日本政府购买乡村环境服务的经验与启示

张璇 黎元生

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350117)

二战结束后，日本开始实行“经济立国”战略，加快推进工业化和城市化进程。20世纪50年代，由于生态环保意识薄弱和技术水平的落后，日本相继爆发了富山骨痛病、新泻水俣病、熊本水俣病和四日市烟害污染等震惊世界的四大环境公害事件。尔后，日本政府开始加强环境立法力度，逐步健全环境管理体制。20世纪90年代，日本政府开始在生态环境治理领域实施“市场化实验”，通过政府和民间力量的合作，将原本由政府承担的环境公共服务职能，外包给具有成本和竞争优势的中标者，显著提升了城乡生态环境质量。据调查，2016年日本森林覆盖率高达68.5%； 2017年日本一般废弃物回收率达20.2%,人均垃圾排放量仅为920克/天，垃圾分类处理规范；2018年污水处理人口普及率高达91.4%，治理水平处于世界领先水平。因此，借鉴日本政府购买乡村环境服务经验，对于提升我国乡村生态环境治理效能具有重要启示意义。

1 日本政府购买乡村环境服务的主要经验

20世纪90年代，以青木昌彦为主要代表的一批日本经济学家在研究东亚经济增长奇迹时提出了“市场增进论”，主张政府的主要作用是培育补充民间部门,而非市场的替代物[1]。该理论为日本政府向社会力量购买乡村环境服务、利用市场手段治理生态环境提供了学理支持。经过多年实践，日本已形成一套于法有据、方式灵活、程序规范的地方自治体购买乡村环境服务的运行机制和政策体系。

1.1 构建激励约束相融的环境治理制度

日本环境立法的理念大致经历了三个阶段：即从20世纪60年代的单纯“公害治理”转变到90年代的全面“环境保护”，再到新世纪以来的“绿色循环低碳”共识，形成囊括了命令控制型、经济激励型以及社会参与型等多样化环境政策体系。1967年日本颁布首部环境基本法《公害对策基本法》，实施污染防止协定等命令控制型政策，重点加强工业点源污染的治理，改善生活环境，保护国民健康。1971年，受公众环保运动的压力，政府从《公害对策基本法》等环境法中删除了环境保护与“经济相协调”的条款，强调环境保护优先的立法原则。1972年日本制定《自然环境保护法》时将自然环境保护列入政府的重要职能，开始从原来的末端治理转向生态保护和污染源头防治。20世纪90年代以后，日本环保理念更加成熟，1993年颁布的综合性基本法《环境基本法》引入了经济调节手段，使运用经济补助等市场化政策推动生态建设和污染治理成为可能[2]。根据《会计法》《地方自治法》和《政府采购协议》等相关法律文件，政府出台了绿色采购的相关细则[3]，并自1994年起实行“政府操作的绿色行动计划”，实施集体性政府绿色采购活动。1996年，日本建立以政府、企业和社会组织构成的“绿色采购网络组织”，负责颁布绿色采购准则、制定购买纲目、出版环境信息手册并提供相应平台以便绿色采购信息的交流推广[4]。1999年，日本正式实施《运用民间资金等以推进公共设施建设的法律》，激发民间活力提供公共服务。2000年，为推进循环型经济社会的建设，日本实行六个核心法案，其中包括《绿色采购法》，要求中央和地方自治体应对年度绿色采购活动作出相应计划并予以实施，与此同时应对环境省大臣提交年度实施报告以及对社会公开采购信息。同年，日本发布《推进循环型社会基本法》并发布循环型社会基本计划，使立法上升到建立循环型社会的高度[5]。最新的2018年出台的《第四次推进循环型社会基本计划》中的第四子项目计划对海洋垃圾与废弃物处理进行了系统规范，明确要依靠市场力量推动政府购买海洋垃圾回收处理和控制排放、废弃物发电、生鲜垃圾的甲烷回收等环境整治服务，并普及废弃物处理设施配置者认定制度，推进环境方面的资源循环和低碳整合。此外，日本作为世贸组织(WTO)《政府采购协议》(GPA)的发起方及其中一个最早的签字方，较早地发布了环境服务购买的正面清单，如污水及垃圾处理、健康卫生与其他环境保护服务。2004年，日本政府通过《规制改革、民间开放三年推进计划》，进一步扩大“市场化试验”领域。2006年，日本颁布《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》，首次将公共服务购买从政府采购中区分出来，并对官民竞标及民间竞标的程序进行了规范，对合同的签订、解除以及监督事项作出了详细规定。上述一系列的市场化环境政策法规，为地方自治体通过购买服务方式，推动乡村环境治理提供了制度基础。

