碳达峰碳中和背景下的央行政策研究

计紫藤　樊纲

摘要：通过梳理我国碳排放的现状和已有的绿色金融政策，比较借鉴国际经验，提出为落实碳达峰、碳中和重大决策部署，央行应采取的政策建议：尽快构建国内统一、与国际接轨、清晰可执行的绿色金融标准体系;继续推动产品创新，满足多样化需求，不断丰富绿色金融产品和市场体系;推动完善碳排放交易合理定价;在政策框架中考虑气候变化相关风险，降低气候变化对货币政策决策的影响。

关键词：碳达峰;碳中和;央行;绿色金融政策

中图分类号：F830.593    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）03-0069-006

一、引言：碳达峰碳中和的提出

碳中和是指将在一定时间内产生的二氧化碳排放总量，通过植树造林、节能减排等形式抵消，表现为二氧化碳净零排放。碳达峰之后，碳排放量开始持续下降，经济发展不再伴随着碳排放增多。[1]碳达峰是实现碳中和的基础和前提。根据OECD的数据，截至2020年底，全球已经有54个国家的碳排放实现达峰，占全球碳排放总量的40%，其中大部分是发达国家。许多国家和地区已经设立了碳中和的目标。例如，欧盟计划于2050年前实现碳中和，法国国民议会于2019年6月投票将净零排放目标纳入法律，美国加利福尼亚预计在2045年前实现电力100%可再生。

自2020年以来，碳达峰、碳中和在重要会议中屡屡被提及。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上提出中国要力争于2030年前实现碳达峰，争取2060年前实现碳中和。2021年两会上，碳达峰、碳中和被首次写入政府工作报告。2020年12月，央行货币政策委员会召开的2020年第四季度例会首次提及“促进实现碳达峰、碳中和为目标完善绿色金融体系”。2021年1月，中国人民银行工作会议提出“落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制。” 碳达峰、碳中和成为我国2021年工作重点，会对我国未来的经济社会发展模式产生较大影响。实现碳达峰、碳中和不仅要考虑技术问题，更要考虑经济和管理问题，央行在落实这一重大决策过程中将发挥重要作用。[2]

二、碳排放对金融稳定和货币政策的影响

碳排放引起的气候变化会通过影响金融稳定和货币政策，导致一系列金融风险，无法通过市场自发调节应对，因此，中央银行需要高度重视、及时评估并防范化解相关风险。[3]

（一）碳排放对金融稳定的影响

碳排放对金融稳定的影响可以归类为物理风险和转型风险。

物理风险是指碳排放会导致极端天气事件增多和长期的气候变化，影响金融资产和保险负债的价值，增加经济损失。极端天气和气候变化首先影响企业的经营环境，对实体经济产生冲击。许多行业是对气候变化敏感的。例如，暴风雨、干旱等极端天气破坏了采矿业的生产和运营。在极端气候条件下，电、热和水遭受输电和供电的損失，材料缺失使工业生产得不到保证。实体企业遭受损失，一方面会向保险公司索赔，导致保险公司支付更多赔款，被迫承担气候变化带来的风险;另一方面会对银行收到的贷款抵押物质量造成冲击，信贷风险上升，可能导致系统性金融风险。此外，受灾企业盈利能力的下降会影响投资者的信心，导致投资者的流动性偏好增加，在此情况下，公司发行的金融工具往往以低价出售，影响金融市场的有效性。[4]

转型风险是指金融市场可能会受到与绿色转型有关的不确定性影响，主要是政策、技术进步对资产价值的影响。实行碳减排政策，可能降低碳密集型行业的企业资产价值，导致大规模的资产价值重估，相关行业的发展受到限制。转型风险的传导机制同样是先对实体经济产生冲击，然后通过金融部门敞口影响金融稳定。对于依赖碳密集型行业的国家来说，主权风险也可能会增加。及时的政策措施对降低转型风险非常重要。如果减排政策以一种可预期的方式尽早实施，市场可以形成稳定的预期，有助于减少不确定性，最大程度降低对金融稳定的影响。而如果突然开始碳减排，碳密集型资产无序重新定价，会冲击公司的价值。[5]

（二）碳排放对货币政策的影响

碳排放影响货币政策的空间和传导机制。大多数央行最重要的政策目标是稳定物价，而影响通胀的因素来源于需求端和供给侧。需求端冲击的典型是投资过热，这种冲击往往使通货膨胀、经济增长与就业率同向变化，对货币政策制定者来说比较容易处理。而与气候变化相关的冲击属于供给侧冲击，其带来的挑战不可小觑。

