京津冀视角下北京农业水价改革主要问题简要分析及未来协同发展构想

摘 要：京津冀协同发展的重要内容之一是节水农业协同发展，三地共同面临着农业水价改革的重要任务。梳理北京市农业水价改革中存在的突出问题，可为今后三地合作建设节水农业打下牢固基础。北京市农业水价改革中的主要问题是形成机制中政府补贴负担过重，水价形成机制中超限额水价的收取有名无实。这实际上是由于还没有完全形成阶梯水价，利用市场手段促进农业节水的倒逼机制还只停留在计划阶段。农作物限额用水标准过于单一，没有充分考虑各区各自的环境、土壤、水资源状况、灌溉条件，而且农作物种植情况和丰枯年因素等也都不尽相同。美国、法国和我国湖南省的农业水价制定及改革做法值得借鉴，也从一个侧面对比出了北京市农业水价制定中问题的根源。针对京津冀三地未来农业水价改革协同发展的构想是建立政府协调工作机制。

关键词：京津冀;协同发展;北京;农业水价;发展构想

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）16-0026-03

国家京津冀一体化发展战略出台七年，战略将京津冀三地定位为“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。以这一战略定位为依据，“十三五”时期，京津冀水务协同发展已经进入实质合作阶段，包括水资源联合调度机制、水生态水环境合作、防洪减灾联防联控和水资源生态补偿机制。但是“十三五”时期，京津冀节水农业建设还没有开展实质性合作。京津冀水务、农业部门各自为战，对区域整体建设节水农业重视不够。各地对涉及彼此的相关节水基础设施维护不力，同级区域政府间的协调机制没有发挥作用或者很少发挥作用，这些问题都亟待解决。但是，“打铁需要自身硬”，北京市在引领三地协同发展时，已经深入开展涉及三地普遍性的节水农业中的水价改革工作，其中的问题也陆续显现出来。对这些问题做出分析判断，可为今后三地合作打下很好的基础。另外，还需要解决改革中一些没有解决好的突出问题，同时，借鉴国外和兄弟省市的水价改革经验也非常重要。

一、农业水价形成机制中政府补贴负担过重

农业水价形成机制是农业水价改革的核心。从经济核算角度来看，农业水价由供水生产成本和期间费用构成。供水生产成本由直接工资、直接材料、其他直接支出以及固定资产折旧和修理费组成，期间费用由营业费用、管理费用和财务费用构成。国家改革水价的最理想目标是——按照完全成本价定价收取水费。

目前，在实际工作中，农业水价被分解为政府指导价（限额价）+超限额价+水资源费三个部分。政府指导价由动力费（机井用电费）+维修费构成，这仅仅是供水成本（或者说是农业水利工程供水成本）的一部分。北京市各区的农业水价普遍是按照政府指导价收费，还很少或者是基本没有收取超额限价。对于维修费，市财政以灌溉工程运行维护费形式每亩补贴25元，以2019年北京市40万亩高效节水灌溉工程面积计算，其费用市财政补贴1 000万元，加上区财政补贴就是2 000万元;人工费以补贴的形式按每月每人500元的标准发放，以7 300人计算，仅2019年一年人工费补贴就达4 380万元。仅维护费和人工费就需要6 800万元，还不包括固定资产折旧等其他费用。这种比较高的财政补贴使水价的基本成本和完全成本都没有收回来，这是一大隐患。

农业水价改革的核心是定价。若完全按照市场化的进程发展，以资源稀缺程度确定完全的市场化的农业水价，农民肯定负担不起，价格改革势必走进误区。但是，不按照市场发展规律配置水资源，仅仅依靠政府的财政补贴推动水价改革，政府断供就会使水价改革停顿下来。如何发挥农业水价格经济杠杆的作用，让农业水价体系，既能反映水资源产品价值，又可以反映水资源产品的供求关系，使其日趋完善和合理，推进农业水价综合改革还有很长的路要走。