日本是以地方自治为特征的单一制国家，其政府机构划分为国家、都道府县和市町村三个层级。其中都道府县和市町村均属于基层自治体，依法享有自治立法权、自治行政权以及自治财政权,并对所管辖的区域实施团体自治和居民自治[6]。根据地方自治的原则，地方自治主体均建立了相对独立于国家的环境管理机构，并鼓励当地民众参与公共环境事务管理，推动乡村环境自治工作。同时，为保证基层自治体的正常运行，中央对地方给予了较大比例的财政转移支付。例如，2019年地方交付税(即国家为调整地方财政收入差距而进行的财政转移支付)约占地方财政收入的18%，国库支出金(国家已规定用途的财政转移支付)约占地方财政收入16%，这使得乡村面积较大、税收基础较薄弱的地方自治体有充足的资金为当地民众提供乡村环境服务[7]。

1.2 实施多元化环境服务购买方式

20世纪90年代，由于长期大量使用化肥农药，日本乡村农业水源污染、居民生活垃圾等问题日益突出：一般废弃物排放量大幅增加，1991年达5 077万吨/年；垃圾焚烧使有机污染物二口恶英排出量急剧增长，1994年达3 981克，约为瑞典的181倍[8]；1981—1999年间土地污染调查事例数累计886件中不符合土壤环境标准的案例数共有431件,在不符合的案例数中与挥发有机化合物相关重复累计后达417件[9]。此时，由于以往用于工业点源污染治理的命令控制型政策措施难以有效，于是日本政府更加注重经济手段的运用，围绕自然景观保护、污染物治理和废弃物处理、资源能源再循环使用等多个领域，根据不同类型、不同区位以及不同等级标准的乡村环境治理任务，采取不同的生态环境政府购买方式。

(1)民间委托。民间委托是1990年以前就存在的公共服务购买制度，它包括具备特殊法律依据的民间委托业务以及采用民事合同的不具备特殊法律依据的民间委托业务[10]。在乡村环境治理服务领域，地方自治体通常将技术要求较低的业务(如道路清扫、废弃物回收、生活垃圾处理、粪便回收等)，委托给在市町村许可下的民间事业者；依据《容器包装再生利用法》的相关规定，市町村将罐、瓶、塑料瓶等容器进行分类回收管理，委托民间事业者对生活垃圾进行再生利用的处理，民间事业者根据服务结果获得服务报酬[7]。民间委托是属于形式上、非竞争性的购买方式，而不是完全的、市场化的购买方式，只是政府公共服务职能向社会的延伸。

(2)私人融资计划。私人融资计划(Private Financing Initiative ，简称PFI)最早起源于英国，是指通过招投标的方式将公共设施整备业务(包括建设、维修、管理、运营、向国民提供公共服务等)委托给特定民间事业者的项目融资方式，高效整合社会资本，使民间资金技术及管理能力的利用效率最大化[11]。1991年经济泡沫破灭后，由于经济萧条导致公共财政能力明显下降，使得以往民间委托为核心的公共服务民营化改革陷入僵局。同年日本政府借鉴英国PFI制度经验，出台《运用民间资金等以推进公共设施建设的法律》，旨在坚持效率、公平、透明、客观以及契约精神等基本原则，通过公私合作推动公共事业的发展。PFI不同于定向委托侧重于劳务性购买，它主要针对投资规模较大、周期较长的公益性工程项目，允许民间事业者对提供的某项公共服务或基础设施拥有多种形式的投资收益权。PFI具体可分为服务购入型、收益自立型、收益设施并置型、特许运营型四种类型[12]。据统计，超过70%的项目属于服务购入型，即政府通过购买服务的方式，由承接主体在一定时期内负责公共工程项目设计、建设、运营、维护及管理，承接主体依靠政府支付的款项和项目运营收益获取合理的利润。在管理体制上，日本设立PFI事业推进委员会，负责对PFI实施过程进行调查并将结果对全社会进行公布。在项目监督上，政府是监督主体，并聘请外界专家对PFI项目运行结果进行评估。在专家咨询上，拥有如三菱综合研究所(MRI)、佐藤综合计划(AXS)等专业化的项目工程管理和PFI项目咨询公司，在PFI项目设立之初对项目实施条件和可行性进行鉴定评估[13]。在乡村环境服务领域，PFI主要运用于新能源设施、循环利用设备、废弃物处理设施、污水处理设施等公共设施的建设运营等。例如，日本规模最大的污水处理厂森崎水再生中心利用水处理产生的生物能进行发电，并在发电设备的设置运营领域引入PFI制度，成为日本污水处理行业的首例，既减少了政府的环境治理投入，又推动了环境产业的发展。

