五维视角下中国科技服务业政策研究

杜宝贵，陈 磊

（东北大学文法学院，辽宁沈阳 110169）

科技服务业（science &technology service industry，STSI）是科技与服务业深度融合而孵化的产业，具有高度的知识密集性和科技赋能性，是现代科技发展的支撑产业和重要标志。国外科技服务产业起步较早，时至今日已经走过百年的历程，业已成为连接科技与经济的关键桥梁以及国民经济行业中最具活力的支柱产业之一。与之相比，我国科技服务产业大致产生于20 世纪90 年代，发展至今仍属于新兴业态，发展空间巨大。在我国科技服务业发展的过程中，政府扮演着不可替代的重要角色。科技服务业政策（science &technology service industry policy，STSIP）是政府参与产业发展的手段和措施，在引导和扶持科技服务业发展的过程中产生着显著的影响。未来，随着我国科技创新能力的不断增强和市场体制的日益成熟，科技服务产业必将迎来一个更加可观的发展前景，政府还将在产业成长和崛起过程中发挥着重要的作用。因此，研究我国科技服务业政策的内部特征和发展脉络，探索建立符合中国特色的科技服务业政策支持体系非常有意义。

1 文献综述

科技服务业在我国仍属于战略性新兴产业，因此需要政府出台相关政策措施对科技服务业的发展与崛起进行扶持。科技服务业政策是政府为促进科技服务业发展而制定的战略、规划、法令等一系列措施，是政府意图的集中表现，是了解和分析政府科技服务业发展策略的重要依据。随着科技服务业的快速发展，科技服务业政策研究正在逐渐成为一个重要的研究热点。国内学者对科技服务业政策的研究主要集中于以下3 个方面：

（1）区域科技服务业发展现状及对策建议。如，吴丹等［1］通过构建四维普适政策体系分析框架，研究了广东省科技服务业发展政策状况，并提出优化广东省科技服务业政策措施的思路；陈岩峰等［2］认为广东省促进科技服务业发展政策应形成横向、纵向、时序和结构四维度政策支持体系；苏朝晖［3］和黄丽萍［4］通过对福建省科技服务业政策进行分析，提出6 条旨在促进福建省科技服务业发展的政策措施。

（2）科技服务业激励政策。如，宁凌等［5］认为，日本、美国和英国3 国的科技服务业激励政策体系类型分别是政府主导型、市场主导型和多元混合型；刘亮等［6］认为科技服务业激励政策的政策对象是科技服务业，政策目标在于提高科技服务业的行业质量和发展水平；张玉强等［7］通过构建科技服务业激励政策的3 个理论框架，从内容（激励）、对象（科技服务业）和形式（政策）三维视角实现对科技服务业激励政策的透视和分析；贾宝林等［8］在分析广东省科技服务业发展状况后，找到了科技服务业政策激励效果的影响因素；张玉强等［9］提出要以发挥政府激励和市场激励的双重效应为原则，通过结合市场与非市场的政策手段优化科技服务业激励政策，运用渐进完善的方式促进相关政策向需求型转变；宁凌等［10］进一步指出要构建需求导向的激励政策。

（3）科技服务业政策模式。如，张胜等［11］利用政策地图方法，对科技服务业相关利益群体及相关利益活动进行识别，提出了科技服务业政策设计思路。

（4）其他方面。还有一些学者从我国科技服务业政策的整体特征、科技服务业政策评价、科技服务业分支政策等角度进行研究，如张骁等［12］通过对2006—2016 年我国227 份科技服务业政策进行文本挖掘分析，总结出我国科技服务业政策的发展过程和特点；陈娜等［13］研究提出了一套评估科技服务业政策的指标体系，从3 个维度（实施过程、执行效果、目标任务）的7 个层面对山东省科技服务业政策的典型案例进行实证分析；邹弈星等［14］将研究视域聚焦到农业科技服务业政策，提出要从加大经费投入、整合服务资源、注重培育服务主体、推动行业均衡发展和加强人才培养等5 个方面改进政策。

