。建议成立由市长领衔、各区各级开发区一把手及市发改委、经信委、交通局、住建局、财政局等职能部门负责人参加的南京市高铁建设及区域协调发展工作领导小组，从整个市域范围内统筹南京市高铁建设开发、基础设施配套、产业资源整合、城乡布局调整等重大事项。

积极推动长三角地区城市层面的主要领导座谈及协调机制，就基础设施对接、生态环境联动共保、公共服务共建共享等区域一体化重大议题展开磋商与合作，加快提升长三角城市群同城化一体化水平。

构建涵盖社会组织、企业及公众的城市多元治理体系。充分发挥公共团体、中介组织的作用，通过多种形式宣传高铁建设对南京市空间优化及区域协调发展的重大意义;积极调动社会资本共同参与，以招投标形式吸引城建、环保、旅游等领域相关企业投资高铁场站及新城建设;加强信息公开，各相关职能部门定期向社会大众发布高铁规划建设的成效及问题;搭建沟通平台，以专门App、公众号等形式搭建公众与执行部门面对面的桥梁，吸收相关建议并及时答疑。

加大财政金融支持力度。建议从市级年度财政预算中，专门增设高铁建设专项配套资金，专款专用于高铁建设与南京高质量发展主题的相关研究、科技创新前沿、产业升级动向、城市发展趋势领域信息搜集等方面配套支出。

加大财政对公共基础设施等新基建的投入力度，合理控制资源开发和土地使用，重视生态保护及修复工作。对因高铁及其场站、综合枢纽、道路连接等配套基础设施及市政建设而拆迁的居民，切实加大安置和补偿力度。

加快南京市域内产业布局调整，对因高铁建设改变区位格局引发企业市域内主动搬迁的企业，以及出于各开发区产业资源整合需要而进行转移的企业，在水电费、企业所得税等方面适当给予减免。

强化公共服务保障水平。切实转变政府职能，增强公共服务意识，提升公共服务质量。围绕高铁新增线路、场站及高铁新城建设，从公共交通基础设施、城市绿化建设、生态涵养与保护等方面加强公共物品供给;对于区位格局变化引致的产业布局调整及资源整合，应进一步改善新增高铁沿线的国家级江北新区、南京高新技术产业开发区、浦口经济开发区、六合经济开发区、高淳经济开发区等开发区硬件水平及配套交通物流设施，提升园区综合承载能力;对于交通区位及产业调整带来的人口流动及城乡布局调整，应切实加大对交通、商贸、教育、卫生、医疗等公共物品供给，满足人民对高品质生活的需求。

完善人才保障和激励机制。根据“十四五”期间高铁网络大发展及城乡建设需要，重点加大对交通、建筑、环保、城市规划、工程管理等学科的投入力度，着重培育各类专业型实用型人才。

在高铁建设加快城郊各区县产业转型升级及城镇化水平提升基础上，以更加柔性灵活的人才激励政策吸引各类国内外高端人才推动高质量发展。如鼓励各类企业通过股权、期权、分红等方式，调动科研人员创新积极性。提高科研人员成果转化收益比例，完善科技成果、知识产权归属和利益分享机制，提高骨干团队、主要发明人受益比例。此外，鼓励先进制造领域、重大项目工程人才政策的创新和先行先试。完善科研人员在企业与事业单位流动的社保转移接续政策，促进人才双向自由流动。建立人才国际化政策体系，在海外人才落户、住房安排、社会保障、子女入学、配偶安置、重大科技项目承担、参与国家标准制定等方面优先予以支持。

〔本文受到2020年度南京市社会科学基金一般（青年）项目“‘十四五长三角高铁网络建设对南京的区域空间影响及应对研究”（20YB01）资助〕

（作者单位：江苏省社会科学院）

责任编辑：张蔚菊