美国儿童福利制度发展历程、特点与启示

徐富海　姚建平

摘要：世界各国都非常重视儿童保护和儿童福利，美国也不例外，自1909年白宫儿童会议之后，经过一百多年发展，美国在儿童保护和儿童福利方面，形成了国家确立责任、社会市场多方参与、以家庭为核心的福利体系。与欧洲建立普惠型儿童福利和我国适度普惠的儿童福利不同，美国重点关注贫困儿童及家庭，儿童保护制度非常完善，但儿童福利津贴不足，面临诸多问题与挑战。回顾美国儿童福利发展历程，分析儿童福利的内容和特点，从中借鉴经验，吸取教训，有利于进一步完善我国儿童福利体系。

关键词：儿童福利;儿童保护;儿童中心

中图分类号：C913.7  文献标志码：A  文章编号：1007-9092（2021）03-0036-013

一、引  言

近年来，我国儿童福利事业有了很大发展。各级政府部门在党委和政府领导下，积极履职，主动作为，儿童福利政策体系不断健全，儿童福利保障对象从孤弃儿童、艾滋病病毒感染儿童拓展到困境儿童，保障内容从基本生活扩展到教育、医疗、康复、成年后就业等综合保障，①初步建成了未成年人救助保护服务体系和覆盖所有区县的儿童福利机构。但是，儿童福利工作仍存在不少薄弱环节，例如顶层设计仍需加强，工作体制机制有待进一步理顺，部门协作需要进一步完善，儿童服务专业人才缺乏等。推动儿童福利工作健康有序发展，要在合理吸收借鉴国际经验的基础上，进行战略性、前瞻性研究。与欧洲相比，美国没有建立从“摇篮到坟墓”的全面社会保障体系，儿童保护制度比较完善，但儿童福利津贴不足，儿童贫困情况严重，大部分项目都是针对贫困家庭和特殊困难儿童。从这个角度分析，中美两国的儿童福利有很多相似性。

改革开放以来，我国学者对美国儿童福利进行了很多研究，主要集中在儿童福利概念、儿童保护、儿童虐待和忽视、永久安置、移民和难民儿童等方面。美国《社会工作词典》定义儿童福利为“旨在保护、照顾和促进儿童健康发展的所有服务项目和政策的总和”。[Barker， R.L.， The social Work Dictionary，5th Edition， Washington， D.C： NASW Press， 2004.]大多数学者认为“儿童福利”具有狭义和广义之分。狭义是指“由特定形态的机构向特殊的儿童群体提供的一种特定服务”，而广义是指“为立法范围内的所有儿童普遍提供的一种旨在保证正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务的社会政策和社会事业”。[陆士桢：《简论中国儿童福利》，《华中师范大学学报》，1997年第6期。]二者的差异体现了残补型与普惠型儿童福利的不同。从概念上讲，美国儿童福利包含的内容非常广泛。《美国社会工作年鉴》提出，儿童福利旨在谋求儿童愉快生活、健全发展，并有效地发掘其潜能，包括了对儿童提供直接福利服务，及促进儿童健全发展有关的家庭和社区的福利服务。[刘继同：《中国特色儿童福利概念框架与儿童福利制度框架建构》，《人文杂志》，2012 年第 5 期。]但在实际工作中，美国的儿童福利是狭义的。美国《社会保障法》（the Social Security Act）规定：“儿童福利是针对那些父母没有能力照顾、社区资源不足的儿童或青少年，提供促进其家庭和社区养育、保护儿童能力的服务。”[韩笑：《美国儿童福利制度的发展》，《时代金融》，2016年第6期。]美国儿童福利以资产调查为基础，大部分项目都是针对贫困家庭和特殊困难儿童，覆盖面较低，人数有限，在制度设计上体现了“穷人靠国家，余下的靠市场”的特点。学者研究大多着重于美国儿童福利的一个方面，整体系统性的分析比较少，有必要对美国儿童福利进行新的梳理和分析。回顾美国儿童福利发展历程，分析其儿童福利的内容和特点，从中借鉴经验，吸取教训，有利于进一步完善我国新时代儿童福利体系。

二、美国儿童福利制度发展历程

美国儿童福利服务的目的是预防儿童被虐待和忽视，保障儿童有一个安全、长久的家庭，促进儿童和他们的家庭具有更好的生活。[CRS Reports ， Child Welfare： An Overview of Federal Programs and Their Current Funding， January 2， 2018， https：//crsreports.congress.gov，Aug.18， 2020.]根据这个目标，美国针对贫困儿童及家庭制定了补充性服务支持、支持性服务支持和预防性服务支持政策。自1909年白宫儿童会议之后，经过一百多年发展，美国在儿童保护、生活救助、食品和营养、收养和安置、教育资助及医疗救助等方面，形成了政府确认责任、社会市场多方参与、以家庭为核心的福利体系。根据保护主体角色及儿童福利内容的演变，美国儿童福利可以划分为四个阶段。

（一）萌芽时期（殖民时期至20世纪初）

20世纪之前，美国社会普遍存在对儿童权利的漠视甚至侵害的现象。受1601年英國《济贫法》的影响，该时期部分美国父母对儿童的管教苛刻而且任意，不仅“以合理的方式”惩罚儿童，[Mason P. Thomas，“Child Abuse and Neglect Part Ⅱ： Historical Overview， Legal Matrix and Social Perspectives on North Carolina”，North Carolina Law Reviews，1975-1976（54）， p.736.]甚至出现过杀婴、遗弃、童工、体罚等严重虐待儿童的现象。这一时期，美国政府基本不介入家庭事务，没有系统性的儿童保护制度，缺乏对儿童的照管。[杨志超：《美国儿童保护制度的历史演进》，《当代青年研究》，2014年第3期。]私人或慈善机构举办的救济院或孤儿院等机构开始收留孤弃儿童，邻居、社区、私人慈善组织和宗教团体成为儿童救助和保护的主体。另一个常见做法是将那些贫困儿童送到愿意接收的家庭，签订师徒合同。1875年纽约儿童虐待预防协会（the New York Society for the Prevention of Cruelty to Children）的成立，标志着美国有组织保护儿童的开端。[杨敏：《儿童保护——美国经验及启示》，江苏人民出版社2016年版，第14-21页。]通过政府授权，儿童虐待预防协会推动成立专门收养儿童的孤儿院或儿童庇护所和少年法院，推动政府打击儿童劳工包工头现象。