得益于悠久的发展历史和坚实的产业根基，欧美学术界对科技服务业政策已经进行了较为深入的研究和探讨。例如，Viljamaa 等［15］以芬兰的政策设置为例研究了公共政策对科技服务业的影响，最后验证了政策对科技服务产业创新能力的影响并非都是积极的，也包括消极的影响；Choi［16］通过分析汉城科技服务业企业的技术创新能力，提出科技服务产业的技术创新需要差异化的产业政策和空间政策；Ciriaci等［17］在考察法国、德国、意大利和英国的科技服务业对制造业创新的影响后，认为加强科技服务业和制造业之间的联系是公共政策的一个重点。

综上所述，目前国内外学者对科技服务业政策的研究大都集中于中观和微观层面，且研究成果具有碎片化特征，从宏观和整体层面对科技服务业政策进行认识和分析不足。基于此，本研究立足于宏观层面，从概念界定、流变过程、体系构成、特征描述、内容分析5 个视角，尝试对我国科技服务业政策进行整体上的分析和阐述。

2 五维视角下中国科技服务业政策分析

2.1 概念界定

2.1.1 科技服务业

科技服务业既是服务业的重要组成部分之一，又是促进科技创新和科技成果转化的服务性产业，是将科技创新与现代服务业紧密结合的产业形态，具有密集化的人才智力、极高的科技含量、极大的产业附加值、极强的辐射带动作用等特点［18］。国内外一些学者对科技服务业的意义和价值具有高度的认同，然而在其概念界定上仍没有统一和权威的结论。目前，国内外对科技服务业的称谓和定义具有一定的差异性。从称谓来看，国外一些国家和组织机构，包括经济合作与发展组织（OECD），将科技服务业称为知识密集型产业（knowledge intensive business service）或者知识服务业（knowledge service industry）。“科技服务业”是我国特有的称谓，最早出现于20 世纪90 年代初原国家科委颁布的政策文件中。从定义来看，目前国外学者将科技服务业的发展过程看作是知识的生命过程，从知识的产生、传播扩散、转移转化、效益生成、知识迭代与再创造等方面组合而成的产业，并强调私营部门在科技服务业发展过程中的关键作用；而国内学者习惯从服务业的角度定位科技服务业，将科技服务业置于服务业的大范畴下进行研究，强调科技服务业对经济社会发展的重要支撑功能，即促进科技创新与产业升级，同时重视政府在科技服务业发展过程中的角色和作用。

科技服务业是我国语境下的产业形态，其发展的目标和路径需要符合我国发展实际，对科技服务业的概念理解也应立足于我国科技服务业发展实际。基于此，本研究对科技服务业的概念作出以下界定：科技服务业是指围绕科技创新的过程，综合运用各种现代知识技术手段向社会相关行业提供知识与技术服务，以促进科技创新和科技成果转移转化的各类组织或机构及其服务性活动的总和。

2.1.2 科技服务业政策

科技服务业政策本质上是一种产业政策，因此理解科技服务业政策应首先明晰产业政策的概念。下河边淳等［19］认为，产业政策是国家或政府通过保护、限制、支持和改善手段直接或间接干预所有产业的生产和经营以实现经济和社会目的的政策的总称。小宫隆太郎［20］认为，产业政策不仅包括政府关于不同产业间资源配置和基础设施建设的政策，还包括政府调整产业内部结构的政策。苏东水［21］认为，产业政策是政府根据总体和战略原则积极干预产业活动的各项政策的总和。刘吉发［22］认为，产业政策是指政府充分利用经济、行政和法律手段调整产业结构、优化资源配置，根据产业发展规律为发展本国经济而制定的政策体系。韩乾等［23］认为，产业政策是政府为了实现某些经济和社会目标而干预产业的形成和发展的政策总和。Rodrik［24］认为，产业政策是刺激特定经济活动并促进结构变革的政策。

