美国公园体系规划管理的特点与启示

杨如玉

杨文越*

公园体系的规划建设是自然历史文化资源保护和公众户外游憩的重要保障，国家各级行政区自然地和游憩地的保护有赖于各层级公园的建立和完善。2013年中共十八届三中全会提出建立国家公园体制[1]，近年来陆续新增试点项目，表明中国正在不断拓展公园体系的规模与层次。然而国家公园建设正处于起步阶段，有待完善。中国除国家公园外，城市、都会区和省级尺度同样未形成完善的公园体系[2]。

美国公园体系建设一直走在世界前列，已经拥有较为成熟的公园体系规划管理经验，值得中国借鉴与学习。从城市公园运动兴起，到拓展国家公园、都会区公园和州立公园，美国最终形成了不同服务尺度的4个层级公园体系[3-5]，并逐渐完善各层级公园的管理方式与层级间相互协调机制。既有研究大多分别针对美国国家公园、州立公园或地方公园进行经验总结[2，6-7]，也有涉及国家公园和州立公园之间“联盟合作”问题的研究[8]。但较少文献对美国多层级公园体系规划管理的经验及各层级之间协同管理进行系统梳理。此外，学者通常依据土地所有权的行政归属将美国公园体系划分为国家、州和地方3级。而本文从公园管理层面结合公园服务尺度，将其分为“国家-州-都会区-城市/郡”4个层级，即在上述4个层级中各有服务于该层级的公园系统，并且各层存在对应的管理机构体系及其特有的管理方式。

本文将对以上内容进行展开研究，通过梳理美国国家-州-都会区-城市/郡四级公园的分类、管理方法和各层级之间协同管理等方面，旨在为中国多层级公园体系建设提供启示。

1 美国公园体系结构

1.1 国家公园

国家公园以保护自然和历史文化资源为首要目标，提供科研、教育功能，并提供有限的游憩功能，是资源导向型公园。美国自1872年建立了第一个国家公园开始，20世纪又相继建立了国家历史公园、国家公园路、国家游憩区等类型的国家公园，不断丰富其概念内涵和保护范围[9](图1)。如今，美国国家公园共包括22个类别，依据管理形式分为两大部分：国家公园管理局(National Park Service，NPS)管理的公园和国家公园管理局辅助管理的公园。前者包括19类、400多个公园，是传统意义上的国家公园。2011年，NPS发布了第二个百年战略计划，解决了国家公园需要填补的空白，确定代表国家自然文化资源的国家公园和保护区，包括河流、遗产区、小径等[10]。新确立的分类由国家公园管理局辅助管理，属于广义的国家公园分类。

图1 美国国家公园(作者改绘自https://www.nps.gov/carto/hfc/carto/media/NationalTrailsmap.jpg)

1.2 州立公园

州立公园通常由各州建立和管理，以保护本州的自然、历史和游憩资源，提供有限的游憩功能，是资源-游憩导向的公园。同国家公园类似，州立公园有不同子类。以明尼苏达州为例，由于明州河湖资源丰富，故在州立公园系统中纳入了水上游憩区，将其作为线性廊道进行保护，并起到水上交通的作用[11](图2)。

图2 明尼苏达州立公园(作者绘)

1.3 都会区公园

都会区公园的主要作用是保护高度城市化地区开放空间免受城市蔓延侵蚀，并为公众提供必要的游憩机会。一般是都会区的城市和郡公园形成一定规模后，将其中的大型或有生态保护意义的公园统一划归为都会区公园。都会区公园通常也有不同的分类[12](图3)。与国家和州立公园相比，都会区公园更侧重于提供户外游憩设施和项目，成为人口密集地区或人口快速增长地区必不可少的开放空间。

图3 双子城都会区公园(作者绘)

1.4 城市/郡公园

城市和郡是美国公园体系中最小的管理单位。城市/郡公园是居民日常生活接触最多的一级公园。一般此级别包括服务于整个城市或郡的大型公园和服务于社区的社区公园，其中，位于都会区的城市和郡的大型公园被纳入了上述都会区公园系统中。而社区公园通常位于社区或居住区附近，是游憩导向型公园。由于州、区域尺度等规模较大的公园是城市与区域天然的资源禀赋，短时间内其空间布局不易改变，因此城市/郡公园承担起了弥补公园资源在空间上分布不公平、提高绿地和开放空间可达性的重任。综合全美各地对城市/郡公园的划分，可呈现为郡公园、城市公园、社区公园、邻里公园、迷你公园、线性公园和小径等形式(图4)。

