践行人民至上根本立场 不断增进民生福祉

董田甜

让人民享有更高质量的民生保障是新时代江苏推动高质量发展的逻辑起点和根本目的，其核心要义在于深入践行以人民为中心的发展思想，着力保障和改善民生，不断增进民生福祉，以满足人民日益增长的美好生活需要和实现社会公平正义。尤其是面对突发的新冠肺炎疫情，江苏始终把人民生命安全和身体健康放在首位，疫情防控扎实有效且成绩突出，有力地践行了人民至上的根本立场。从总体上看，江苏践行以人民为中心的发展思想的相关工作稳步推进且成效显著，城乡居民整体感受较为满意，但同时也面临着民生短板突出、生态安全缺失、公共服务不均等方面的压力和挑战。2021年政府工作报告明确了在基本民生保障、创新社会治理、卫生健康体系等方面的社会建设重点任务，指出“十四五”时期社会发展的主要目标和任务之一，就是持续增进民生福祉，扎实推进共同富裕，加强普惠性、兜底性、基础性民生建设，制定促进共富行动纲要，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。“十四五”时期的民生需求已由生存型向发展型全面升级，亟须以改革创新精神全面推进江苏更加深入践行以人民为中心的发展思想，通过梳理分析江苏在民生发展进程中存在的主要问题，探索促进江苏深入践行以人民为中心的发展思想的对策建议，为江苏真正解决民生问题提供经验镜鉴和寻找“关键密钥”，这不仅是推进“强富美高”新江苏建设的现实需要，更是创造高品质生活和推动高效能治理的应然要求。

一、江苏提高保障和改善民生的发展现状

保障和改善民生成效显著。一是着力解决民生突出问题。全省民生支出占比提升到79%左右，持续推动六大民生幸福工程建设，构建“保障和改善民生十大体系”，安排15类52件民生实事实行项目清单式管理。优先发展教育事业，统筹推进教育现代化和示范区建设，同时健全以食品药品监管、安全生产责任和风险隐患排查为重点的公共安全体系，到村到户精准扶贫工作成效突出，67.5万低收入人口建档立卡。二是积极推进多层次社保体系建设。江苏实施全民参保模式，实现制度全覆盖。全省形成医疗保障统一管理格局和医改政策框架，推进分级诊疗制度和城乡医疗资源整合，在疾病防控救治、长期护理保险试点和异地联网结算等方面取得實效。同时扩大住房保障范围，住房保障体系健全率达90%以上。

生态环境保护力度加大。一是强化生态空间管控和环境风险防控。江苏于2018年2月发布《江苏省国家级生态保护红线规划》，并加强重点风险源、风险集中区和重要区域的环境风险防控，主要污染物排放量持续降低，关闭落后化工企业1400多家，减少煤炭消费总量1000万吨以上，总体保持平稳状态。二是完善城乡环境综合整治和生态系统补偿修复工程。江苏启动的“两减六治三提升”专项行动成效突出，有效加强对太湖流域退渔还湿、退渔还湖等生态系统的修复工程，全力推进大气治理重点工程建设并建立土壤环境监测网络，推动全省黑臭水体整治达标率达87%，空气质量达标率为68%。

城乡公共服务水平提高。一是促进基本公共服务均等化发展。《江苏省“十三五”时期基本公共服务清单》提供两大类14项基本公共服务，重点加强养老服务和基层公共服务功能配置。全省实现所有县域义务教育发展基本均衡全覆盖，并实施全民创业工程、大学生创业引领计划和农民创业富民行动，城镇新增就业累计达726万人，调查失业率控制在5%以内。二是促进政务服务和民生服务提质增效。江苏90%以上审批服务事项能够在网上办理，“3550”目标基本实现。同时引进提供健康体检、心理咨询等健康服务的知名机构，提升养老、看病等服务的效率，卫生健康、养老医疗等服务体系的质量水平进一步提高。

二、江苏在民生发展进程中亟待解决的问题

江苏民生发展呈现不平衡态势。一是城乡、区域间发展的不平衡。一方面，由于城乡经济发展差距和二元结构弊端造成的影响，江苏乡村在基础设施、建设规划、投融资渠道和农民决策地位等方面的民生发展难以跟上城镇化发展步伐。另一方面，苏南、苏中、苏北地区的经济发展和民生幸福指数仍存在差距。如，江苏社保制度呈现出苏南并轨统筹、苏中衔接模式和苏北后发型发展的区域不平衡发展态势。二是民生结构失衡。一方面，省内产业还处于中低端发展阶段，“小微散低”是基本状态，民生领域的产业结构与经济高质量发展呈现不平衡状态。另一方面，民生突出短板与经济发展的供需结构存在不平衡。如，乡村基层医疗仍处于缺医少药、技术低疗效差的状态，导致城市医院负荷增加;养老保障待遇在不同群体间差距过大，老龄化人口增加对财政困难地区的配套资金需求造成压力等。

