“全面二孩”政策下0～3岁婴幼儿社区早教服务的困境与突围

吴凡

当前，我国0～3岁婴幼儿养育主要以家庭为主，社区公共服务体系尚不完善，质量也堪忧，且供需严重失衡[1]，0～3岁婴幼儿在我国各类托幼机构的入托率仅为4%，远低于一些发达国家50%的比例[2]。我国于2016年1月1日开始实施“全面二孩”政策，但在实施过程中却遇到了挑战。2016年，全国妇联儿童工作部通过对北京、辽宁等10个省（自治区、直辖市）0～15岁儿童的父母的调查发现，有生育二孩意愿的仅为20.5%，不想生育二孩的比例高达53.3%。研究指出，公共服务体系的不完善成为人们放弃生育二孩的主要原因。其中，0～3岁婴幼儿托育服务的可及性成为影响人们是否生育二孩的关键问题[3]。2019年出台的《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，对于3岁以下婴幼儿要“充分调动社会力量的积极性，多种形式开展婴幼儿照护服务，加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”[4]。社区作为除了家庭外重要的婴幼儿照护场所，有必要对其服务模式进行探索。

一、“全面二孩”政策下0～3歲婴幼儿社区早教服务的困境

社区是由生活在一定地域范围内的人们，以家庭为基础所形成的一种社会生活共同体。《指导意见》虽然对0～3岁婴幼儿的照护服务工作进行了全面的规划，希望有效解决之前0～3岁照护工作中出现的各种问题，但目前面向0～3婴幼儿的社区早教服务体系尚未成熟，还存在诸多突出问题。

在研究过程中，我们随机选取了N市（N市为东部沿海发达城市）下属的6个区中的24个社区，进行了有关早教服务的问卷调查与访谈（见下表），发现存在以下问题。

（一）管理部门权责不清，社区早教服务工作难以保质落实

在面向0～3婴幼儿的社区服务上，我国多为街道办或卫生部门牵头的自上而下的组织模式，同时牵涉到多个部门，如街道办负责日常事务，卫生部门负责婴幼儿保健指导，妇联负责婴幼儿权益维护，计生部门负责计划生育等[5]。本调查中涉及的24个社区由妇联负责管理早教服务的占33.3%，卫健委和教育部门联合管理的占41.7%，还有近25%实则没有具体的分管部门。

此外，作为社区公共服务主要责任方的政府，未能真正深入至居民家中了解居民的实际需求，导致面向0～3岁婴幼儿的社区早教公共服务供给与居民的真实需求出现偏差，而且还存在越位现象，即在社区早教公共服务的供给过程中，政府对于市场、社会和私人等领域的过度干预[6]。例如，对于部分社会组织进入到社区公共服务领域开展0～3婴幼儿早教服务，设置较高的准入门槛，打击了其积极性。

（二）管理人才匮乏，社区早教管理工作难以科学实施

有调查发现，社区中针对0～3岁婴幼儿的公共早教服务管理者多为负责计划生育的干部，而他们多半没有接受过婴幼儿早教的专业训练，缺少专业知识[7]。上表也显示，社区没有专门的婴幼儿社区公共服务管理人才。走访中还发现，社区缺乏受过早期教育培训的专职社工和社区志愿工作者，导致面向0～3岁婴幼儿的社区早教公共服务建设工作难以科学实施，提供的早期教育社区公共服务的质量难以保障。

（三）早教机构质量良莠不齐，社区监管难以统筹兼顾

我国当前最主要的早教机构还是以商业性机构为主，政府对这些早教机构缺乏监管，它们大多数是在工商部门登记注册的以“教育咨询”为主营的教育咨询公司。作为发达城市的N市，公办性质的早教机构比例仅为8.3%，且这种公办早教机构也不是真正意义上的社区所属，而是教育系统的共享资源，能够进入也极其困难，而民办性质的占比高达66.7%，还有25%的机构为无办学许可证的教育咨询公司。调查发现，不少机构的教育质量堪忧，其课程内容、授课模式等都缺乏科学的早期教育理论的指导。有些机构没有通过消防、食品、卫生部门相关验收，却让孩子在早教场所就餐、午睡，存在极大的安全隐患。当然，也有社区公办幼儿园为社区内0～3岁婴幼儿及其家长提供养育指导而开展的免费早期教育活动，但这种活动基本一个月才一次，收效甚微，且缺乏针对性。