政府投入补贴奖励的方式，促使水利工程建设管护经费有了保障，初步解决了重建轻管、大水漫灌、用水浪费的问题。但是，水价改革也面临着向纵深推进可持续发展的问题，水价改革成本投入居高不下、政府断供精准补贴就会缺少资金、难以为继，这个问题如何解决？还有就是遇上丰水年，农民节水较多的话，政府的奖励资金就需要多付出，这笔资金的负担增加也将是一个问题。

二、农业水价形成机制中超限额水价的收取有名无实

目前，全市农业水费主要还是按照政府指导价收取，还没有收取超限额价水费或者还只是在计划中收取，有名无实。这实际上是还没有完全形成阶梯水价，利用市场手段促进农业节水的倒逼机制还只是停留在计划阶段。形成这种局面的原因比较复杂，最主要的是水价改革刚刚全面铺开，有些新的情况和问题还没有出现，比如还不掌握政府指导价和超限额价在农业生产成本中的比例究竟是多少;在供水成本和微利与农民的负担之间，在完全放开水价与政府补贴之间是一个两难的选择;农业水价上涨后农民的承受力究竟能有多少。文献研究与实证调查还没有继续进行，如何把节水灌溉与有效减轻农民负担结合起来还需要深入研究。

三、农作物限额用水标准过于单一

目前，全市农作物的限额标准都采用“521”一个尺度，没有充分考虑各个地区各自的环境、土壤、水资源状况、灌溉条件及方式、农作物种植情况和丰枯年因素等的影响，使得一个尺度的灌溉限额标准要求不同区域、不同条件的地块和农户，不能体现用水的稀缺性的使用标准和公平公正性。总之，因地制宜原则还没有充分体现出来。

四、国内外农业水价制定与改革经验概述

（一）美国西部农业用水定价

我们回眸世界发达国家农业用水定价体系，比如美国西部农业用水定价，如柳一桥指出，分别采用了服务成本定价：“依据水资源供给过程中的投资成本、运营成本、管理成本来制定农业水价标准，水资源需求方按照政府划定的期限偿还成本。”支付能力定价：“供水机构会充分调查，在分析农户水价支付能力基础上制定价格，通常农业水价会低于供給成本，收入差额可通过电力销售等渠道实现补偿。”市场需求定价：“在水权法明确水资源使用权的前提下，用水户可将水资源使用权与其他人相互交换，价格随市场供需情况而定。”这种多重的定价体系，分别是基于政府投资、用水机构的多重性收入层次和存在水权交易市场而确定的，打破了水价制定过程中政府负担过重的藩篱。

（二）法国农业用水定价

柳一桥也介绍了法国农业用水定价的办法。水价管理部门要依据《法国水法》制定农业水价，主要有三个依据：供水项目投资总额;官方统计机构农户平均经营收入调查数据;流域委员会、地方水权管理局对水资源价格合理性的调查资料。法国的农业水价制定参考了农业用水的供水成本、农民的收入水平及承受能力和水利部门定价调研数据，保证了投资方、用水方和管理方三方的经济利益相协调，是政府管理农业用水市场的有效方法。

法国农业水价制定考虑工程投资、水资源消耗和环境污染治理因素。水价由水费和水税组成。水费按全成本法核算包括贷款及利息、设施维修费、日常管理费和设备更新费;水税包括水资源规划、流域科研、水污染治理、水质提升所形成的成本，各项社会成本都由征收的水资源税予以支付。柳一桥指出：“法国政府会对部分重点流域农业灌溉设施给予一定的财政补贴，降低供水商的投资成本;另一方面，法国政府会采用家庭扶持基金（FSL）的形式对困难农户予以直接补贴，补贴金可能涵盖部分农业水费。依据法国农业部门的统计，农户承担水费占供水总成本的94.8%，而政府承担部分仅占 5.2%。”

（三）湖南省水价改革经验

有两点经验可以借鉴。一是建立终端水价制度。农民用水协会实行财务公开公示，禁止了水价改革后收费中的截留挪用现象发生，水费收缴足额实时到位，为水利灌渠工程的维护提供了资金支撑。袁再伟指出，这一做法“理顺了政府、管理部门和农民之间的管理关系，农民用水户协会直接管理田间灌溉、投劳，减少了大量的用水纠纷，促进了农村的稳定”。二是改善生态环境。袁再伟指出：“通过减少灌溉用水量，增加了生态补水用水量，加大了河流、水库的水面面积，加快了回补地下水的速度，同时也相对增大了生态环境用水量，增加了灌区植被覆盖率。”湖南省的水价改革做法是引进了农民用水协会多方参与的机制，增加改善生态环境的有效管理措施，避免了水价单一制定的局限。