江苏民生发展凸显不充分表征。一是居民获得感不强。苏南、苏中、苏北地区的人均GDP，城镇和农村居民的可支配收入都存在一定差距，工资水平差距在不同行业、阶层和群体间仍呈扩大趋势，低收入人群仍占一定数量，使得民生保障水平与新发展格局难以匹配。二是公共服务发展不充分。一方面，农村公共服务和社会治理存在弱项，尤其是农村公共卫生服务供给质量和服务水平整体不高，苏北等局部地区还有下降趋势。另一方面，政务服务的执行力和回应力较弱，存在程序复杂、效率不高、相互推诿等服务短板，加上信息获取、沟通和反馈的渠道不够多元化，以及拓展新媒体渠道的同时在农村的服务辅助方式也不够健全等问题，导致与民众真实感受有一定差距，政府治理效能还需进一步提高。

生态环境治理体系不够完善。一是水、空气等环境污染较为严重。居住地周边河流湖泊等部分水体质量较差，尤其是长江和太湖等重点流域出现的水体黑臭河流，一些地方化工园区甚至超标排污，导致部分区域治理不能稳定达标。江苏13个设区市的空气质量排名总体处于全国中等偏下水平，空气质量均未达二级标准，普遍存在责任落实不到位、企业污染治理水平低、扬尘污染突出和监管能力薄弱等共性问题。二是生态治理缺乏政策和体制机制保障。江苏有关农村垃圾处理的政策缺乏针对性，焚烧炉达不到危险废物焚烧污染控制标准要求，同时生态安全评估、政策成效监督、绿色指标考核与追责问责机制等有待健全。

三、江苏不断增进民生福祉的建议

实施“以人民为中心”的协调发展战略。江苏实现高质量发展的战略和政策要始终围绕人民。一是在实践中继续深化执政为民理念。围绕“人民对美好生活的向往”，以人民为中心开展“五位一体”建设，形成大民生发展格局，在落实新发展理念的基础上，形成民生治理机制、容错纠错机制和交流互动机制。同时促进协商民主发展，扩大人民有序参与和社会监督。如，徐州马庄村把以人民为中心作为鲜明主线，以党建为核心贯穿产业、文化、环保和社会治理等各方面，是实现由富到强的乡村典范。二是实施江苏以人民为中心发展的战略重点，即建立更加有效的江苏区域民生协调发展新机制，形成区域“六规合一”体系：南北共建共享的区域联动机制、政府和社会组织多层次协调的区域合作机制、统筹不同层次与城乡衔接的基本公共服务均等化机制、全省区域生态补偿机制、以监测评估预警与法律法规体系为重点的区域民生发展保障机制、以落后县（区）民生保障为重点的区域扶持与城乡融合机制，以“六大机制”统筹城乡区域民生保障一体化协调发展。

形成“以人民为中心”的经济发展方式。人民是实现江苏经济高质量发展的根本动力。一是将民生扩展为经济发展方式转变的重要指标。一方面通过科技创新、发展实体经济、推动结构转型、提升自主创新能力和供给侧结构性改革等举措，解决民生结构失衡问题，建设自主可控的现代产业体系。另一方面，通过民生问题的解决在整体布局上统筹城乡、区域和行业发展。在具体问题上面向大多数，解决民生“关键小事”;在针对性问题上关注最底层，集中力量解决“头等大事”，明确民生难点在农村，通过发展新业态、提升贫困个体可行能力、“互联网+扶贫”和大数据助推、精准扶贫项目制和全流程管理等举措构建政府主导、多主体参与的扶贫模式。如，江苏出台扶贫资金绩效指标体系和苏北农村住房条件改善措施等。二是在富民增收问题上实行就业创业和政府购买服务双向策略。一方面坚持高质量就业优先战略，加大积极就业政策对灵活就业和新就业形态的支持力度，同时健全全民双创支持体系，打造一站式创业服务平台，重点对科技型创新、初创和大学生创业提供创业扶持。另一方面，通过政府购买服务设立公益创投资金，部分用于支持农民工、留守儿童和空巢老人等群体，通过构建现代农业生产体系和培育新型农业经营主体来实现农民群体增收。