图4 明尼阿波利斯城市公园(作者绘)

2 公园分级管理体制

2.1 国家公园：垂直管理机制与社区主导机制

1)垂直管理机制。

NPS管理的国家公园均采用垂直管理机制。NPS下设7个区域规划办公室，分别负责各片区的国家公园规划编制，并向公园提供技术援助。每个国家公园设置管理局管理本公园事务，其管理人员由NPS直接委派，形成了三级垂直管理体系[13](表1)。各国家公园的规划和环境文件由NPS编制，以帮助指导公园资源管理、游客使用和活动。然而，国家公园的垂直管理体系并不是绝对的集权管理，对于有些地权复杂的公园依然存在以立法形式实现多方参与的管理模式。

2)社区主导保护与发展机制。

美国国家遗产区域、部分河流与游憩区等是结合遗产保护、游憩和经济发展的新型国家公园[14]。它们不属于NPS管理的单位，NPS为这类公园提供技术、规划和有限的财政援助，其参与始终是咨询性质的。地方依然保留着对这类公园的管辖权和决策权，遵从社区主导的保护与发展模式。通过支持将社区居民与保护和规划过程建立联系的社区驱动计划(Community Driven Initiatives)[15]，扩展传统的资源管理规划方法。这种模式提供了一种协作的保护方式，不会损害传统当地组织对景观的控制和使用。

食管癌属于临床常见恶性肿瘤，在年龄高于40岁的男性中发病率较高[1-2]，患者在疾病早期多数无典型症状，一般有反复出现的进食梗噎感，后期吞咽功能可明显受损，在疾病影响下可出现严重营养不良，最终导致患者死亡[3]。中晚期食管癌患者无法通过手术治疗，化疗成为延续患者生存时间的有效方法。然而化疗可损害患者机体免疫反应，导致患者生存质量降低，且化疗引发的毒副反应会让患者难以忍受[4-5]。为改善这一问题，近年来我科尝试应用贞芪扶正颗粒，效果明显，现将研究结果报道如下。

2.2 州立公园：集权为主管理机制

美国50个州的管理机构和管理方法各不相同，相比于国家公园管理形式，州政府在州立公园管理方面发挥的作用更为复杂。州立公园的管理机构一般分为2种：其一是直接隶属于州政府的州公园部；其二是州自然资源部下设的公园司。美国大部分州属于后者，其优点是将州立公园、森林、农场和鱼类与野生动物保护区等自然资源进行综合管理，避免管理分散。总体来看，州立公园的管理也是以州级部门集权管理为主，设置州立公园部/州立公园司-某州立公园管理局的二级管理体系，并以立法形式授予地方当局与公园相关权力机构分权管理(表1)。

2.3 都会区公园：双层管理机制

20世纪初美国城市化高度发展，形成了由各州中心城市及周边城市、郡等多个地方政府构成的都会区区划模式。这一区划本身是自下而上产生的，在区域统筹之前，城市/郡层面的基础设施一般已基本建成。都会区区划形成后，城市/郡与区域势必面临着重构管理结构的问题。其方式主要分为2种：1)通过合并或兼并方式形成统一的都会区政府；2)新建立的区域性政府与原城市/郡政府形成双层管理机制。前者如纽约、亚特兰大都会区，后者如迈阿密、双子城都会区。相比于前者，双层制管理是区域和城市/郡各司其职，是较为理想的管理方式。其中，都会区议会(Metropolitan Council)是这个都会区政府的最高决策机构，由州法律授权成立。在公园系统管理中，区域政府负责完成区域公园系统总体愿景和资金统筹工作，以及其与交通、生态等其他方面的协调规划管理[12]。城市/郡政府负责具体的土地用途管控、公园规划和运营(表1)。

表1 美国公园分级管理体制

2.4 城市/郡公园：社会协同管理机制

城市/郡公园管理者可包括市和郡等地方政府，其决策机构一般为当地公园部(表1)。在某些城市，非营利的公园管理机构也可以代替政府作为公园系统的决策机构。此外，还有一种特殊的决策机构，即特别公园区专员委员会(Board of Park District Commissioners)。特别公园区是美国一种单一职能的地方政府组织，即某些地区利用其便利的自然资源条件，由社区居民组织和创建特别公园区，专门为当地或邻近地理区域提供公园和游憩环境[16]。在市郡地方当局提出请求并与公园区达成协议后，特别公园区专员委员会有权接管公园区中市或郡政府拥有的公园土地，作为独立的管理机构来管理城市/郡公园。