（二）形成时期（20世纪初至1960s）

20世纪初，落后的儿童福利使美国社会认识到，只有政府参与，普遍的、系统的、有组织性的儿童保护才能成为可能。1909年，美国召集了有200多名儿童问题专家参加的白宫会议，标志着美国政府开始担起保护儿童的责任。会议一方面提出设立儿童局，另一方面制定“母亲年金法案”[“母亲年金法案”在美国不同的州名称各异，如“寡妇年金”“母亲援助法案”或“母亲年金”等。]。儿童局于1912年成立，当时只有几名雇员，预算很小，任务就是调查和报告与儿童福利有关的事项。但是，由于美国领导人在儿童福利理念上与儿童福利局的宗旨相悖，因此儿童局成立之后一度发展很艰难。随着富兰克林·罗斯福当选总统，儿童局的预算增加了。除了调查和报告儿童事务的传统角色外，儿童局还呼吁制定新的联邦政策，以帮助受大萧条影响的贫困儿童。在1935年，美国制定包括《社会保障法》在内的一系列新政措施，其中“依赖儿童援助”规定拨付百万美元帮助贫困家庭的儿童。[Myers J E.， Child Protection in America： Past， Present， and Future， Oxford University Press， 2006， p.63. ]到了1946年并入联邦保障署（Federal Security Agency）时，儿童局在努力降低婴儿和产妇死亡率、改善儿童健康状况、废除童工法、查明非婚生育的原因、倡导照顾有“特殊需要”的儿童等方面作出了贡献。其中，儿童局最大的成就是促使联邦政府对依赖儿童（Dependent Children）的援助成为国家责任的一部分。[Wayne Carp，“The Rise and Fall of the U.S. Children's Bureau”，Reviews in American History，1997， Vol. 25， No. 4， pp. 606-611.]20世纪40至50年代，儿童局、儿童保护中心、少年法庭等政府组织逐渐替代了民间举办的儿童保护机构。与此同时，各州防止虐待儿童协会逐渐衰落。据统计，美国防止虐待儿童协会从20世纪20年代高峰时的300多家下降至1956年的84家，到1967年仅剩10家。[韩晶晶：《儿童福利制度比较研究》，法律出版社2012年版，第75页。]

（三）现代化时期（1960s-1990s）

从20世纪60年代开始，美国儿童保护进入制度化时期。一方面，该时期一项非常重要的制度创新是建立了强制报告制度。1962年，美国儿童局召开会议，提议各州立法建立报告制度;1974年，美国国会制定了《儿童虐待预防和处理法》（CAPTA），明确了儿童虐待和忽视的定义，规范了强制报告制度的内容和程序。[高丽茹：《美国儿童保护制度的发展对中国的启示》，《社会工作与管理》，2016年第6期。]根据该法成立了国家儿童虐待和忽视中心（NCCAN），各州也相继成立儿童保护机构，受理儿童保护方面的报告。随着强制报告制度的实施，虐待或忽视儿童的问题受到广泛关注。到1974年，每年强制报告大约有6万例;1980年，这个数字超过了100万份;1990年，超过了200万份;2000年之后，大约300万份。[约翰·迈尔斯：《美国儿童保护简史》，《预防青少年犯罪研究》，2019年第3期。]另一方面，这个时期最重要的事件是儿童反贫困。1964年约翰逊总统宣布向贫困开战，1965年联邦政府实施了迄今为止规模最大的早期儿童发展项目——“启蒙计划”（Head Start），该计划除了帮助做好儿童学校阅读准备之外，每年还为超过100万的儿童提供健康和营养服务，提供以教育、医疗和营养为基础的综合性服务。[何锋：《20世纪以来美国联邦政府“反儿童贫困”政策的演变及启示——促进儿童健康的角度》，《教育理论与实践》，2015年第13期。]1969年，美国出台了“家庭援助计划（FAP）”，直接向低收入家庭提供现金资助。虽然美国的儿童反贫困政策在一定程度上降低了儿童死亡率，但美国的社会保障制度仍然不完善、比较脆弱，“伟大社会”的构想也没有实现。由于社会保障费用不断增加，带来了巨大的财政压力，社会福利政策改革迫在眉睫。

（四）调整时期（1990s-至今）

社会福利制度改革是20世纪末美国政府的一件大事。1996年，克林顿政府颁布了《个人责任和工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act），又被称为“福利改革法案”。一是减少福利依赖。用“贫困家庭临时救助计划（TANF）”代替了原来的“抚育未成年儿童家庭援助（AFDC）”项目，对福利救济金领取者采取了严格的时间和工作小时等限制，还对有福利欺诈行为和贩毒吸毒人员领取救济金实行严格的期限约束，[尼尔·吉尔伯特：《社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望》，郑秉文等译，中国劳动社会保障出版社2004年版，第113页。]使救濟从原先的无限制终身福利转变为一种有限制的临时救济。二是支持家庭。重点放在帮助福利受援者加强婚姻关系，减少非婚生子女，增加双亲家庭子女数量，加强父亲与子女的关系建设。小布什总统上台后，政府每年为各州提供数亿美元，设立和实施有关项目来降低非婚生子女出生率，提高已婚家庭子女出生率。[孙志祥：《美国的贫困问题与反贫困政策述评》，《国家行政学院学报》，2007年第3期。]1997年《收养和安全家庭法案》、2006年《儿童和家庭服务改善法案》和2011年《儿童和家庭服务改善与创新法案》都鼓励增加维持家庭完整服务项目资金，突出家庭的重要性，强调儿童保护的预防，建立起面向未来的儿童保障体系。