完善“以人民为中心”的制度保障体系。江苏实现城乡建设高质量发展的核心价值在于人民共享发展成果。一是重点加强以民生为导向的制度保障。一方面着力完善收入分配制度和健全收入正常增长机制，持续优化收入分配和财政支出结构，通过最低工资动态调整机制的改革逐步提高最低工资标准，在以协调促民生的同时加强税收对收入分配的调节。另一方面优化公共安全机制，严格制定和执行安全生产法律法规，全面落实安全生产责任制，大力整顿和规范市场秩序，严厉打击制售假冒伪劣行为，健全省域基层食品药品安全监管体制，建立从生产加工到流通消费的全过程监管机制、社会共治制度和处罚问责制度。二是加强与民生保障制度相关联的法治建设。在提升公民法治理念观念和依法行政、司法公正等法治格局结构的双重建构中，规范纵向权力行使和横向人民权益诉求，实现民权的法治化保障和更高质量的民生发展成果共享。如，徐州积极打造公共法律服务体系，依托四级实体平台建立“一站式”服务制度，整合律师公证、人民调解等资源向落后地区扩展取得实效。

建构“以人民为中心”的多元治理模式。江苏实现高质量发展的方式是构建政府、民众和社会的“治理共同体”。一是建立“以人民为中心”的政府治理模式。一方面以民生为导向转变政府职能，以鼓励激励机制和能上能下机制增强政府资源整合能力，借助大数据、人工智能和区块链等技术加强数字民生服务，提升专业化、信息化服务能力和政府民生治理效能。另一方面，健全监管考核机制，实行体制内和体制外考核与监督并重、上级行政监察与公众参与满意度相结合的监督体制机制。如，淮安在信访案件处理中建设群众满意导向的“阳光信访”品牌，建立事前征求、事中投诉和事后评价机制。二是推进以人民为中心的公民参与机制。在坚持群众路线以及完善密切联系群众和村民自治制度的同时，形成网络化治理机制，以基层服务型党组织建设为中心，理顺网格化管理体系多元主体的制度化关系，借鉴南京城市治理委员会出台《南京市城市治理条例》的成功经验，通过相关问题处理、沟通和反馈实现群众参与式治理。三是以人民为中心创新社会治理。一方面，着力解决群众反映强烈的突出问题，兜牢民生基本底线。如，盐城市“三治三化”专项行动，全力打造精品民生实事工程;宿迁通过成果共享、过程参与和成效检验提升“民生三感”等。另一方面，推动社会治理重心下移。基于“社区重构—组织嵌入—双向整合”框架，建立社区“联合党建”与“三社联动”对接的复合制结构，形成城市社区清单式治理新模式。如，南京社会治理创新的“仙林模式”，吴江创建“最强大脑”运行体系的智慧社区特色治理模式等。

深化“以人民为中心”的民生改革进程。坚持民生导向的改革是实现江苏高质量发展的关键。一是加快放管服改革进程，建立“前台+后台”的双层互动服务模型。一方面简化优化政务服务流程，规范认定标准，建立一网通办的四级行政审批服务平台，推进“不见面审批（服务）”。另一方面，基于“互联網+”和大数据的公民全过程参与，服务组织部门和民众共同参与公共服务设计、供给、反馈等全过程，深化一体化监管平台和政务云平台建设，建立权责清单制度进行多渠道实时监督。二是深化制约江苏发展的民生突出短板的改革。一方面加强生态风险防范与监管，推行绿色民生发展理念，构建以绿色覆盖范围、水资源均衡发展和污染治理为重点的城乡生态安全治理保障网，建立宏观政府、中观市场和微观个体层面的江苏生态安全综合治理模式，推进生态安全治理系统化、程序化和多元化建设。在控制煤炭消费总量和油气过快增长的同时，着力转变能源发展方式，向清洁能源和电能过渡。另一方面，优化教育养老、智慧医疗和卫生健康等领域城乡基本公共服务一体化发展。尽快建立健全江苏基本公共服务均等化体系，制定本地区基本公共服务具体实施标准和指标体系，创新基层服务链标准化管理制度和实施机制;加快素质教育、教学改革、财政投入和贫困扶持，形成各级各类教育全面协调可持续发展的良好格局;推动医疗卫生资源下沉，借鉴苏州“三医联动”的医改经验，建立科学合理的多层次医疗保障体系;实施卫生健康服务与管理能力提升工程，提升江苏整体应对重大突发公共卫生事件的能力和药品供应保障能力;提升社区居家养老服务功能，完善特困老人的供养需求和政策体系，逐步推进医养结合一体化进程。以此推动人民生活品质、民生保障水平与江苏新发展阶段相适应，能够让民众切实感受到新变化，并结合当前技术和经济条件实现平稳过渡，顺利推动江苏实现共同富裕和高质量发展走在前列。

〔本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“以人民为中心的政治发展战略体系研究”（17YJC710014）、江苏省社会科学基金项目“以人民为中心的思想谱系与发展逻辑研究”（17ZTB018）、江苏省博士后科研资助计划“中国民生政治的变革逻辑与发展路径研究”（2018K219C）研究成果〕

（作者系中国药科大学国际医药商学院公共管理系副教授、南京大学政府管理学院博士后）

责任编辑：刘景昌