城市/郡公园是四层级公园中社会协同工作最广泛的一级。首先，城市/郡作为美国公园系统分级的末端层级，承载着上述各级公园的衔接和落实工作。其工作涉及城市规划、生态保育、公共安全等众多方面，因此需要社会各界的支持。公园管理机构设有负责沟通和衔接相关事务的委员会，如交通咨询委员会、社区参与委员会等。这些委员会主要负责协助与公众持续沟通，并就其负责领域的相关政策及计划事宜提出共识建议。

其次，依托和利用与第三方机构的合作开展公园评价工作，量化公园需求和使用状况，作为公园规划与修复的数据支撑。如涉及公园可达性、公园面积、公园投资和公园设施方面的ParkScore评分体系和涉及公园内游憩设施、公园邻里环境、公园对公众健康的促进作用等内容的观察-评价-反馈系统。城市/郡公园管理机构将评价结果用于制定公园总体规划和更新计划，通常以上述评价结果为参考进行投资优先级排序，以确保首先在最需要资金的公园和社区进行投资。

3 公园体系层间管理衔接与合作

3.1 通过立法实现多方参与或分权管理

国家公园和州立公园都有通过立法的形式实现不同层级政府之间的合作。在国家公园管理中，《国家公园管理局组织法》和《国家公园综合管理法》分别规定了国家公园管理局可在不违背国家公园建设宗旨的条件下与州和城市/郡开展合作管理，实现多方参与。在州立公园管理中，州政府通过立法授予城市/郡与公园相关的权力，实现适度的分权制度。分别通过授权法、服务法、规制法、特殊项目法赋予地方层面组织游憩项目、提供游憩服务、监管游憩活动、发展特殊游憩的权力[2]。

3.2 通过财政支持和鼓励计划建立层级间合作关系

美国是土地私有制国家，联邦、州和城市/郡相对独立地管辖着相应级别所有的土地，不同行政级别之间无权实行强制的土地政策。取而代之的是，各级政府之间广泛地通过资金援助等方式相互影响与配合。首先，层级之间存在着直接财政资助，从20世纪70年代开始，美国的财产税降低导致区域与社区公园资金大幅减少，城市/郡层面从单纯依靠地方资金转变成寻求州和联邦的资金支持。与此同时，公园的大部分资金来源由税收转变为竞争[17-18]，因此非营利组织为各级政府机构提供资金的现象日渐普遍。其次，通过鼓励计划或项目的资金支持产生合作，通常表现在联邦通过赠款的形式向州或城市/郡政府授权有关项目的职权。比如在建立交互交通系统方面，各层级公园在规划时需考虑与城市/郡交通系统的交互性，届时也会获取城市/郡交通运输部门的资金支持。以位于明尼苏达州的密西西比国家河流与游憩区为例，该项目从美国联邦运输管理局和国家公园管理局基金中获得资助，用于在都会区现有的明尼苏达Nice Ride自行车共享计划(Nice Ride MN's Bike Share Program)及现有的河流公共交通基础上建立交互关系，即多式联运和替代式交通系统[19]。另外，为了实现多层级公园系统本身的空间连通和公园与人口集中区域的靶向对接，公园小径的空间连通工作也广泛展开了鼓励计划，州自然资源部可遵从地方小径连通程序(Local Trail Connections Program)向城市/郡政府部门提供赠款[20]，促进基于现有小径之间的连接和整合，以代替重新开发新小径的传统策略，填补州小径系统的空白以形成相对完整的小径网络。

4 启示

在国家层面，我国《关于建设以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》规定国家级自然保护地按生态价值和保护强度从高到低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三大类。在现有的国家公园体制试点中并未将国家公园分成若干子类，而同级的自然公园包含了森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园子类。因此随着国家公园制度的完善，建议确立国家公园子类别，其分类方法可根据实际情况，仿照我国自然公园分类或美国国家公园分类方式进行。

在省级层面，我国多数省、自治区和直辖市已存在省级森林公园、省级海洋公园、省级湿地公园等，然而尚未形成省级公园体系。建议在实行国家公园试点的同时，不应忽略省级公园体系的建设。

在区域层面，我国2017年发布的《城市绿地分类标准》(CJJ/T 85—2017)(以下简称《标准》)中，与美国区域公园概念相近的包含2类，分别是“公园绿地”大类下的“综合公园”和“区域绿地”大类下的“风景游憩绿地”，分别对应着城市建成区内外的公园。而“区域绿地”是新版《标准》中的新增类别，说明我国已从仅关注城市建成区内的公园转向关注区域公园，但构建相对完善的区域公园系统仍需管理机构和公众的长期努力。并且，美国都会区公园系统是跨城市的公园系统，承担着为都市连绵区和经济发达地区提供大型开放空间的重任。与之相对应，我国的城市群缺少相应级别的公园体系，可探索将现有的大型城乡公园绿地纳入城市群级公园，并结合生态保护廊道构建完整的城市群级公园系统。