基于产业政策的概念，本研究将科技服务业政策定义为：政府为了促进和保障科技服务业的健康发展，在遵循产业规律的基础上，通过综合运用经济、行政、法律等多种措施和手段，为科技服务业发展壮大提供各种要素支持的法令、办法、制度、方案等。

2.2 科技服务业政策流变过程

原国家科委于1992 年颁布了我国第一项中央层面的科技服务业政策——《关于加速发展科技咨询、科技信息和技术服务业的意见》，这标志着我国科技服务业发展已经得到国家层面的关注和重视，开始纳入了国家战略体系。自此以后，我国科技服务业获得快速发展，科技服务业政策相继出台，初步形成了从国家到地方相对完备的科技服务业政策体系。结合我国科技服务业发展实践以及相关政策节点，可以将我国科技服务业政策的发展历程划分为3 个阶段：

（1）起步阶段（1992—2006 年）。这一阶段是我国社会主义市场经济体制初步建立和社会加速转型的时期，科技服务业尚属于新兴事物，科技服务业政策成为我国发展和壮大第三产业和建设社会主义市场经济的现实所需。但是，此时科技服务业的行业范围还比较狭窄，主要包括科技咨询、科技信息、技术服务，有关行业禁令开始解封和放开，科技服务业政策处于刚刚起步的阶段，国家明确允许和支持科技服务业的发展［25］。

（2）从属阶段（2007—2013 年）。这一阶段是我国经济快速发展的时期，经济结构实现战略性调整，第三产业成为国民经济的支柱产业，发展服务业是巩固第三产业地位、保持经济增长的关键举措。2007 年，国务院出台《国务院关于加快发展服务业的若干意见》，明确提出加速发展服务业的政策目标，并将发展科技服务业作为优化我国现代服务业行业结构、提高服务业发展水平的具体措施。因此，在这一阶段，科技服务业政策从属于服务业政策，是服务业发展政策的重要组成部分，包含于服务业政策体系之中。2011 年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》，明确提出高技术服务业重点领域，将科技服务业的业务范围进行了界定和延展，增加了从原始研发、成果转化、技术转移到知识产权等过程的服务以及其他一些服务事项，初步勾画出我国科技服务业的基本轮廓，科技服务业也开始出现逐步从服务业分离的趋势。

（3）综合阶段（2014 年至今）。2014 年，国务院出台《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》（以下简称《若干意见》），成为这一阶段的起始节点，该项政策是迄今为止我国政府出台的首部专门针对科技服务业发展的国家政策，对新时期科技服务业发展进行了顶层设计和全面部署，这表明发展科技服务业已经不再简单从属于服务业的发展战略，而是被单独罗列出来进行综合性、全面性、具体性的政策设计与制定。同时，在这项政策的引导下，各部委、地方政府相继颁布致力于科技服务业发展的政策措施、发展规划，我国科技服务业政策进入了专业化、精细化阶段。2015 年，国家统计局发布《国家科技服务业统计分类（2015）》，将科技服务业划分为七大类24 个中类和69 个小类；《国家科技服务业统计分类（2018）》又将此分类结构修订为七大类24 个中类和88 个小类。2016 年，国务院印发《“十三五”国家科技创新规划》，提出了我国科技服务业发展的战略方向，即规模化、国际化、网络化、专业化，标志着我国科技服务业发展进入了专业化阶段。