（四）配套资金缺乏，社区早教服务机制难以持续运行

我国对于学前教育的财政投入远低于发达国家，2015年的研究显示，2014年学前教育入学人数占比14.6%，公共投入仅为4%，而人数和学前教育相近的普通高中公共投入为10%[8]。相对于其他类型的教育，学前教育公共投入不足，而面向0～3岁的社区早教投入则更少。调查显示，社区早期教育服务缺乏配套管理资金。

二、“全面二孩”政策下0～3岁婴幼儿社区早教服务突围的举措

婴幼儿社区早教公共服务体系的建立具有十分重要的意义。美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者詹姆斯·赫克曼（James Joseph Heckman）教授指出：为处于弱势的0～5岁儿童提供高质量的托育，每年投资回报率为13%，联合国教科文组织也将“儿童早期教育与托育服务”作为实现全民教育的第一项目标，并列入《达喀尔行动纲领》向全球推广[9]。学前教育作为基础教育的重要组成部分和奠基阶段，其优劣关系到整体教育质量的高低。而婴幼儿社区公共服务体系的建立，能有效解决当前托幼服务存在的诸多质量问题，整体提升学前教育质量。随着“全面二孩”政策的实施，以及女性社会地位的提升，越来越多的母亲在生育后继续回到职场工作，更加迫切需要社会提供0～3岁的婴幼儿公共服务。应该说，这是落实“全面二孩”政策的重要举措。然而，2019年的统计数据显示，全国共有11500所早教中心，其中北京、上海、广州、深圳四个一线城市的早教机构数量有约1720所，占比高达15.1%，而其人口数量只占全国总人口5%左右[10]。这说明一线城市对于早教的需求量巨大，也意味着二三线城市早教市场潜力巨大，现行托育服务明显不足。同时，民众对于社会早教机构尤其是私营早教机构的服务质量并不满意，难以满足家长需求，如质量、价格、安全等问题都有待考量。这就需要政府提供一定数量的公共早教服务机构起示范引领作用。此外，本研究也显示，84.6%的0～3岁婴幼儿的主要带养者为祖父辈，其中54.6%的祖父辈处于“无可奈何”的带养窘境，父母与祖父辈因为教养问题产生的矛盾也日渐突出。因此，寻找0～3岁婴幼儿社区早教服务的突围举措，显得尤为重要。

（一）顶层设计，创建0～3婴幼儿社区早教服务平台

社区需要借助互联网大数据来精准获得社区内0～3岁婴幼儿的基本情况，而这些大数据需要多方配合提供，如社区卫生院、妇联等。同时家庭能否积极配合参与也需要通过正规渠道向其宣讲社区公共服务的途径、方式和方法，让家长能够主动参与。这些均需要社区和多方协调联动来保障整个社区服务机制的运营。此外，在整个运营过程中需要建立完善的管理制度，如社区公共亲子活动场所安全制度、准入制度、参与制度等，幼儿园周末半日亲子活动申请制度，家庭入户指导制度等均需要进一步细化完善。

1.创建社区0～3岁婴幼儿大数据平台。随着信息技术的飞速发展，生活学习愈发便捷。尤其是2020年春节“新冠”疫情的突发，更加体现了互联网的重要性。作为未来的新型社区，有必要提前利用互联网做好大数据的收集，及时把握社区内居民的基本动态并提供相应的服务。比如，为摸清社区居民家中孩子的状况，可以与社区医院进行沟通、收集，便于在掌握数据的基础上提供及时的跟踪性服务。可创建“××社区0～3岁婴幼儿公共服务平台”微信公众号，通过业主微信群或QQ群等线上形式推广平台，也可以通过居民到社区缴纳物业费、停车费、取快递等线下机会进行平台推广，让更多的家庭了解社区针对0～3岁婴幼儿所提供的服务工作。在平台初步创建后，可以再实时推送相关资讯，如备孕知识、婴幼儿护理常识、亲子活动资讯、公益活动等信息，让更多的家庭（尤其是祖父辈）带着婴幼儿走出家门，进行更加科学的婴幼儿照护。

2.为平台建设投入配套资金。0～3婴幼儿社区早教服务需要一定的资金，用于平台的维护和支付专家的服务费等，这就需要政府给予一定的资金扶持。在配套资金有限的情况下，社区也可发动本社区内的社会团体、各类企业和基金会等社会公益力量给予支持，同时也可以鼓励居家养育婴幼儿的母亲参与到志愿者服务中，对其进行免费培训后开展服务。

