土地储备融资与地方债务的关系探讨

房萍

土地储备融资在城市建设中的主要作用在于辅助完成土地规划工作，并且为居民的住房用地、其他保障性设施建设用地储备一定的资源。从政府职能的角度来说，土地储备融资工作还包括一部分土地征用、拆迁安置等方面的功能。因此，土地储备融资与地方债务之间存在非常密切的关系，为了最大化利用有限的土地资源，并对地方债务问题的处理起到促进作用，本文对融资工作以及债务处理工作之间的关系进行分析探讨。

土地储备融资以及地方债务现状分析

从应用范围来讲，在城市用地的规划中，为了提升土地资源利用的针对性和合理性，应对资源开发工作提高重视，并从落实的角度入手加大控制力度，下文分别针对土地融资问题和债务问题的状态和现状进行分析。

土地储备融资状态

土地储备融资由于整体的资金需求量较大，需要从各个方面获取资金。具体来说，来源渠道有四个方面：（1）来源于已供应储备土地所产生的出让收入中给土地储备机构的征地、拆迁补偿费用以及土地开发费用等；（2）来源于国有土地收益基金；（3）通过发行债券筹备资金；（4）其他资金来源。不同来源的资金额度和具体的调配要求也有所不同，从现实出发可知，现阶段土地储备资金的来源渠道逐渐增加，这意味着会提高土地开发中债务关系的复杂性，因此，相关工作人员应根据土地储备融资的额度需求和现实融资条件选择合理的融资渠道，确保土地储备资金的合理获取和有效应用。其次，在资金获取渠道多样化的背景下，融资的落实虽然在灵活性和便捷性上有所提升，但可能会造成对债务关系主体的针对性和明确性下降。对于地方财政工作开展而言，不同类型的资金在到位周期和应用审批手续方面存在较大的差异，会影响资金在实际应用中的状态。另外，资金储备与供应的持续性可能与实际需求存在差异。最后，融资工作开展存在融资储备平衡性不足的问题，这种不平衡的产生，主要是由于不同地区的经济发展水平和进步状态不同。另外，房地产行业的发展状态和土地资源需求也是影响这一工作开展的重要因素。

地方债务现状分析

土地储备工作的开展会积累大量的优质土地资源，而进行合理的开发是土地资源能够得到充分利用的前提条件。合理开发和利用土地资源，地方政府才能获取相应的经济收益，而这部分经济收益在初级阶段主要用于偿还债务。对于债务处理工作而言，由于土地资源的利用和项目开发工作需要较高的时间成本，且在项目运行过程中可能会出现风险问题，这就导致土地资源项目开发中的项目经济收益在回收周期上相对较长，回收额度也相对有限，极大地增加了债务偿还环节的风险。从目前地方债务偿还工作的状态入手观察，可知债务管理的重点在于加强融资管理，需要对融资的整体规模进行严格控制，避免融资规模过大给后期的偿债工作带来困难。另外，针对土地开发和利用的工作，可以通过政策支持和项目推进的方式加快项目建设的整体进度，达到提升政府偿债能力的目的。

土地储备项目建设的形势分析

融资资金数量需求变化

根据不同的项目建设需求状态，土地资源融资量也需要进行相应的调整，融资需求随着不同项目建设的实际需求也呈现出不断变化的状态，这种变化会在一定程度上对融资工作和偿债工作的开展造成一定的阻力。储备项目资金的预期数额与实际应用的需求之间必然会存在一定的差异，这种差异是土地储备项目开发利用的过程中面临的主要问题。从政府的宏观政策角度分析，由于储备融资的来源中除了固定的基金费用，其他融资获得的资金无法保证可以通过一次性拨付的方式为项目建设提供充足的资金支持，且这部分资金本身会受到土地征用规模和债券发售等多方面因素的影响。

资金支持力度不足

随着项目建设规模和功能性要求逐步提升，相关项目的开发与建设工作中，存在资金支持力度不足的问题。例如，在政府承建的市政工程项目的建设中，仅仅依靠政府所提供的资金支持，不足以满足具体的项目建设与开发需求，这时就需要通过市场化因素的干预吸引更多的投资，开发多种储备土地资源利用形式。

土地储备融资与地方债务的关系分析

融资一方面是为了支持项目的建设，还有一方面是辅助偿还地方债务。债务的偿还不仅是减轻政府负担的有效手段，更是提升土地资源利用有效性的必要措施。关于两者之间的关系，主要表现在以下两个方面：