2.3 科技服务业政策体系构成

依据我国的政府架构和政策实践，本研究认为，我国科技服务业政策体系应包含政策目标、政策层级、政策主体、政策结构等4 个维度的内容，具体框架如图1 所示。在政策目标方面，科技服务业政策重点围绕科技服务业的市场化、专业化、网络化、规模化、国际化发展进行体系构建。市场化是指充分运用市场机制推动科技服务业发展；专业化是将科技服务业从其他产业剥离出来，突出科技服务业的行业功能与地位，形成独立的产业领域；网络化是指推动科技服务业集群化，形成特色的产业集聚区；规模化是指在产业集聚的基础上促进科技服务业集聚区做大做强，发挥规模效应；国际化是指支持科技服务企业走出去，增强与其他国家的合作，拓展产业市场。在政策层级方面，存在着上层政策、中层政策、下层政策3 个层级。上层政策属于国家政策，是科技服务业发展的顶层设计，发挥“指挥棒”的功能；中层政策属于省（区、市）级政策，直接承接国家政策，并根据本区域实际情况部署国家政策的执行任务；下层政策属于县级及县级以下政策，具体负责科技服务业政策的执行与操作。在政策主体方面，坚持相应级别的党委、政府的领导，由科技、教育、人力资源、财政、税收、金融等部门统筹推进科技服务业发展。在政策结构方面，形成法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、其他地方政府部门规范性文件等一整套完善的政策结构，丰富科技服务业的政策形式。

图1 中国科技服务业政策体系框架

2.4 科技服务业政策特征描述

（1）目的性。科技服务业政策具有很强的目的性，从属于政府特定的产业战略规划。科技服务业政策的直接目的是推动科技服务产业的健康快速发展，在产业规模、服务模式、服务质量、服务能力等方面达到预期目标，实现产业生产总值的持续增长；间接目的体现在科技服务业对经济社会发展的辐射带动效应和“加速剂”功能，即扩大服务业规模，优化经济结构，增强科技创新能力，促进经济高质量发展。

（2）引导性。在社会主义市场经济时代下，产业政策是政府弥补市场失灵的重要工具，发展产业需要遵循产业发展规律，充分尊重和利用市场在资源配置中的决定性作用来促进资源的合理配置，而不再只依靠政府的包揽包办，但是也不能完全抛弃政府对产业发展的干预，应兼顾市场和政府两者的积极作用。科技服务业属于知识密集型产业，产业活跃性强，创新性是科技服务业的重要特征，因而政府过度干预反而会抑制科技服务业的活力，不利于科技服务业的发展。科技服务业政策的引导性应大于管制性，即政府主要通过制定产业发展的目标及方向、步骤，引导科技服务业发展。

（3）多样性。科技服务业的多样性可以从以下3 个方面理解：第一，政策类型多样。中央及地方各级政府依据不同的政策目的、战略规划、产业需求，出台类型多样的政策，如法律、规章、中远期规划、意见、办法、方案、细则等，每种政策类型具有特有的政策力度和功能作用。第二，政策主体多样。科技服务业主管部门通过采用联合发文的形式加强部门之间的联动与协商，增强政策协同性与认同感。第三，政策来源多样。从政策出台的驱动力来看，科技服务业政策的制订模式大致存在着压力型、创新型、模仿型等3 种基本形态。

（4）整体性。从整体性来看，科技服务业政策是一种包含着若干政策工具和不同分支政策的政策系统。政策工具是政府为实现特定的政策目标而采用的一系列手段和措施，在科技服务业的发展过程中，政府应采用合适的政策工具促进科技服务业的发展；同时，合理的工具结构及全面的工具类型是科技服务业政策优化的重要路径。分支政策是科技服务业政策中被细化的配套政策，即在土地、财税、人才、技术、服务等方面支撑科技服务业，这些配套政策需要合理配置到科技服务业发展的各个阶段，同时需要来自掌握不同公共资源和公共权力的部门及组织共同配合。