(3)指定管理者。指定管理者是指地方自治体在议会许可前提下自拟条例，明确择取方法、择取标准、指定期间、质量要求及其他必要事项并选定服务的承接主体的制度安排[10]。2003年，日本政府为解决在原《地方自治法》与《运用民间资金等以推进公共设施建设的法律》中关于“公共设施”定义上的矛盾，通过修订《地方自治法》废除了“公共设施管理委托制度”，并建立“指定管理者制度”，放弃了以往公共设施必须采取竞标方式选定承接主体的做法，增强了地方政府自主决策权。指定管理者制度既扩大了公共服务承接主体的范围，在政府部门及事业单位的基础上，加入NPO等法人组织运营管理，又增加了公私合作方式的灵活性，地方政府可将公共设施的管理权、使用许可权等按照条例规定委托给指定服务的承接主体，并可根据条例规定允许承接主体享有收益权。例如，熊本市水保全课通过公开招募的形式选定东部堆肥中心管理运营共同企业体作为指定管理者，由其负责熊本市东部堆肥中心的运营管理，指定委托期限为2019年4月1日至2022年3月31日。而熊本市农业政策课森林建设推进室则以非公开招募的形式选定九州自然歩道利用设施管理委员会作为指定管理者，负责九州自然步道利用设施，指定委托期限为2018年4月1日至2023年3月31日。

(4)市场检验。市场检验制度是日本政府根据2006年《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》而采取的公共服务购买方式，它强调官民同台竞争公共服务供给，该制度既能有效发挥市场竞争机制，又能较好地维持政府的干预能力。市场检验制度实施过程要遵循严格规范的流程(如图1所示)：首先，开展市场竞标的主体的资格确认。参与市场竞标的主体，既包括政府部门，也包括企业、社会组织等民间事业者，他们作为平等主体角逐竞标客体即行政机关实行的业务中民间事业者能承担的部分。在公开招标前，政府坚持公开和透明原则进行竞标主体资格确认，通过网站或报刊等传播媒介公开招标的相关内容，对招标信息及过程进行充分公开，并对竞标的民间事业者进行严格筛选。若民间事业者与竞标监理委员会的成员有利害关系，则无法参加竞标；而委员会成员若与竞标的民间事业者有关系，在审议竞标企业时也应回避[13]。其次，运用竞标机制择定合适的承接主体。竞标方式包括公开招标、邀请招标和单一招标等形式。公开招标适用于那些在10万日元以上、竞标主体多的项目；邀请招标适用于那些金额较小、参与竞标主体少的项目；单一招标形式则适用于无法以公开形式进行招投标的特殊项目。最后，在竞标过程中设立“官民竞标监理会”，该机构邀请民间经济学家、企业家等外界专家作为内部成员，负责对政策制定、项目实施、绩效评价等公共服务购买的整个过程进行监管，并对社会公众公开监督结果信息，接受社会各界的监督。例如，日本的国土交通省将建设的砂防工程、水库及附属设备的管理维护业务作为市场检验项目，以期通过委托有资格的民间事业者削减国家经费。

图1 日本政府市场检验制度流程示意图

(5)经济补贴。日本政府经济补贴主要分为政策补偿和资金补偿。其中，政策补偿主要包含低息贷款、税收减免、项目支持等措施，它广泛运用于环境保全型农业、森林生态管护、乡村面源污染防治等领域，促进了乡村生产、生活和生态循环共生圈的形成。例如，为鼓励农民不改变保安林的用途，日本政府采取多种经济补贴方式补偿保安林所有者因为采伐限制造成的损失。根据林业专用金贷款制度，一般造林与森林经营项目可申请农林渔业财政国库的长期低息贷款，贷款利率为1.85%，还款期为30年，首付期为20年。保安森林的政策补偿力度则更大，贷款利率低至1.7%，还款期和首付期均是30年[14]。被指定为保安林的土地，可免除固定资产税、不动产取得税以及特别土地保有税，且在保安林性质不产生变动的前提下，若土地出现继承或转让的情况，则可根据一定比例减免继承税和转让税[15]。