如上所述，气候变化会对实体经济产生影响，体现在能源、农产品、矿物、基建等方面，而这些产业对通货膨胀的影响往往很大。回顾20世纪70年代到80年代的石油危机，原油价格的飙升带动总体物价攀升，但经济增长与就业率却并未同步上行，经济体陷入了“滞胀”。从这个角度来看，气候变化导致的供给侧价格冲击对经济影响的持续性、广度和强度存在很大的不确定性，很难准确评估通货膨胀、经济增长等重要变量的变化，提高了制定适当的货币政策的难度。因此，中央银行需要利用各种方法充分了解气候变化对经济的影响及其可能的持续性、广度和强度，及时应对。[6]

三、我国碳排放现状和相关政策

我国是全球碳排放量最高的国家，2019年二氧化碳排放量98.26亿吨。近20年，我国碳排放总量增长趋缓，2001—2005年均复合增速为12.7%，2006—2010年为6%，2011—2015年为2.5%，2016—2019年为1.7%。

我国央行已经开始构建绿色金融标准体系，推动发展绿色信贷等绿色金融产品。2016年8月，央行等七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，最早提出通过货币政策工具支持绿色金融，从构建绿色金融体系的重要意义、为大力发展绿色信贷、推动证券市场支持绿色投资等方面做出了政策规定。为发展绿色信贷，2018年7月，央行印发《关于开展银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价的通知》，并制定《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案（试行）》，开始将绿色金融纳入MPA“信贷政策执行情况”维度进行评估，规定MPA中绿色信贷业绩评价指标包括定量和定性两类，定量指标包括绿色贷款余额占比、绿色贷款余额份额占比、绿色贷款增量占比、绿色贷款余额同比增速、绿色贷款不良率5项。

截至2020年底，我国绿色贷款余额达到11.95万亿元。截至2019年底，我国发行了313亿美元符合气候债券倡议组织（CBI）标准的绿色债券，位列全球绿债发行规模第二位。

2017年，我国在浙江、江西、广东、贵州、新疆建立了8个首批绿色金融改革创新试验区，探索形成了可复制推广的绿色金融产品和市场模式。以江西赣江新区为例，人民银行南昌中心支行与江西省金融局携手进行顶层设计，在国内首个推出绿色创新发展综合体、绿色市政专项债、畜禽“洁养贷”、绿色票据、绿色园区债和绿色保险。到2020年底，江西赣江新区共推出了22项绿色金融创新成果。

碳交易市场方面，我国已从2011年开始建立试点市场，且全国碳排放权集中统一交易系统将于2021年6月底前启动上线。北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳先后启动碳交易试点。目前，我国碳排放权交易市场主要有两种交易类型：总量控制配额交易和项目减排量交易。前者的交易对象是企业获配的碳排放配额，后者的交易对象是国家核证的自愿减排量（CCER）。2021年1月5日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》，建立全国碳排放权集中统一交易市场，适用范围包括碳排放配额分配和清缴，碳排放权登记、交易、结算，温室气体排放报告与核查等活动及监督管理。2021年3月发布的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》明确表示，中国人民银行是全国碳排放权交易系统的监管主体之一。[7]

四、绿色金融转型的国际经验

国际社会普遍关注气候变化问题，多国金融当局已出台相关的标准体系，建立和发展绿色金融市场。经验表明，合理的政策工具可以对绿色金融市场起到良好的监管和扶持作用，并激励市场微观主体积极参与绿色金融转型，推动碳减排进程。[8]

（一）国际绿色金融标准体系

目前国际上主要的绿色金融标准有：赤道原则（EPS）、绿色债券原则（GBP）、气候债券标准（CBS）等。

EPS的目的是作为金融机构确定、评估和管理融资项目的环境和社会风险的共同框架。EPS由私人银行制定，2020年7月更新到第4版。根据潜在影响和风险程度，EPS将项目分为A类、B类、C类，要求金融机构解决在项目开发生命周期中的潜在或实际风险，确保资助的项目以对社会负责并反映良好的环境管理实践的方式进行开发。值得注意的是，为保护可能受到项目不利影响的社区，EPS要求金融机构实施知情咨询程序，咨询内容包括：项目的风险和影响、该项目的开发阶段、受影响社区的语言偏好和决策过程、弱势群体的需求。这个过程应该不受外界操纵和干扰。此外，EPS还要求聘请独立的、有经验的外部环境专家，提供补充监督和报告。