3.为平台建设配备相关人员。0～3婴幼儿社区早教服务需要组建“社区工作者+兼职+志愿者”为主的专家指导团队，这三类人员均需要努力配齐。尤其是社区工作者需要有专职负责学前教育的人员来进行统筹管理，兼职者可以高校早教专业学生为主，并由社区对其进行相关培训。最后一类志愿者则需要社區搜集各类优质早教信息、资源，并邀请相关专家来进行早期教育指导。

（二）多方联动，共促0～3婴幼儿社区早教服务发展

在“互联网+教育”背景下，信息技术的运用已强势渗透到学前教育领域，学前教育领域的信息化也迎来了大变化大发展[11]。除了借助信息技术手段，我们还需要多方人力参与，共同促进0～3婴幼儿社区早教服务发展。

1.组建以社区工作者为主的专业指导团队。当前，我国社区工作者数量较为匮乏，基本以居委会干部或网格员为主，他们更多承担的是社区的日常管理工作。而0～3岁婴幼儿的照护是专业性较强的服务工作，目前鲜有为社区配备专业专职人员进行运行管理，因此专业的指导团队需要引进“外援”。我们可以借鉴国外的做法。如以色列的家庭活动计划（Home Activity for Toddlers and Their Families，简称HATTF），该计划由专职家访员和专业协调员共同实施。这类工作人员由社区初步筛选再进行推荐，经专业培训之后才能上岗[12]。在我国专职社区工作者不足的情况下，如前所述，我们也可以组建“社区工作者+兼职+志愿者”为主的专家指导团队。其中社区工作者主要负责与其他部门沟通协调0～3岁婴幼儿公共服务事项；兼职人员主要以社工为主，这些社工前期可以为早教专业的学生、热心的社区居民等，后期可以吸收优质力量培养成为专职社工，他们可以提供入户指导，也可以策划组织一些亲子活动；而志愿者主要为早教专家，可以请他们在宏观层面提供相应的政策指引与方向把握，并开展一些科普性的婴幼儿照护的公益讲座。

2.鼓励家庭积极参与配合。《指导意见》在要求加大社区的服务支持力度的同时，也要求加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，如“增强家庭的科学育儿能力”“全面落实产假政策”等。因此，社区除了通过互联网等线上平台吸引家长的参与，还需要开展更多的线下指导服务。如定期入户指导，传递给养育者，尤其是祖父辈养育者0～3岁婴幼儿的科学照护常识，提高其育儿能力；同时社区应该留有专门的公共场地包括室内和室外，让更多的家庭能够带着孩子走出家门，相互交流育儿心得；还可以为年轻的妈妈提供就业培训。在实施过程中，为了提升家庭的积极性，必要时可以推行“积分制”管理，如接受入户指导一次积1分，参加公益讲座积1分，参加亲子活动积2分等，并将积分与幼儿入园结合起来，像适龄儿童必须要完成相关疫苗的注射一样，家庭必须拿到最低积分才能入园，引导家庭配合社区的公共服务，强化家长的照护责任，提高他们的育儿信心，逐步让每个家庭都愿意参与到社区提供的服务中。

3.培育早期教育专业人才。当前我国3～6岁的幼儿园质量有了显著提高，各类高职高专都在大量培养相关师资，但开设早期教育的院校并不多。而社会上已有的早教机构师资大多数以育婴师居多，其学历水平普通偏低，年纪偏大，专业技能较强，但缺乏专业知识与专业理念。因此，还需要经过专门的教育，培育相关的专业人才，以整体提升早教质量。

（三）分层分段，提升0～3婴幼儿社区早教服务质量

“幼有所育”被十九大报告列为保障和改善民生的重要内容，0～3岁婴幼儿托育服务体系的建构是“幼有所育”能否实现的关键。尽管北京、上海等经济发达城市在探索建立0～3岁婴幼儿托育服务体系方面积累了一些经验，但从全国来看，0～3岁托育服务体系的建立仍处于起步探索阶段，区域差异也很大[13]。如北京市于2011年启动了“0～3岁儿童早期综合发展工程”[14 ]，在全市16个县区建成了儿童早期综合发展中心；上海市构建“政府引导、家庭为主、多方参与”的3岁以下婴幼儿托育服务体系；青岛则根据婴幼儿的发展特点将0～3岁婴幼儿管理服务工作分2个年龄段进行，0～1岁由卫生部门主管，1～3岁由教育部门负责。根据婴幼儿身心发展规律，月龄越小的婴幼儿发展差异越大，因此在构建社区公共服务模式时，有必要分层分段提供更加精准的服务。