21世纪以来，美国的社会福利改革一直在调整，但与国家财政力量、民众的健康状况以及人们的改革意愿并不协同。克林顿政府在推进全面医疗改革方面功亏一篑，小布什政府制定的处方药改革方案使得美国政府债务不断激增，奥巴马政府寻求全面推进的医改也被特朗普推翻。[张旭东：《奥巴马式社会福利改革还能走多远》，《求知》，2013第4期。]特朗普执政后主张一种更具限制性的福利政策，如在2018财年预算中削减医疗补助计划、食品救济和学生贷款补贴的支出。与此相反，拜登政府上台后，2021年3月签署了1.9万亿美元的新冠救助法案，大幅扩大儿童税收抵免，继续在疫情防控期间为儿童发补贴。在党派政治主导下，美国社会福利改革在拮据的财政状况和巨大的国家债务下陷入来回摇摆的窘境。

三、美国儿童福利制度的内容

美国各州对儿童福利服务的基本目的清晰且具有共识，即保护孩子免受伤害、尽量保存现有家庭形式及促进儿童成长。[Jeffrey M. Jenson， Mark W. Fraser， Social Policy for Children and Families， A Risk and Resilience Perspective，SAGE Publications， Inc. 2011，pp.8-63.]为了实现这些目标，美国构建了一个项目繁多、层次复杂的儿童福利体系，内容涵盖收入保障、食品与营养、医疗卫生、教育和住房等领域，福利形式包括现金、所得税抵免、实物、服务和代金券等。

（一）儿童保护服务

儿童保护的理念是让所有儿童都有权利生活在安全的环境里，核心是保护儿童安全，免受虐待或忽视等危害。通过诊断和治療产生虐待的因素，为儿童提供预防性的、非惩罚性的服务来促进父母恢复对孩子的养育能力。一旦发生儿童虐待事件，父母存在被剥夺监护权的可能，儿童将被重新安置。在立法上，1935年《社会保障法》是引导各州对受虐待或者遗弃儿童提供服务的法律依据。1962年和1967年该法修正案，规定为受虐待和忽视儿童的家庭提供帮助服务，使家庭成为适合儿童成长的场所，并为不适合家庭生活的儿童提供资助以安置到合适的场所。为保护儿童免受虐待或忽视，1963年美国儿童局制定的《示范报告法》（Model Reporting Law），要求医生应当报告非因意外原因导致的儿童严重伤害事件，后来报告主体扩展到所有可能了解到虐待儿童信息的专业人士，包括老师、社工、婚姻咨询师、律师等。1974年1月，美国制定《儿童虐待预防和处理法》，要求各州成立专门儿童保护机构，受理儿童保护问题的报告、进行实地调查、分析评估、作出结论，必要时负责提供家庭服务。根据《儿童虐待预防和处理法》，国家儿童虐待和忽视中心为儿童保护项目提供财政资金支持。2006年《儿童和家庭服务改善法案》和2011年的《儿童和家庭服务改善与创新法案》，支持各州增加儿童保护服务的内容，鼓励保护方式的创新。

目前，美国“儿童权益保护”已经形成了一个完整的体系。儿童权益保障主体通常包括：儿童法院指定的律师、诉讼监护人和支持他们的组织，如全国儿童法律顾问协会和国家法院指定的特别律师协会;私营企业，如儿童保护基金会和儿童倡导者协会的国家附属机构;以及基层草根团体等。另外，美国也有人提出要探索建立监察员制度。当政府机构不能很好地为儿童和青年服务时，可以通过来自外部的儿童监察专员来进行补救，以纠正对儿童造成的错误伤害。[Howard A. Davidson， “Applying an International Innovation to Help U.S. Children： The Child Welfare Ombudsman”，Family Law Quarterly，1994， Vol. 28， No. 1（Special Issue）， pp.117-141.]

（二）生活救助

生活救助主要关注贫困儿童及贫困家庭儿童，保障其基本的生活需求。在儿童生活救助方面主要是为贫困儿童提供各类现金救助（Cash Transfer）项目。美国早期的儿童生活救助项目是1935 年《社会保障法》创设的“依赖儿童补助（AFDC ）”。依赖儿童补助（CAFDC）由联邦健康与人文服务部与各州的人文服务局共同管理。联邦机构审批州计划和拨款、提供技术支持、评估各州实施该计划的运作情况、制定标准、收集和分析有关数据。各州制定受助资格，每月邮寄支票。该计划的费用支出和覆盖范围非常广，1988年，有1090 万人，包括730 万儿童（几乎是每9 个儿童中就有1个）接受援助，总金额达170亿美元。其中，联邦政府平均支付55%，州政府支付40%，其余由地方政府支付。[杨冠琼：《当代美国社会保障制度》，法律出版社2001年版，第100页。]

但是，到了1990年代，依赖儿童补助（AFDC）项目面临广泛批评。因为大多数AFDC项目的接受者如果进入劳动力市场，她们只能得到相当低的工资。而且如果他们参加工作，不仅可能失去现金补助，还可能失去一些捆绑福利（包括医疗救助、食品券和其他项目）。由于AFDC项目提供的一揽子福利资助总额往往高于她们在劳动力市场上可能获得的收入，因此项目可能鼓励妇女长期依赖福利，而不是去参加工作。另外，由于美国各州的儿童福利水平差异较为明显，在一定程度上导致了福利移民现象。有研究发现，AFDC 项目会“拉动”贫困儿童随父母迁移到福利水平较高的州。[William H. Frey，Immigration，“Welfare Magnets and the Geography of Child Poverty in the United States”，Population and Environment ，Vol. 19， No. 1，1997， pp. 53-86.]随着AFDC越来越多地受到攻击，到20世纪90年代中期出现了政策改变，旨在将一些女性从福利中完全转移出去。1996年的《个人责任和工作机会协调法》（PRWORA）取消了AFDC项目，取而代之的是贫困家庭的临时援助（TANF）。TANF规定了接受联邦现金援助的时限，并要求大多数参与者工作。1990年代后期的其他相关政策变化也是为了促进妇女进入劳动力市场以增加收入。[Maria Cancian， Daniel R. Meyer and Chi-Fang Wu，“After the Revolution： Welfare Patterns since TANF Implementation”，Social Work Research， 2005， Vol. 29， No. 4， pp. 199-214.]