资金补偿包含补偿金、捐赠款、补贴、转移支付等措施，旨在发挥财政资金“四两拨千金”的作用，促进公私合作，带动社会资本参与乡村生态环境建设。例如，为推动乡村污水治理，日本政府不仅出台《净化槽法》，还制定了《净化槽设置整备事业》和《市町村净化槽安装建设事业》等相关政策，明确政府对家庭小型净化槽和市町村净化槽分别按照建造成本的40%、90%给予补贴。其中，中央补贴占家庭小型净化槽总补助额的1/3,地方自治体占2/3,而市町村净化槽由中央承担33%，地方自治体通过发行债券等方式筹措剩余的57%[16]。据统计，2017年约1 400个市町村进行净化槽整备事业，下水道普及率高达78.8%；2018年污水处理人口普及率高达91.4%。为解决剩余1 100万未普及人口,日本政府大力推进净化槽、下水道、农业村落排水设施等污水处理设施的建设，提高了环保净化槽设置及单独净化槽转换的补助率[17]。再如为谋求低碳社会发展，日本上胜町对可再生能源设备(如太阳光发电系统、小型水利发电机、太阳热利用设备等)的生产者与购买者实施可再生能源活用促进事业补助金制度。

1.3 完善政府购买环境服务政策评估体系

根据《关于行政机关实施政策评估的法律》《环境省政策评价基本计划》等相关法律和规定, 日本政府建立了完备规范的环境政策评估体系及其应用机制。环境政策评估对象分为事前评估和事后评估两种，前者仅限于政策评估法案第3条第 1项的相关规定，后者则包括全部环境政策。政策评估指标的择取主要考虑三个因素：(1)必要性,即该政策的实行能否使国民社会的环境需求得到满足。(2)有效性,即政策实行的预期效果和实际成效之间的关系；(3)效率水平,即政策投入的经济成本与产生的经济效益间的联系[18]。评估方法分为事业评估、业绩评估和综合评估三种形式。事业评估主要是对环境政策进行事前评估，预测成本收益，帮助政府对项目选择作出科学判断。业绩评估主要用于政策执行期间的定期或连续的评估,并在政策执行期限后对政策完成度予以评价。综合评估则对政策执行期间特定问题的影响进行评估。以水环境保护为例,涉及政府购买服务的水循环政策包括官民合作的水循环工程、下水道整备、污水处理利用、河流水质净化等。其政策评估的择取指标主要为健康项目(重金属类、有机氯化合物、农药等)及生活环境项目(BOD、COD、全氮、全磷、全锌等)，其中公共用水领域择取了27个评估指标，地下水领域择取了28个指标[19]。评估结果显示，在公共用水领域，2017年健康项目达成率99.2%，与2016年相同；生活项目达成率为89.0%,与2016年相比降低了1.3%,其中湖沼的达成率持续低迷,仅有53.2%。为此，根据《水质污染防治法》，日本政府规定了氮、磷的排水限制，制定了湖沼水质保护计划，以及进一步推进湖沼水质净化、下水道及农业村落排水设施整备等水质保护方案[19]，2018年日本公共用水领域生活项目达成率达为89.6%，而湖沼的达成率提高至54.6%[17]。在地下水领域，2017年度受随机抽查的3 196口井中有177口(约占5.5%)超过了环境标准,其中硝酸氮与亚硝酸氮的超标率为2.8%、砷超标率为2.2%；对4 313口污染井持续监测的调查显示有1 909口超过环境基准率[20]。这主要是由于砷药及氮肥使用过度、家畜排泄物及生活排水处理不当等造成的，说明乡村地下水污染防治亟待解决，并为政府进一步推进地下水水质监测、水质净化及硝酸性氮的地域综合治理提供科学决策依据。当然，政府还须及时向社会充分披露环境服务的购买信息，并对环境政策进行监测评估，汇集社会的反馈信息，通过政府内部监管、社会公众外部监督等方式，实现公共服务购买从招标到供给全过程的监督。

2 日本政府购买乡村环境服务经验对我国的启示

习近平总书记指出：“中国要强，农业一定要强；中国要美，农村一定要美；中国要富，农民一定要富。”党的十八大以来，我国生态文明建设已取得重大进展，尤其在工业点源污染和城市生活环境治理领域成效显著。然而，农业和农村生态环境问题依然突出，成为新时代乡村生态文明建设中难啃的“硬骨头”。当前中日两国乡村地区都面临着留守人口老龄化和人口过疏的双重困境，我们要立足现实国情，借鉴日本经验，树立城乡统筹的环境振兴理念，实施政府购买环境服务等经济激励型措施，将生态修复和环境整治作为乡村振兴战略实施的重要支点。