在市级层面，我国城市公园的建设由来已久，也有了不同尺度的划分。但公园分布不均衡、绿地不公平、公园游憩设施单调同质的现象仍然常见。表明我国城市公园，尤其是社区尺度的公园建设力度仍需加大。最后，我国的多尺度绿道系统也处于初步建设阶段。建议结合现有交通系统，实现多层级公园系统本身的空间连通和公园与人口集中区域的靶向对接，以形成多层级、多尺度的公园网络体系。

2)选择合适的公园体系管理方式。

在国家层面，我国自确立国家公园体制试点区以来，组建了国家林业和草原局，并挂牌国家公园管理局，表明我国已经开始借鉴国外先进的模式，对国家公园进行垂直管理，试图避免以往公园多头管理的局面。

在省级层面，省级公园目前还存在重叠挂牌、多头管理的现象，并且各省自然资源管理情况不同，尚没有相对统一的标准供各省参考，建议在发展省级公园的同时，省自然资源部下设省级公园局或指定相关机构挂牌，专门负责省级公园的管理，确立政府主导的管理体制。另一方面，对于国家公园、省级公园来说，我国自然资源多分布于农村或山野地带，可能面临着公园土地权属复杂、各层级政府利益难以调和的问题，并且当地居民早已与自然资源共生共融，地方政府已具备一定管理能力。因此建议探索与地方社区联合保护与发展模式，并引导当地政府参与和管理，或许比完全采取中央集权管理模式更加可持续。因为在某些情况下，地方政府单位或地方非营利组织可作为“伞式组织”(umbrella organization)，可带动其下的附属机构更便捷地协调合作或汇集资源，从而更易得到社区层面的认同。

城市群级公园和城市公园的管理主体为城市一级。首先，城市群级公园在管理时由于没有相应的城市群政府机构，因此无法形成强制的行政管理措施，建议参考上文提及的都会区双层制管理方法，结合中国实际情况，可在各地方抽调组建挂牌机构，负责统筹城市群公园体系的选址与总体规划等事宜，而公园的运营和管理仍由城市层面负责。其次，在城市公园的管理上，没有明确的城市公园上位法。各城市政府委派的城市公园管理机构差异较大、职责分散，且偏重于园林绿化和公园安全等管理，较少涉及对市民游憩服务的管理。总结来说，需要一个专门负责机构来统筹公园事务，保障公园的治安、生态保育事业和公众游憩服务得以长足发展。

3)促进各公园层级管理衔接与合作。

层级间管理政策的衔接是多层级公园体系资源协同的必要环节。当公园涉及不同利益相关方、多层级管理机构管辖时，往往管理政策难以恰当衔接。对此至少有以下解决方法。

(1)通过立法实现多方参与或分权管理。多方参与模式可于公园土地管理存在历史遗留问题或因一方政府利益受损而无法协商时发挥作用，也可允许利益相关方的管理部门参与公园规划管理的制定和实施过程。分权管理可用于上级政府对下级管理机构下放某些宜落实于基层的权力(利)，如活动组织、运营、治安管理等。另一方面，国家或省级政府应根据各行政区划范围内保护地体系和游憩地体系的综合现状，定期制定总体发展战略或法规。由地方层面开启专项计划或颁布单位法以更好地落实。在美国，联邦和州政府的权力是相对独立的，而我国中央和地方的关系与美国不同。这就为我国不同政府之间的合作提供更有利条件，公园体系的管理可能更便捷地通过立法或战略引导方式实现合作。

(2)通过财政支持和鼓励计划建立层间合作关系。上文已经提及，美国是土地私有制国家，各级政府之间通过资金援助等方式存在着影响与配合。反观中国，作为土地公有制国家，各级政府在土地政策上不可避免地以行政控制为主。这便出现了地方财政收入不足，从而导致中央出台的政策无法有效执行的情况。在此情境下，上层政府可以探索以行政控制结合经济支持的手段与下层公园管理机构进行合作。建议成立中央和省级多层级公园财政专项基金，健全多层级公园的资金保障机制。另一方面，规划主导者可以向合作机构提供一系列鼓励计划，以鼓励合作机构采取协同规划措施，使不同层级公园与其他层级现有政策建立交互关系。