TANF项目由联邦政府资助，州政府具体运作。各州可使用TANF项目资金，以满足联邦法律规定的四个目的中的任何一个，即：（1）向贫困家庭提供援助，使儿童能够在自己的家中或亲属家中得到照顾;（2）通过促进工作准备和工作，结束贫困父母对政府福利的依赖;（3）防止和减少非婚生育发生率，并制定预防和减少这些怀孕发生率的年度目标;（4）鼓励建立和维持双亲家庭。TANF项目的最初五年（1990年代末），受助对象的数量显著下降，工作的单亲父母数量显著上升。美国卫生和公共服务部的一份报告显示，2005年，州TANF项目仅向40%的贫困家庭提供了现金援助。相比之下，在20世纪80年代和90年代初，以前的AFDC项目向有资格获得援助的80%贫困家庭提供了现金援助。2005年，平均每月有210万个家庭获得TANF现金援助。如果是为80%而不是40%的符合条件的家庭提供服务的话，那么接受援助的家庭数量将为420万。[Liz Schott， An Introduction to TANF， Center on Budget and Policy Priority， July 6，2011， http：//www.cbpp.org.]2020年新冠疫情发生后，美国政府实行发放美元的经济补贴计划，给每个成年人和儿童发补贴，以便于家庭度过紧急时期。

除了现金给付之外，美国政府还通过“所得税税收抵免（EITC）”项目，为有孩子、有工作的低收入家庭提供补助。EITC项目于1975年建立，一直是美国联邦政府的一项公共政策。EITC旨在实现两个主要目标：促进就业和帮助工作阶级摆脱贫困。[Clinton G. Gudmunson， Seohee Son， Jaerim Lee and Jean W. Bauer，“EITC Participation and Association With Financial Distress Among Rural Low-Income Families”，Family Relations， Vol. 59， No. 4， 2010， pp.369-382.]有研究表明，EITC在促进有孩子的未婚妇女就业方面特别成功。单亲母亲的劳动参与率在1989年和2002年之间增加了14个百分點。人们还普遍认为，EITC项目在减少贫困方面取得了成功。人口普查数据显示，2002年EITC使近500万人（其中一半以上是儿童）摆脱了贫困，超过了任何其他政府项目。[Nada Eissa and Austin Nichols，“Tax-Transfer Policy and Labor-Market Outcomes”，The American Economic Review， Vol. 95， No. 2， 2005， pp. 88-93.]除了就业促进和减贫之外，EITC项目也改善了那些受助母亲的健康状况。[William N. Evans and Craig L.，Garthwaite，“Giving Mom a Break： The Impact of Higher EITC Payments on Maternal Health”，American Economic Journal： Economic Policy，Vol. 6， No. 2， 2014， pp. 258-290.]2021年3月，拜登在儿童福利方面推出与特朗普不同的政策，除了大幅扩大儿童税收抵免之外，还在讨论永久性“儿童津贴”立法，若通过将改变美国儿童福利体系。

（三）营养健康

为在成长过程中获得足够的营养，儿童免受饥饿的威胁，美国有众多的食品和营养计划。针对学龄儿童的营养计划主要有三个，即“国家学校午餐计划（NSLP）”“国家学校早餐计划（NSBP）”和“暑期食品服务计划（SFSP）”。这些计划是帮助各州“在一个适当的支出成本上为所有儿童提供足够的营养食品”，并且通过鼓励“消费国内有营养的农产品”来支持农民家庭收入低于联邦贫困线130%的儿童可以享受免费早餐和午餐，收入在联邦贫困线130%-185%的儿童可享受低价伙食。学校营养计划由联邦总税收收入资助，美国农业部食品营养司通过州教育部门管理，各州负担各州的管理费用。1992 年，该计划共提供了8.52亿份学校早餐和41亿份午餐，价值约52亿美元。[姚建平、朱卫东：《美国儿童福利制度简析》，《青少年犯罪问题》，2005年第5期。]其中，国家学校午餐计划（NSLP）始于1946年杜鲁门总统签订的国家学校午餐法（NSLA），是美国第二大食品和营养援助计划。2006年，午餐计划每天帮助了超过2800万名学生，在超过10万所公立和非营利私立学校中，为孩子们提供了超过1700万份低价或免费午餐。将近60%的5-18岁的美国儿童每周至少一次参加这个项目，几乎一半的午餐是免费提供给学生，另外的10%是减价午餐。尽管学校并没有要求提供NSLP营养午餐，但是94%的学校（包括公立和私立学校）选择参与该项目。[Katherine Ralston， Constance Newman， Annette Clauson， Joanne Guthrie and Jean Buzby，The National School Lunch Program： Background， Trends， and Issues，Economic Research Report of United States Department of Agriculture， Number 61， 2008.https：//www.ers.usda.gov.org.]