0～12月龄的婴幼儿关键在于科学饮食营养护理，但由于婴幼儿月龄较小，家庭外出参加社区活动的机会相对较少。因此，社区应提供定期的上门服务，如请专家指导团队中的志愿者上门告知家庭相关的养育常识和注意事项，同时推送相关的网络资源分享给家庭。该时期，社区还要关注母亲的产后恢复与复工准备。

12～24月龄的婴幼儿逐步掌握了大量的生活技能，如走路、牙牙学语等，他们渴望与更多人交流，但母亲的角色依旧关键，因为良好依恋关系的形成基本在18个月左右形成。此年龄段需要家长更多的养育技巧，如把握婴幼儿各项能力发展的关键期进行教育等。为此，社区可邀请或者要求家庭积极参与社区组织的相关活动。另外，此阶段的婴幼儿白天主要以祖父辈或者他人带养，社区可以提供公共场所，引导年龄相仿孩子的家庭带孩子到社区公共服务区中进行活动和交流，并定期组织一些公益亲子活动，也可以通过设置打卡次数等要求，作为孩子入园的要求，鼓励家庭参与。

24～36+月齡的婴幼儿掌握了基本的生活能力，也开始有了自己的想法，此刻有些家长发现孩子出现了“叛逆”。另外，部分9月份出生的孩子大多要到近48月龄才能入园接受幼儿园教育。面对这些情况，部分家长会产生焦虑情绪。为此，社区需要搭建科学的早教平台，如可以和对口的幼儿园联系，邀请幼儿园的教师利用周末开展半日亲子活动，或者邀请志愿者每周工作日时间到社区提供1～2次的亲子活动，保障每周有2～3次的半日亲子活动，让家长学会如何与孩子游戏、享受亲子阅读、一起亲子运动等。

本文系2019年度浙江省哲学社会科学规划青年课题“全面二孩政策下0～3岁早期教育的社会支持机制研究”（课题批准号：19NDQN326YB）的系列研究成果之一；教育部学校规划建设发展中心立项课题“未来乡镇中心幼儿园建设标准研究”（课题批准号：CSDP20FS0B316）的系列研究成果之一；2018年度宁波市教育科学规划重点课题“全面二孩政策下宁波学前教育师资供给的困境与对策研究”的系列研究成果（课题批准号：2018YZD017）之一；浙江省教育科学规划2019年度重点课题“基于扎根理论的学前师范生专业素养培养路径研究”（课题批准号：2019SB058）的系列研究成果之一。

【参考文献】

[1]杨雪燕，井文等. 0～3岁托育服务模式评估与发展建议[N].中国妇女报，2018-06-05（005）.

[2]李沛霖，王晖，丁小平等.对发达地区0～3岁儿童托育服务市场的调查与思考——以南京市为例[J].南方人口，2017，32（2）：71-80.

[3]施歌.记者调查：全面二孩一周年，生育意愿低何解？[Z/OL].[2020-01-28].http：//www.xinhuanet. com/local/2017-01/04/c_129431439.htm.

[4]《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》.[Z/OL].2019.8.1. http：//www. gov.cn/zhengce/content/2019-05/09/content_5389983. htm.

[5]郑健成.0～3岁早教社区服务现状与示范性幼儿园作用的发挥[J].学前教育研究，2008（1）.

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[7]王萍，张丽娜，郑晓岩.社区婴幼儿早期教育的现状与对策研究[J].沈阳教育学院学报，2010（06）：42.

[8]“学前教育成本分担研究”课题组，李宏堡，王海英.OECD国家学前教育成本分担现状及其启示[J].学前教育研究，2015（03）：26-37.

[9]吴苏贵，钱洁等.进一步完善上海0～3岁婴幼儿托育服务体系[J].科学发展，2018（03）：49-53.

[10]智研咨询.中国早教中心市场规模现状及竞争趋势分析[DR/OL]. https：//www.chyxx.com/indus？ try/201611/463053.html.2019.8.8.

[11]洪秀敏.“停课不停学”背景下幼儿园教师专业发展的挑战与应对[J].学前教育研究，2020（6）：27-30.

[12]高彩虹.深圳市D区0～3岁婴幼儿早期教育公共服务发展策略研究[D].武汉：华中师范大学，2015.

[13]和建花.关于3岁以下托幼公共服务理念的再思考——跨学界视野与跨学界对话[J].学前教育研究，2017（7）：3-10.

[14]北京市卫生局、北京市人口和计划生育委员会、北京市体育局、北京市残疾人联合会、中国共产主义青年团北京市委员会关于联合推进北京市早期综合发展工程的通知（京卫妇精字[2012]15号）.