储备平台与融资平台的统一

从目前的情况来看，大部分的土地储备融资项目的开发和建设有不同类型的来源渠道，这意味着债务关系的复杂程度会进一步提升。不同的储备资金的来源本身就代表着不同债务关系的建立。从总体占比额度来讲，政府拨款以及拆迁补偿款是储备资金总体来源项目中占比较大的两种类型。这意味着土地资源的储备单位在一定程度上已经成为地方政府开发和建设土地储备项目的融资渠道，两者之间的合作开发与相互影响有着非常高的紧密度。

融资与债务的正相关关系

这一点主要是指在我国土地融资和地方债务的形成比例具有正相关的关系。从宏观上来讲，这意味着地方的整体经济发展水平会影响到一个地区的储备融资额度和规模，从而进一步影响到地方债务的变动情况。例如，对于经济发展速度整体上较快的情况，政府会将债务资金的投入方向逐渐转变到土地储备项目上，主要是由于这部分地区的经济建设整体水平已经达到了一定的层次，其对于土地资源的整体需求量和需求持续时间都是相对较长的，对土地资源的开发利用力度也会较大。这样一方面是为了满足城市建设的需求，另一方面也是为了尽快最大化地利用土地资源。对于政府来说，这种情况也会促进政府财政收入的提升。从债务偿还的角度来分析，可知政府通过土地出让的形式将土地资源作为资金偿还的方式。总体来讲，当土地储备融资项目的规模逐渐扩大，意味着地方债务的偿还额度也会相应上升。

提升土地储备融资与地方债务之间的平衡措施

建立合理的财务监管体系

财务监管工作的开展是有效处理融资活动和债务关系的重要条件，为了取得更好的融资成效，并且导正债务关系处理的方向，监督工作的开展需要从制度层面发挥作用，还需要提升监督和管理工作的成效和规范性，建立专业的财务监管预算体系。这样可以有效保证土地储备融资的过程不会让政府负债过多而影响城市的发展。财务预算体系主要是针对整个土地的回收以及整合过程中需要投入的资金数量进行计算，保证整个过程的资金投入数量在当地政府可以承受的范围内，避免政府在进行土地储备过程中出现资金不足的情况。这样可以有效地将整个土地储备融资过程中的财务风险降到最低，实现高效的城市发展。财务监管体系是在土地储备的过程进行的，其主要作用是针对整个过程中的资金流动、收购方案等进行监督，在最大程度上保证整个土地储备融资的过程可以按照规划进行，避免由于意外情况导致投入资金的数量剧增。

以融资促发展，以发展还债务

发展是融资储备资金应用的主要目标，只有在宏观上取得良好的发展状态，才能确保资源和资金都得到充分利用。在土地储备融资的过程中，应该坚持“发展就是硬道理”的理念，积极进行土地资源合理规划，使土地资源能够实现效益最大化，尽可能将融资之后的收益过渡期缩短。具体可以与社会上的商业力量合作，进一步扩大融资规模，以此全面促进社会经济发展。在不断发展下，使土地资源获得的经济效益最大程度上降低政府的债务风险，最终在经济发展与融资需求之间的相互作用下达到平衡的目的，彼此之间更加和谐。

让市场化经济更好地融入

让市场化经济体制有效地融入土地融资的过程中，可以有效提升土地融资过程的活力。自改革开放以来，社会主义市場化经济体制让我国一跃成为世界强国，这一事实也证明了市场化经济体制的魅力。因而将市场化经济体制融入土地融资的环节中，可以有效提高土地融资的质量，进而促进当地经济的发展。具体则需在保持基本用地类型的基础上，适当放宽限制，积极鼓励和引导各类企业参与到土地融资的过程中，以此实现更好的土地融资。对于政府来说，可以通过拓宽投资渠道，激发和鼓励多个投资主体参与的方式，达到将风险进行分散的目的。

结 语

在我国土地资源相对有限的背景下，对土地资源进行开发和利用会直接影响到地方政府的债务偿还能力。为了取得更好的土地资源利用效果，并完成城市建设和土地资源开发的任务，需要政府部门从融资规模、项目建设要求等多方面进行控制和优化，处理好融资工作与债务偿还工作的关系。

（江苏省南京市江宁区土地储备中心）

参考文献：

[1]陈娟.关于土地储备专项债券问题的探讨[J].现代商业，2020，（7）：126-127.

[2]江文中.土地储备专项债券对地方政府融资的影响[J].中国经贸导刊， 2019，（8）：85-86.

[3]李升.地方政府投融资方式的选择与地方政府债务风险[J].中央财经大学学报，2019（2）：3-12.