“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划（WIC）”是美国农业部和食品营养服务处和州人文服务局共同管理的项目，每月为婴儿和5岁以下的儿童、孕妇和哺乳妇女提供了包含有蛋白质、铁、钙和维他命等各种人体所需的营养食品。[段美枝：《美、英、瑞三国的儿童福利制度》，《中国社会报》，2016年5月9日，第7 版。]该计划主要帮助贫困家庭，规定申请者必须是营养缺乏且家庭收入低于联邦贫困线185%的人。1992 年，540万妇女、婴儿和儿童收到“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”救济金，40%以上美国出生的婴儿受助于该计划。有的学者认为，“妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划”是美国最受欢迎和最成功的预防性健康计划。

在医疗保障方面，医疗援助计划（Medicaid）是美国为穷人提供的最大的医疗保险计划，该计划主要是针对符合“抚养未成年子女家庭援助计划（AFDC）”或“补充收入保障（SSI）”的人群。各州还可以将“医疗援助计划”提供给一些“绝对贫困群体”，例如家庭收入低于联邦贫困线185%的怀孕妇女和1岁以下的婴儿，以及开支过度而导致“医疗贫困”的人。此外，凡未满21岁的未婚少女如遇到特殊情形（怀孕、吸毒、酗酒、性病、受到性侵害、性虐待或精神健康等问题），也可以申请医疗援助。美国儿童健康保险项目（CHIP）向有儿童的家庭提供低成本的医疗服务，有些州的儿童健康保险项目还包括向孕妇免费提供医疗健康服务。

（四）教育资助

在教育方面，美国政府大力资助基础教育。由于实行K-12义务教育制度，美国所有公立小学和中心学校都免费。公立系统的学校，采取的是就近上学的原则，只要是本地区居住，无论租房还是移民的孩子都可以在附近学校上学。贫困家庭学生可以申请免费早餐、午餐，即使假期也可以免费领取。美国公立幼儿园是最大的政府资助项目，其功能主要是开发儿童早期教育，并为儿童上学做准备。为了让儿童获得平等的早期教育，联邦政府于1965年建立启蒙计划（Head Start）为低收入家庭提供学前教育。启蒙计划是美国联邦最大的早期教育项目。美国通过启蒙计划为贫困家庭孩子设立幼儿园，孩子在那里可以学习知识，掌握一些基本技能。除了为儿童上学做准备之外，该计划也帮助家庭平衡就业和儿童照顾的需要。起初，该项目为56.1万儿童提供服务，项目花费960万美元;到2007年，启蒙计划支出69亿美元，服务于1600个私立和公共非营利组织中的90.8412万低收入儿童。[Lynda Laughlin and Jessica Davis， Whos in Head Start？ Estimating Head Start Enrollment with the ACS，CPS and SIPP， U.S. Census Bureau Working Paper， 2011， pp.2011-2015.]

美国政府还采用教育券帮助贫困学生购买所选学校的课程。如1990年，威斯康星州密尔沃基实施了全美第一个地区性学校教育券计划，使低收入家庭的子女有能力选择所向往的学校。为了让低收入家庭的子女顺利获得大学教育机会，克林顿政府修改了“联邦学生贷款计划”，设立多种奖学金，专门制定了“加强学习意识与准备上大学的计划”，为贫困地区的学生和家长提供咨询、辅导和帮助。

四、美国儿童福利制度的特点与问题

作为美国社会保障体系中的重要组成部分，经过多年发展，美国儿童福利形成了涵盖政府、儿童福利机构、社会组织、社区、家庭、儿童社工及儿童多方在内的综合制度体系。总体说来，美国儿童福利体系明显存在“五大特点”，表现出明显的“四个转变”。

（一）美国儿童福利体系的特点

1.健全的法律体系

美国是遵循“立法先行”的国家，任何一项儿童福利都离不开法律法规。在社会各界力量的推动下，美国形成了以社会保障法为基础，各领域专门立法为支撑的法律体系（见表1）。

2.多层级的行政管理体系

在管理上，美国实行中央与州政府分权，具体到每个项目又分属不同的部门，各部门间各司其职。从全国看，儿童福利的最高管理机构是联邦政府儿童与家庭局（下设儿童局），旨在增进全美儿童及家庭的健康和福利，管理和指导各州开展儿童保护工作。按照地域的不同，在波士顿、纽约、芝加哥、旧金山、西雅图等地设立了10个地区办公室。儿童局设有2个行政办公室和7个部门负责儿童保护工作，主要职责是制订规划和方案，监督、评估各州执行情况，提供资源。每年度美国儿童局的财政预算约80亿美元，主要用来改善家庭情况以预防儿童虐待和忽视，保护遭受虐待或忽视的儿童，确保每一个儿童和青少年都生活在永久家庭或类似家庭中。[

杨敏：《儿童保护——美国经验及启示》，江苏人民出版社2016年版，第18页。]

在各州政府设立相对独立的儿童福利部门。各州儿童福利部门主要职责是监管联邦儿童保护项目的实施和执行，制定本州儿童保护政策和儿童保护服务计划。[高丽茹：《美国儿童保护制度的发展对中国的启示》，《社会工作与管理》，2016年第6期。]各市、县级政府的儿童保护服务局不仅负责评估、保护儿童安全，还提供咨询、紧急居住、父母教育、培训宣传、临时托管、儿童安置等服务。[Blome， W. W. &Steib S.，“An Examination of Oversight and Review in the Child Welfare System：the Many Watch the Few Serve the Many”，Journal of Public Child Welfare， Vol.1， No.3， 2007， pp.3-26.]在基层社区，公、私举办的儿童保护中心、儿童看护中心、儿童中心、儿童保护委员会等机构，往往承担政府委托的某些保护项目，或参与部分服务內容。[满小欧：《美国儿童家庭寄养制度研究》，东北大学2013年博士论文，第6页。]