2.5 科技服务业政策内容分析

作为迄今为止我国最为全面的国家科技服务业专项政策，2014 年国务院出台的《若干意见》在我国科技服务业发展历程中具有里程碑意义，对我国今后一个时期科技服务业的发展进行了战略引导和路线规划。《若干意见》的重要意义主要体现在以下3 个方面：第一，深化了政府对科技服务业本身的认知。首先，总结了科技服务业的特点，包括高科技含量、高产业附加值、强大辐射带动作用、密集的人才智力等，这对于科技服务业具体政策的制定和实施具有指导作用；其次，特别强调推动科技服务业的市场化发展，充分运用经济手段实现科技服务资源的有效配置；最后，提出推动形成科技服务业的集群效应，在科技服务业的产业过程中（包括示范、应用、推广）增加充足的政策供给。第二，完善了科技服务业发展的顶层设计。首先，通过梳理和描述我国科技服务业发展现状，提出促进科技服务业发展的“四化”，即专业化、网络化、规模化、国际化，基本形成覆盖科技创新全链条的科技服务体系；其次，从坚持深化改革、创新驱动、市场导向、开放合作等方面提出科技服务业发展需要遵循的四项基本原则；最后，提出了科技服务业的发展目标，即在服务创新能力、市场化水平、国际竞争力、品牌知名度、新型业态、产业集群、产业规模等方面实现大幅度飞跃和提升。此外，《若干意见》要求地方政府高度重视科技服务业发展，建立完善的政策执行机制，同时因地制宜制定细化的政策措施，推进科技服务业政策落实。第三，明确了科技服务业的业务范围。《若干意见》将我国科技服务业划分1 个综合科技服务和8 个专业科技服务，实现了对科技服务业的领域细分，为科技服务业的分类研究和政策制定提供了借鉴和依据。《若干意见》作为政府颁布的综合性的科技服务业发展政策，一方面需要相关部委和地方政府严格遵照执行，另一方面对上述政策主体的政策制定具有指导和规范作用。

自从《若干意见》颁布以后，各省、区、市政府纷纷根据这一文件出台了适用于本区域的科技服务业政策举措，我国科技服务业政策体系形成了“1+N”模式（即1 部《若干意见》+N个地方政府科技服务业政策方案）。为了总结和了解当前我国科技服务业政策的特点，本研究利用文本挖掘方法对我国科技服务业政策文本进行内容分析。具体步骤如下：

第一步，通过政府官网、百度搜索、北大法库、北大法意等渠道，尽可能查找和收集地方政府科技服务业政策，并排除通知、公告、函等规范性文本，保证政策文本的普适性。由于受到政府信息公开程度、信息获取能力等因素的限制，最终收集得到了来自26 项省级、6 项市级共35 项科技服务业政策，加上《若干意见》，一共36 项央地科技服务业政策文本。

第二步，将36 项政策文本转换到同一个txt 文档中。

第三步，将txt 文档输入到ROST CM6 软件中，使用该软件的分词功能对政策文本进行初次分词；根据分词的效果和科技服务业专用名词对软件嵌套的分词自定义词表进行词语补充，然后对政策文档二次分词。依此循环，不断优化分词的效果。

第四步，使用ROST CM6 软件中的词频分析功能对分词后的文档进行词频统计，得到每个政策词语出现的次数。为了更好地分析和理解科技服务业内容，在完成词频统计后，对一些意义不大的干扰词进行删除，并有选择性地对部分关键词语进行呈现，最终得到我国科技服务业政策高频词表（见表1）。

第五步，使用ROST CM6 软件的社会网络和语义网络分析功能，对政策文档进行高频词和行特征提取，并启用软件中嵌套的NetDraw 工具生成科技服务业政策文本高频词的网络分布图（见图2）。

从表1 可以看出，“科技”“发展”“科技服务业”“科技服务”“技术”“创新”等词汇出现频次较高，是我国科技服务业政策中的关键高频词。

表1 中国科技服务业政策主要高频词统计 单位：次

由图2 可见，“发展”和“科技”的节点最大，其周围的连线最为密集，反映了这两个高频词在我国科技服务业政策中的核心地位，同时“发展”和“科技”之间的连线非常粗，说明这两个高频词之间联系相当紧密，结合我国科技服务业政策目标，可以认为推动科技发展与进步是当前我国科技服务业政策追求的最终目标和最高使命；“创新”“建设”“技术”的节点较大，是科技服务业政策的次核心词，分别反映出当前我国科技服务业政策的重点与导向；而作为科技服务业政策主题词的“科技服务业”在语义网络图中的节点较小，且与“发展”的连线最粗，这两个高频词的联系最为紧密，说明当前我国各级政府发展科技服务业的迫切需求。此外，在语义网络图的外围还分布着“社会”“国家”“单位”等节点很小的高频词，这些高频词对其他高频词具有解释作用。