GBP由国际资本市场协会（ICMA）和国际金融机构于2014年合作推出，于2018年6月最新修订，规定了綠色债券的定义、发行和管理过程、评级、募资用途等。GBP将绿色债券分为10类：可再生资源、能效项目、污染防治、对生活自然资源和土地使用的环境可持续管理、陆地和水生多样性保护、清洁交通、可持续水和废水管理、适应气候变化、符合生态效益/循环经济的产品和技术、绿色建筑。除GBP外，ICMA还发布了一系列绿色金融标准文件。2019年6月，ICMA发布了《绿色债券影响报告》（Green Bond Impact Reporting）、《绿色项目地图》（Green Project Mapping）及《社会债券影响报告统一框架》（Working Towards a Harmonized Framework for Impact Reporting for Social Bonds）。《绿色债券影响报告》详细规定了六大类绿色项目（可再生资源、能效项目、可持续水和废水管理、废物管理和资源效率、清洁交通、绿色建筑）的披露方法与指标，同时给出了不同类别项目信息披露的报告模板。[9]

CBS是CBI于2011年底发布的，2019年公布了最新的3.0版本。新版兼容了多地域的绿色债券标准和披露要求，明确提供了关于项目类型符合认证资格的详细定义，扩大了可获得认证的债务工具清单，包括绿色贷款、伊斯兰债券、存款产品和其他投资等产品。同时，年度报告内容又细化为分配报告、资格报告和影响报告3类。新版还引入了环境、社会和治理（ESG）风险方面的目标声明，要求发行人应提供绿色债券框架，并在发行前或发行时公开。

（二）绿色金融市场

绿色金融市场为支持环境改善、应对气候变化提供金融服务。绿色金融产品范围广泛，涵盖了绿色信贷、绿色投资、绿色发展基金、绿色保险等，市场主体也不局限于商业银行、保险公司等金融机构和企业，而是已经涉足个人消费领域。

绿色信贷是提供给企业和项目，以支持绿色经济、低碳经济、循环经济的信贷。德国复兴信贷银行是德国的国有政策性银行，在德国可再生能源的发展过程中起到了重要作用。德国风电发展在早期阶段遇到了技术风险高、融资成本高等问题，项目预算严重超支。德国复兴信贷银行发挥了政策性银行的引导示范功能，聘请专家提供技术和风险相关知识，又提供了50亿欧元的海上风电专项贷款额度，可满足10个海上风电园建设的资金需求。此外，德国复兴信贷银行也在热能领域以低利率贷款形式支持中小企业，大大支持了德国经济绿色化转型。

绿色债券是又一重要的绿色金融产品，发债主体非常丰富，包括开发性金融机构、市政机构、商业银行、企业等。绿色债券吸引了养老基金、保险公司、资产管理公司等大量投资者，同时也带动了第三方认证和评估机构的迅速发展。欧洲投资银行是全球最早开展绿色债券业务的金融机构。2007年7月，欧洲投资银行发行了其第一只气候意识债券，明确募集资金将被用于绿色项目，并设立严格的专款专用标准。欧洲投资银行对“气候”和“环境”的概念做了明显的区分，气候项目包括“减缓气候变化”和“适应气候变化”两类，环境项目的内容包括生物多样性、空气净化、水资源、可持续交通等。为多方面气候投融资，欧洲投资银行积极创新融资机制和开发金融工具，带动民间资本投资。

绿色保险是对污染环境的企业在发生污染事故后维护受害人权益的一种保险产品，目的是为规避和分散气候、环境问题所造成的伤害。各国绿色保险制度的模式主要有三种：强制环境责任保险，兼用强制环境责任保险与财务保证或担保的保障制度，以自愿责任保险为主、强制保险为辅的制度。例如，美国的绿色保险以强制环境责任保险为主，主要分为两类：环境损害责任保险和自有场地治理责任保险。环境损害责任保险承担因投保人污染环境造成第三方人身损害或财产损失的赔偿责任，自有场地治理责任保险承担投保人因其污染自有或使用的场地而支出的费用。同时为防止道德风险，一般将恶意的污染视为除外责任。[10]