3.专业儿童社工队伍

作为直接提供儿童服务的专业人员，儿童社工从个案管理的角度出发，以不同的角色和职责与儿童、家庭、社区等多元主体建立良好的关系，积极互动，保证服务的效率和质量。美国儿童社工的角色主要是个案管理（Case Management）和社会心理诊断（Psycho-social Diagnosis）。例如，在儿童收养工作中，为儿童寻找收养的家庭、参与移交儿童的重要决定、与收养家庭合作、向收养家庭提供支持。当儿童及其家庭需要时，社会工作者也会提供专业咨询或心理治疗服务，帮助他们获得更多更专业的服务资源。但在处理儿童虐待或忽视的案件中，美国社会工作者往往和警察一起介入，完成对儿童虐待案件的调查、评估、处置及对儿童的安置。同时，社会工作者还为不同状况的儿童提供不同的福利服务，比如，为残疾儿童提供各种支持性服务项目，对贫困儿童的父母或其他监护人进行培训。学校社工也是重要的组成，主要针对学校中有特殊需要的儿童，通常是家庭困难儿童和残疾儿童，也负责儿童发展和儿童教育之间的衔接。

4.广泛的多元主体参与

在社会政策改革中，美国政府始终恪守有限责任的底线，主张通过多元化，分散社会福利政策的风险与压力;鼓励社会政策市场化，注重提高社会政策的经济效应。当前，美国政府对于福利给付设置了严格的限制条件，但鼓励全社会多元化参与，允许通过市场机制和私人企业对儿童福利进行有效的补充。[韩笑：《美国儿童福利制度的发展》，《时代金融》，2016年第6期。]比如，强制报告涉及到多个责任主体，如医生、护士、社会工作者、老师、心理咨询师、儿童福利工作者等，目的是拓宽儿童虐待或忽视方面的信息来源，及早发现，及早干预。参与主体多元需要儿童福利政策间的协同，以便于发挥出应有的效果。例如，20世纪80年代以来，由联邦政府支付符合医疗补助条件寄养儿童的医疗费用，同时还规定寄养儿童必须拥有医疗保险。美国儿童福利体系同样受联邦税收政策影响，根据不同的条件收养或寄养父母、相关照料人及收养人可申请减免个人收入所得税。[Blatt S.M.， A Guidebook for Raising Foster Children， Westport， Connecticut： Bergin & Garvey， 2000， pp.6-10.]

5.大量资金支持

儿童保护和福利工作能够顺利开展的前提是必须有充足的资金。在美国，儿童福利资金主要有三个来源：一是联邦政府预算拨款。据资料显示，儿童与家庭局的总财政预算约为500多亿美元，儿童局的财政资金为80亿美元。在2016年所有联邦政府资助的项目中，资金最多的是困难家庭的临时救助资金，占38%;其次是低收入家庭儿童早期教育的开端计划资金，占17%;最后是儿童寄养及永久安置的资金，占15%。二是地方财政的儿童福利配套资金。由于各州财政情况不同，承担的支付比例也略有差异。三是来自社会、机构或个人的慈善资助，这部分资金对儿童福利发展也有很大帮助。

（二）美国儿童福利的变化趋势

1.在儿童福利理念上，从“儿童边缘”到“儿童中心”理念

社会政策的发展具有阶段性，因此必须根据经济发展的实际情况适时调整和完善。纵观美国历史，每一次儿童福利制度和实践的变革最核心的是儿童理念的变革。19世纪后期，在“拯救儿童”运动引领下，学者围绕儿童权利这个核心问题，就如何保障儿童权利展开了广泛而深入的探讨。随着儿童权利理念的不断深入，儿童受到了前所未有的关注。在此基础上，20世纪初美国著名教育家杜威明确地提出了“儿童中心”的理念，提出儿童研究应该从儿童的角度看待问题，在教育上必须以儿童的生活为出发点，顺应儿童的内在成长规律，尊重儿童。美国儿童福利事业逐步由最初重视儿童权利，发展为以儿童为中心，再到提倡家庭稳定为基本理念的服务体系。将儿童的发展和需要放在国家保障制度的重要位置，使得美国的儿童安全和福利逐渐实现了现代转型。

2.在儿童保护上，从民间力量为主到政府主导的转变

和美国其他改革一样，儿童福利发展也是先从民间开始的。民间组织承担着儿童保护的主要任务，非政府性质的邻居、社区、私人慈善组织和宗教团体是儿童救助和儿童福利的主体。20世纪开始，人们更多地呼吁政府参与到儿童保护中来。1909年召开的白宫儿童会议决定成立儿童局，其重要意义在于改变了长久以来政府在儿童保护事务中无所作为的传统，标志着美国儿童保护从民间向政府转变的开始。1935年的社会保障法规定，联邦政府为儿童福利服务提供资金。20世纪40至50年代，少年法庭、少年保护协会、家庭保护机构等政府组织逐渐代替民间组织承担起儿童保护的责任。各州通过法律确定了承担儿童保护责任的机构。美国儿童的保护由自由放任进入到国家干预阶段，政府逐渐成为儿童保护和儿童福利的主导力量。国家干预主义强调政府公共权力介入家庭的合理性和必要性，认为倘若父母不能很好地履行对儿童的照顾义务，在忽视虐待儿童时，政府有必要通过强制手段来保护儿童不受伤害。这种转变提高了儿童福利和保护水平。

3.救助方式上，从儿童保护转为重视儿童发展预防性服务的提供

美国政府由单纯的资金支持转向注重对贫困家庭及寄养儿童提供专业的社工服务，包括以家庭为核心的服务与大龄寄养儿童独立生存服务，期望从源头上改善儿童遭受虐待、忽视等问题。以家庭为核心的儿童服务主要分为社区支持服务（Community Support Program）和家庭支持服务（Family-based Services）。社区支持服务主要通过加强社区的基础设施和支持网络建设（如：教育、住房、就业、医疗、公共交通、儿童照料等），为问题家庭提供必需资源。家庭支持服务则主要包含个案管理、咨询与治疗、教育、技能培训以及提供消除威胁家庭稳定性的相关服务。相比于社区支持性服务，家庭支持性服务更具有针对性，更加关注问题家庭。1993年，美國国会成立了“家庭保护与支持服务项目”（Family Preservation and Support Service Program），为进入家庭寄养体系前的儿童与家庭提供服务，尽量避免不必要的家庭外寄养安置，与此同时，一些社区也努力为有寄养儿童的家庭建立一些共同受益的项目。[Janet M. Currie， “Choosing among Alternative Programs for Poor Children”，The Future of Children，  Vol.7， No.2， 1997， pp.113-131.]总的说来，美国的儿童福利和保护体系确立了以家庭为核心的理念，通过针对困难家庭的救助、家庭强化、维持家庭稳定与完整等一系列政策与项目，以期从源头上预防问题儿童群体的产生。