图2 中国科技服务业政策文本高频词网络分布

综上，将所得高频词放回政策原文语境中理解，可以将当前我国科技服务业政策的内容总结为以下4 个方面：

（1）科技创新与发展是科技服务业政策的核心目标。一方面，科技服务业是科技创新的支撑性、服务性产业，对于基础研究、技术应用、科技成果转化等科技创新链条中的关键环节具有必要的促进作用；另一方面，科技服务业服务和从属于国家科技创新的战略目标，科技服务业政策始终贯穿着创新驱动发展的战略导向，是科技政策系统的重要构成部分。

（2）科技服务业发展的基础设施建设是当前的政策重点。近年来，我国科技服务业虽然获得了较快的发展，在服务规模、服务模式、服务内容、服务质量等方面有着较好的发展势头，但是科技服务业整体发展水平不高，仍处于产业发展的初期阶段，各项基础设施和配套管理制度尚不完备，所以加快科技服务业发展的基础设施建设，特别是科技服务领域的新基建将是当前各级政府支持科技服务业发展的重要举措。

（3）技术创新是驱动科技服务业发展和提升科技服务质量的关键因素，也是当前我国科技服务业发展的又一政策重点。科技服务业的核心服务或者产品就是技术与知识，技术创新和知识发现是推动科技服务业发展的两大支点，因此，鼓励和促进技术创新对科技服务业发展具有重要作用。

（4）资源整合和利益调整是科技服务业政策的重要工具。一方面，科技服务业发展的载体是科研院所、企业、社会组织、事业单位等服务机构或组织，因此需要加大对科技服务机构或组织的政策支持和激励；另一方面，政府还应加紧制定科技服务从业人员的资格审查和技能认定办法，大力培养高水平的科技服务专业人才，采取多种方式激发科技服务人员的工作积极性。

3 结论

本文从概念、流变、体系、特征、内容5 个维度对我国科技服务业政策进行了梳理和总结，初步探究和描述了我国科技服务业政策的基本情况。科技服务业政策作为一种重要的产业政策，依托政府的公共权力为科技服务企业或组织在生存、成长、壮大等发展过程中提供所需的政策环境和要素资源，是我国科技创新政策体系的重要组成部分。伴随着科技服务业的发展历程，我国科技服务业政策走过了起步、从属、综合3 个阶段，未来还应走上高质量的发展阶段；在此过程中，逐步形成了以政策目标、政策层级、政策主体、政策结构4 个维度为主要组成部分的科技服务业政策体系，具有显著的目的性、引导性、多样性、整体性。通过对国家和省级科技服务业政策文本进行量化分析，可以看出科技创新与发展是我国科技服务业政策的核心目标，基础设施建设和技术创新是科技服务业政策的重点任务，资源整合和利益调整是科技服务业政策的重要工具。

当前，我国科技服务业正处于快速成长的阶段，产业规模不断扩大，产业链条不断延展，科技服务产业对经济的撬动作用日益明显，当然也还面临着诸如市场体制机制不健全、专业人才匮乏、缺少行业龙头企业等问题，需要政府部门的进一步支持，也需要政策体系的不断优化。由于政治、经济、文化、社会等方面的差异，我国科技服务业的发展基础和发展模式有别于西方发达国家，因此我国的科技服务业政策应立足于具体国情选择和确定政策体系与政策措施，坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，不断完善我国科技服务产业的支持政策。