绿色信用卡、绿色储蓄将碳减排行动与个人消费行为连接起来。2011年，韩国环境部宣布一项新政策，民众使用“绿色信用卡”购买环保产品或以绿色方式出行，如乘坐公共交通工具，不仅可以为环境保护做贡献，还将获得相应积分，以兑换现金或享受消费折扣。韩国友利银行推出了一款与自行车绑定的绿色储蓄产品，客户以书面形式承诺骑自行车上下班或者刷信用卡乘坐公共交通工具即可获益。

（三）碳排放交易市场及定价机制

截至2020年底，全球已有21个碳交易市场（ETS），筹划推进中的有8个，提出初步设想的有16个。21个ETS覆盖的二氧化碳年排放量约占全球年排放量的9%。其中运行机制较为成熟、交易规模较大的有欧盟、美国加州等。

欧盟在2005年建立了碳交易市场（EU ETS），是全球最早建立，也是最大的碳排放权交易市场。根据欧盟委员会颁布的规则，各成员国设置本国的碳排放量上限，确定纳入碳排放交易体系的企业及其碳排放配额。欧盟登记簿统一登记所有碳排放配额。欧盟碳交易市场有几个突出特点：第一，采用总量交易原则，在排放总量不超标的前提下，企业可以相互调剂，出售剩余的排放权或购买不足的排放权。第二，在早期采用分权化的治理模式，各成员国拥有相当大的自主决策权，可以自主决定排放总量及其在国内企业间分配的比例等。这种治理模式的优势是可以在保证总体不超标的同时，兼顾各成员国之间的差异性。第三，开放式交易，允许本系统内的企业可以在一定限度内使用欧盟外的减排信用。第四，分阶段逐步完善。第一阶段（2005—2007年）只涉及对二氧化碳排放权的交易，价格波动较大;第二阶段（2008—2012年）扩大了行业覆盖面，引入配额拍卖机制，碳排放价格发现机制初步形成;第三阶段（2013—2020年），这一阶段内拍卖成为配额分配的主要方式，免费分配占比降低;第四阶段（2021—2028年），欧盟将大幅收紧配额供给，把碳排放配额年减降率自2021年起升至2.2%。

定价机制方面，在第三阶段，EU ETS设定了总量上限递减和处罚机制，将拍卖作为配额分配的基本方法，设置配额储存与预留机制。从第三阶段开始，EU ETS结束了以往的成员国自行决定排放总量的模式，改为由欧盟统一设定碳排放总量，以解决配额总量容易超标的问题。总量上限递减是指这一阶段规定碳排放总量以每年1.74%的速度递减，以确保2020年温室气体排放比1990 年低20%以上。处罚机制是指EU ETS要求在第一阶段和第二阶段排放超出配额的企业分别处罚40欧元/吨及100欧元/吨。

在EU ETS一级市场中，碳排放配额的分配形式包括免费发放和拍卖两种。免费发放的方式操作简单，但可能导致企业为自身利益争取超出实际碳排放量的配额。拍卖能维持体系的简单和透明，避免不恰当的分配效应，做到“谁污染谁付费”。在过渡阶段，为了减少碳泄露问题，EU ETS继续保持对部分企业的免费发放，采用基准法，以行业内领先的排放水平为基准来计算和分配配额。

（四）政策框架中对气候变化相关风险的考虑

部分央行和金融当局已经引导金融机构开展识别和量化气候变化相关风险敞口，进行气候变化情景分析与压力测试等工作。防范气候变化风险的政策框架在不断完善。2017年，法国央行牵头各国央行与金融监管当局成立央行和监管机构绿色金融网络（NGFS）。2019年4月，NGFS在首份综合报告《行动倡议：气候变化成为金融风险的来源》中指出，气候相关风险是金融风险的来源之一，确保金融体系妥善应对这些风险是中央银行和监管机构的职责。2020年5月，NGFS发布《监管者指南：将气候相关的环境风险纳入审慎监管》报告;2020年6月发布了《央行和监管机构气候情景》和《央行和监管机构气候情景分析指南》。2020年9月10日，NGFS发布了环境风险分析领域的两份重量级文件，包括《金融机构环境风险分析综述》和《环境风险分析方法案例集》。英格兰银行已就压力测试的设计征询相关专家的建议，在2020和2021年开展压力测试，了解银行、保险公司等金融机构受气候变化带来风险的影响程度和适应能力。[11]