4.从机构养育到回归家庭类环境观念变化

在19世纪，美国一些无法在家中安全健康成长的儿童，大多被送往孤儿院或救济院。人们把这些福利机构当作是培养儿童的重要场所，这一时期甚至被称为“机构时代”。据调查，在当时的孤儿院中，仅仅 27%为孤儿，而 67%为单亲儿女，4%为正常家庭。从19世纪50年代之后，寄养的支持者占了上风，许多儿童被接回家庭或类家庭，受到正常的家庭教育。[耿洪孝：《美国儿童福利事业研究——以 1909 年白宫会议的召开为中心》，《华中师范大学研究生学报》，2014年第3期。]救济院和孤儿院的支持者也就销声匿迹 ，[约翰·迈尔斯：《美国儿童保护简史》，《预防青少年犯罪研究》 2019年第3期。]取而代之的是为依赖儿童提供公共援助，以便将儿童保留在家庭中。美国学者和实际工作者发现，被动式的救助并不是解决问题的根本方法，家庭才是问题的核心，保护儿童的首要问题是保护儿童所在的家庭。在法律上，1994年《收养协助和儿童福利法案》，重新重视家庭完整对儿童的意义，规定各州应当最大化利用联邦资金开展服务，通过定期审查等措施努力使儿童回归家庭，减少家外安置，以符合儿童的最大利益。1997年《收养和安全家庭法案》，在增加维持家庭完整服务项目资金的同时，还考虑到部分儿童回归家庭后的安全问题，并鼓励各州减少儿童寄养时间和提高儿童收养比例。[韩笑：《美国儿童福利制度的发展》，《时代金融》，2016 年第6期。]美国儿童家庭寄养制度确立了“回归家庭”为核心的制度目标，把家庭寄养定位于过渡性替代家庭照顾服务，最终目标是促使寄养儿童尽快获得一个永久性的稳定家庭。美国儿童福利政策变革伴随了民间推动到政府积极干预，再到回归尊重家庭的转变。

（三）美国儿童福利存在的问题

尽管美国儿童福利在预防儿童贫困、保护儿童安全、促进儿童健康成长等方面发挥了一定作用，但与美国世界第一强国的地位相比，整个社会福利尤其是医疗福利成本高、覆盖率不足，一直为社会诟病。在儿童福利方面，美国仍然存在一些长期没有克服的问题，面临巨大的挑战。

1.儿童贫困问题

儿童贫困是美国一个重大的社会问题。2008年，美国有7300多万18岁以下的儿童生活在低收入家庭和贫困家庭中。其中，41%的儿童（2990万）生活在低收入家庭，19%的儿童（1400万）生活在贫困家庭。[Vanessa R. Wight and Michelle Chau，“Basic Facts About Low-income Children， 2008：Children Under Age 6.”，National Center for Children in Poverty， November 2009， pp.1-8. https：//www.nccp.org.]除此以外，贫困儿童的食物缺乏问题也非常严重。据美国农业部数据，2018年美国有儿童的家庭中，7.1%（270万）存在食物缺乏问题，其中食物极端缺乏的儿童家庭占0.6%（22万）。[数据来源于美国农业部网站：https：//www.ers.usda.gov/topics/food-nutrition-assistance/food-security-in-the-us/key-statistics-graphics.aspx#children， Aug.18， 2020.]贫困影响儿童的成长，可能造成更多的未来贫困成年人。新冠疫情发生后，在收到食品券的3800万美国人中，只有140万人能够在线购买食品，有人甚至因为付不起运费而无法获得食品。

2.成长环境中意外伤害的风险

美国儿童生长环境中存在很多风险因素，校园枪击、辍学、吸毒、青少年犯罪是美国儿童和家庭一直以来都不得不面对的严峻挑战。据美国教育部统计，2015-2016学年美国将近79%的公立学校记录发生了暴力或犯罪事件（至少发生了一次）[数据来源于美国国家教育统计中心网站：National Center for Education Statistics，School crime，https：//nces.ed.gov/fastfacts/display.asp？id=49，Aug.18， 2020.];平均每1000名在校學生中有28名具有犯罪记录;20%的9-12年级学生曾经吸食过毒品[数据来源于美国健康与社会服务部网站：https：//www.hhs.gov/ash/oah/facts-and-stats/national-and-state-data-sheets/adolescents-and-substance-abuse/united-states/index.html，Aug.18， 2020.]。美国至今仍缺乏全民医保，是发达国家中唯一没有给予工人带薪病假的国家，许多家庭因为担心付不起账不敢去医院看病。

3.美国家庭结构越来越不完整

越来越多的美国儿童生活在不稳定的家庭环境中，非婚同居者、非婚生育者、同性婚姻等现象增多，如非婚生育的子女比例由20世纪80年代初期的21%上升到了2009-2013年的43%;[柯洋华：《美国家庭福利政策的历史、原则和经验》，《社会政策研究》，2017年第4期。]1990年之后，由祖父母代为寄养的现象迅速增长。许多祖父母在子女染上毒瘾而无法照顾孩子的时候，肩负起监护和养育孙子女的任务。美国有超过300万的儿童不和父母同住，一些暂时居住在亲戚家，一些则在儿童福利机构的监管下寄养。美国由亲戚抚养的儿童比例超过了3%，美国家庭越来越多元，怎么支持多元家庭中孩子的成长成为一个社会问题。[Neil Gillbert， Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹、周烨、刘红译，华东理工大学出版社2003年版，第5页。]