2.1 完善乡村环境服务政府购买的实施细则

我国《环境保护法》规定，“地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责”。2015年财政部公布的《政府购买服务管理办法(暂行)》提出将基本环境公共服务纳入政府购买服务的范围，而2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》则明确政府购买公共服务的“负面清单”，据此各地相继制定政府向社会力量购买环境服务的目录清单。过去一段时间，地方政府开展环境治理主要聚焦于工业点源污染和城市环卫服务、水污染处理、水利工程建设等领域，对于乡村面源污染治理的专门性法规以及配套资金投资相对较少。总体而言，我国乡村环境服务市场发育相对滞后，表现为市场主体数量少、资信实力较弱、融资难和融资贵等缺陷。为此,强化地方政府尤其是县(市、区)政府农业和农村污染治理属地管理责任及部门监管责任，因地制定促进乡村环境治理市场化的政策法规，引入环境“领跑者”制度，培育以农村面源污染治理为主的龙头企业，落实财政、土地、电价、税收、金融、创新等方面的优惠政策；完善基于环境质量改善为目标的“以效付费”机制，提升生态环境治理服务供给质量；建立市场主体环境信用记录，纳入区域公共信用信息平台；出台地方性乡村环境服务购买的法规条例，明确环境服务购买的标准、范围、规范购买程序及评估监督办法。

2.2 创新乡村环境服务政府购买方式

根据不同环境服务种类及其项目成本利益核算差异，积极探索多元化的政府购买服务方式。对于竞争性强、金额较大的环境整治项目，可通过公开招标方式，以市场竞标机制确立环境服务承接主体；对于竞争性较弱、准入门槛高的基础性项目，例如大型生态工程建设，可采取特约邀标方式，在多方协商复合定价中使公共生态效益最大化；积极探索区域环境治理的捆绑打包方式和乡村环境卫生整治一体化机制。例如，有些地方由环卫公司统一承担县域乡村垃圾收集、转运、处理全过程服务，将过去“户分类、村收集、乡转运、县处理”的四个服务承接主体转变为“统一收集、统一清运、集中处理”的一个服务承接主体，有效地降低交易成本。可借鉴日本经验，委托第三方机构加强农村环境监测，每年对耕地有机质含量按比例进行随机抽查检测，并逐步覆盖所有基本农田保护区。对参与农业面源污染治理且取得阶段性成果的经营主体给予后期奖补，针对农户需求实行测土配方施肥和技术援助，推动有机肥与生物农药的使用。实施基于全生命周期的生产者责任延伸(EPR)制度，实施化肥农药容器押金返还政策，实现农业废弃物回收和循环利用体系。借鉴日本林业专用金贷款制度，对划归生态公益林(重要生态区位林)的林木所有者实施利率、信贷以及税收等优惠政策，引导发展林下经济，促进林业经济可持续发展等。

2.3 规范乡村环境服务政府购买行为的绩效评估

当前我国地方政府购买乡村环境服务缺乏统一规范的操作程序。在签约阶段，主要根据地方政府环境事权分工，由相关职能部门履行环境服务购买任务，并根据合同金额的大小由不同权限的政府官员负责审批。在履约阶段，环境整治工作具有很强的专业性，地方政府难以实现过程监督。在契约兑现阶段，大多生态环保政策尚未开展专业化评估，政策作用效果难以进行科学判断。因此，要借鉴日本“官民竞标监理会”的运作经验，建立全过程的环境服务政府购买的监管和评估机制。在契约签订阶段，组建政府购买服务的“专家库资源”，组织社会专业人士参与政府购买服务的招标过程，审查供应商的资格，监督市场招标过程；在契约执行阶段，委托第三方机构，对乡村环境服务外包项目进行全过程监理评价，在及时公开项目信息的同时保证服务质量；在契约兑现评估阶段，要严格按照财政部《关于推进政府购买服务第三方绩效评价的指导意见》，委托第三方机构开展政府购买环境服务行为“四性”(经济性、规范性、效率性和公正性)评估工作，并向社会及时披露评价结果，确保环境政策绩效评价的客观、公正和可信。

乡村环境治理是一项系统工程，其中，政府

购买生态服务是一种准市场的经济激励型政策措施。既要坚持发挥政府的主导和监督功能，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也离不开社会公众的积极参与。当前尤其要充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范带头作用，推动乡村地区志愿性环境服务，转变以往乡村环境治理“政府干、村民看”的思维偏差以及“政府出钱，企业出力”的运作方式，因地制宜建设乡村环保志愿者队伍，探索实施乡村“街巷长”制度，丰富创新乡村环境综合治理方式，建立政府、企业、社会多元参与的人居环境综合治理新机制，才能建成农业乡村面源污染治理长效机制。