（四）山东省水价改革经验

姜延国等指出：“坚持分类定价，推动建立合理水价形成机制。”山东农业水价制定的一个主要经验是根据各地地形地貌、不同地区的水资源分布状况、不同农作物种类分类制定农业水价，以水费收入通过经济作物补贴粮食作物达到平衡，实现全成本水价的改革目标。

对比国内外水价改革经验可以看出，北京市农业水价改革中政府补贴负担过重、超限额水价收取有名无实和农作物限额用水标准过于单一等诸多问题都是表象，深层次原因是价格体系的形成机制过于单一，没有考虑到用水农户的切实感受（主要是农户对水价改革的承受能力），特别是没有培育市场定价机制的价格体系。这一弊端的障碍一是阻碍了农业水价良性改革的持续发展，农业水权市场尚未建立，农民用水协会的重要作用也没有发挥出来;二是农业水价的杠杆作用没有充分发挥出来，使得精准节水的目标难以实现。

国内外农业水价制定办法及经验给北京市及京津冀三地农业水价改革提供了宝贵的启示，即农业水价制定的顶层设计要通盘考虑定价主体、构成、模式，计价方式、价格影响因素和价格调整机制等。

五、京津冀三地农业水价改革协同发展构想

京津冀三地农业水价改革未来的发展，需要借鉴国外有益的经验并继续创新体制机制，激发节水内生动力。这需要进一步培育水务市场环境，让水价反映市场供求和资源稀缺程度，发挥水价在节水中的杠杆作用，激发农民的节水动力。总之，政府的主导作用不可或缺。改革中一些宝贵的做法需要坚持下去，比如明晰农业水权、严格农业用水总量控制和定额管理等，笔者在此提出以下几点构想。

第一，建立京津冀农业水价改革政府协调工作机制。首都水资源协调委员会办公室（以下简称“水资委办公室”）是农业水价改革的牵头部门，担当改革的相应职责，设在水务局。水资委办公室成员由京津冀三地水务部门组成，建立协同发展工作机制，赋予以下职权：将三地农业水价改革工作纳入《“十四五”时期水务发展规划》中，包括三地农业水价改革总体计划;审议重大问题;统筹协调重大事项;督导、监督和检查协调工作落实情况。

第二，水资委办公室负责解决京津冀三地的生态补偿合作问题。三地协作建立和完善生态补偿合作机制，按照“谁得益、谁补偿”的原则开展流域生态补偿河北省工作。重要的几点如下：一是控制河北境内官厅水库上游洋河、潮白河上游的水质，以保护北京、天津两市的水源地不受破坏。规划采用建设节水农业合作项目，建立生态补偿横向财政转移支付制度，完成跨省市流域的合作。二是三地水务、农业、发改、财政、环保等相关部门共同参加制定实施流域生态补偿的方针、政策。主要内容包括流域下游对上游通过对农业水利设施的投入和品种改造以减少上游的农业耗水量，优化节水型林木草产业结构的调整，实现节水，涵养水源，确保下游供水的补偿性政策的制定。确定北京市（可能涉及天津市）作为受益方，征收生态补偿费的标准和额度，同时制定生态补偿资金的使用管理办法。三是做好三地生态补偿的基础性研究工作，包括建立大型数据库，从基础信息入手，为生态补偿提供科学数据。

参考文献：

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[7]  袁再伟.湖南省农业水价综合改革试点典型经验[J].水利發展研究，2016，（7）：21-24.

[8]  姜延国，崔培学，刘文伟.山东省农业水价综合改革实践与思考[J].水利发展研究，2016，（7）：7-11.

收稿日期：2020-11-06

作者简介：魏巍（1961-），男，北京人，副研究员，从事农业经济研究。