4.儿童福利政策存在问题

美国社会福利成本上涨，福利制度的覆盖面不足，有些儿童和家庭政策时断时续，存在高度的碎片化，一些部门制定的政策和项目没有很好地相互衔接[Jeffrey M. Jenson， Mark W. Fraser， Social Policy for Children and Families， A Risk and Resilience Perspective， SAGE Publications， Inc， 2011， pp.8-63.]，导致一些儿童没有得到很好的保障。美国庞大的社会福利却没有把重点放在帮助弱势群体上，如在2010年美国福利开支中，收入最高的家庭获得了10%，中等收入家庭获得了58%，而低收入家庭只得到了32%。[沈跃萍：《论西方福利制度掩盖下的不公平问题——从西方学者的视角看》，《马克思主义研究》，2014年第5期。]在一些案例中，官僚主义还导致一些政策或项目的效果没有得到充分实现，造成了高投入低效果的困境。

五、美国儿童福利制度对我国的启示

借鉴美国儿童福利发展的经验和教训，完善我国儿童福利制度建设，关键是要加强顶层设计，落实儿童优先的发展理念。经过多年发展，我国已经确立了儿童优先、儿童利益最大化原则，可以说在儿童发展理念方面，我国已经与世界同步。但在落实儿童优先理念上，还存在不同的认识，需要进一步构建适度普惠的儿童福利制度。当代西方著名的经济史学家道格拉斯·诺斯认为，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。[道格拉斯·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联出版社1994年版，第49页。]落实儿童优先的发展理念，需要我们健全国家法律法规，严格实施机制，形成社会习惯和习俗认可的良好社会氛围，推动儿童从家庭监护到社会保护、从事后救济到提前预防，着重于儿童长远的、永久性安置策略，建立起以家庭为核心的预防性儿童保护制度。

第一，健全我国儿童福利法规政策。“立治有体，施治有序”，立法是为儿童福利定规矩、为社会定方圆。构建新时代儿童福利体系，要通过立法做好顶层设计、引领儿童福利改革进程、推动儿童身心发展。一是加强和完善儿童虐待防治、儿童寄养和收养、儿童家庭支持服务等立法，明确儿童福利的范围、儿童监护主体及责任、儿童福利案件处理程序、儿童医疗教育、社会力量参与途径等;二是制定相关儿童福利法规条例，细化具体管理措施和方法，确定工作流程和评估制度，统筹协调儿童福利工作的人、财、物及其他重点难点问题;三是编制专项规划或中长期发展纲要，将儿童福利纳入各级党委政府重要议事日程和经济社会发展等规划;四是加强儿童福利领域标准化建设，构建国家、行业及地方等不同层面的儿童福利标准体系。

第二，严格实施体制机制建设。一是进行儿童福利摸底调查。有效改进困境儿童的状况，首先需要建立在全面、系统和准确的信息基础上。通过儿童摸底调查，开展各类困境儿童摸底排查和数据采集，完善全国困境儿童信息管理系统，在分层、分类和分级的基础上纳入相应的替代性服务、补充性服务、支持性服务和发展性服务项目，建立一个能及时回应困境儿童多样性需求的综合社会服务系统。二是明确政府、家庭、社会各方职责，落实政府主导责任，从上到下健全儿童福利机构，完善工作体制机制和协调机制。三是加强儿童福利工作队伍建设，形成儿童社工、儿童督导员和儿童主任等为基础的工作队伍。四是加大资金投入。相比美国儿童福利预算，我国儿童福利投入与当前GDP 发展水平相比严重滞后。因而，要加大我国儿童福利事业资金投入，建立国家补贴制度，扩大儿童福利的范围;设立儿童福利专项基金，提高儿童病残补助标准，探索建立婴兒疾病补助、照护补助及营养补贴。

第三，营造多方参与机制，形成社会习惯和习俗认可的良好社会氛围。一是重视社会力量的参与，采取措施鼓励社会组织、社工、志愿者等社会力量的参与。二是建立家庭和社区服务支持系统。良好的家庭与社区环境至关重要，通过专业社工为需要帮助的问题家庭提供更多的家庭服务（如：咨询、技能培训、心理辅导）和社区支持服务。三是以强制报告制度为契机形成全社会参与的良好氛围。细化儿童忽视、虐待案件的救助程序，建立儿童保护机构对报告初步筛查、调查评估、个案计划、寄养安置、后续跟踪等流程。四是加强专业队伍建设。通过项目资助、政府购买服务等形式，由儿童专门机构或社会工作者来提供服务。比如，对于寄养家庭中的儿童，社会工作者应定期走访，确保儿童在寄养家庭中得到适当的照顾。通过与社区居委会、学校建立密切关系，及时发现处于困境之中的儿童，并为之开展有针对性的个人服务和家庭服务，通过提升家庭能力，保障儿童的权益。

中国儿童保护制度的发展不能生搬硬套国外经验，在消化吸收的基础上，坚持本土化，结合实际，循序渐进。所以，在借鉴美国儿童福利制度时，我们也要重视美国儿童福利存在的问题以及制度弊端，这样才能够全面认识国外经验教训，避免发达国家走过的一些弯路，取其精华，去其糟粕，更好地构建适合我国新时代特点的儿童福利体系。

（责任编辑：徐东涛）

收稿日期：2021-03-07

作者简介：徐富海，民政部政策研究中心、民政部社会福利与社会进步研究所副研究员;姚建平，华北电力大学人文与社会科学学院教授。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“全面小康视角下中国农村可持续性扶贫机制研究”（编号：18BSH051）。

① 黄树贤：《民政改革40年》，中国社会出版社2019年版，第100-101页。