五、我国央行落实碳达峰碳中和的政策建议

在我国实现碳达峰、碳中和的经济全面转型过程中，绿色金融将发挥“加速器”的作用。中央银行应当基于我国金融体系现状，抓好绿色金融标准体系、绿色金融產品和市场体系、碳排放交易合理定价、宏观政策框架等着力点，带动社会、机构、市场大力支持绿色转型。[12]

（一）健全绿色金融标准体系

构建绿色金融标准体系是绿色金融顶层设计的重要一环。目前，我国绿色金融标准体系的突出问题是标准不统一。一方面是我国不同部门发布的绿色金融标准之间不统一、绿色金融分类标准有待完善，另一方面是跟国际绿色金融标准缺乏衔接。[13]

央行需要尽快构建国内统一、与国际接轨、清晰可执行的绿色金融标准体系。第一，改变目前由各部门单独发布绿色金融标准的机制，构建完备、统一的国内绿色金融标准体系，搭建合理的政策框架，引导国家标准、行业标准及团体标准等各层面标准相互补充。第二，与国际进行广泛的合作，不断吸收国际标准的前沿成果和最佳实践，并积极宣传国内做法，推动中外绿色金融标准趋同。第三，紧紧跟上业务发展，对绿色基金、绿色租赁、绿色PPP等新兴产品及时制定标准，补上政策空白，约束相关主体。

（二）完善绿色金融产品和市场体系

我国目前已形成多层次绿色金融产品和市场体系，还需继续推动产品创新，满足多样化需求，不断丰富绿色金融产品和市场体系。首先，面临当前我国绿色金融市场起步较晚、产品较少的现状，央行应鼓励商业银行、企业等主体积极开发和创新除传统绿色信贷以外的绿色金融服务，如绿色租赁、绿色信托、绿色资产证券化等，创新有利于减排的商业模式。[14]其次，除了面向企业的产品，还可以多开发针对中小企业、家庭和个人消费者的绿色金融产品，充分考虑客户的多样化和个性化需求，不断拓宽绿色金融产品覆盖范围，激发个人和家庭参与减排的积极性。再次，完善绿色金融产品和市场体系还需重视国际合作，与绿色金融市场发展较快的国家和地区进行广泛深入的交流，借鉴外国领先金融机构开发绿色产品和服务的经验，也可以合作开展绿色金融业务。

（三）推动完善碳排放交易合理定价

碳排放权的初始配额分配方式对于碳交易定价有重要影响。目前，我国7个试点的碳排放额初始分配以免费发放的方式为主，根据行业基准线法、历史排放法等方法确定发放额度。免费发放鼓励企业参与碳减排，但同时可能导致企业降低减排动力。因此，免费分配，第一，应考虑到各个地区的经济实力、产业结构、资源禀赋等的差异，也要考虑当地企业发展状况、碳排放对不同地区的影响差异等因素。第二，应注意合理确定配额数量，防止出现碳排放配额大量过剩的情况，不利于促使企业减排。第三，可以采用总量上限逐年递减的规则，推动企业创新减排技术。第四，可以在初始分配中增加拍卖形式所占比重，提高碳交易市场流动性，用市场手段促进碳排放配额的有效分配。后期，随着市场逐步发展，初始分配的形式可以逐渐转变为以拍卖为主。

现阶段，我国碳排放交易市场交易量不大，企业间交易价格不能完全反映市场供需和减排成本，有时交易价格容易受到初始配额多的垄断企业的影响。针对这种情况，央行可以考虑规定价格区间，加强对交易价格的监控，引导碳排放价格回归真实价值。

（四）将气候变化相关风险纳入政策框架

政府部门在绿色转型过程中发挥引领作用，且央行以维护价格稳定为首要目标，更应该在政策框架中考虑气候变化的相关风险，降低气候变化对货币政策决策的影响。传统的货币政策工具无法充分支持绿色转型，需要提出新的办法。首先，央行可以配置绿色资产，同时吸引社会投资者投资绿色领域。为了保证央行投资组合的流动性和安全性，可以投资一些高信用等级的绿色金融产品和绿色项目。其次，合理设计MPA中绿色金融考核的方式和权重。将绿色金融纳入MPA体系，可以实现很好的激励约束作用，未来可以考虑将绿色信贷之外的创新绿色金融产品也纳入考核，激励银行积极完善绿色金融产品的生态体系。[15]

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（责任编辑 张亨明）