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■吴景键

［内容提要］美国政治学家福山认为，官僚自主性是衡量国家能力的重要标准。而作为美国公共卫生治理体系的两大核心部门，美国疾控中心与食品药品管理局也曾因其自主性而被视作官僚机构的成功典范。但是，在此次美国新冠肺炎疫情之中，恰恰是这两个机构在初期的若干关键性失误，导致美国错过了通过大规模检测来控制疫情的宝贵窗口。本文认为，美国疾控中心与食品药品管理局的成败俱与“声誉-自主性”密切相关。两机构此前所取得的官僚自主性在很大程度上来自其部门声誉的成功建构，但这种部门声誉与部门形象也同时固化了它们的官僚行为模式，影响了它们的危机应对效率。

一、引论：官僚自主性的“福山悖论”

新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）疫情考验着世界各国的公共卫生治理能力。而直到此次全球疫情暴发初期，以美国疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention，CDC，以下简称“疾控中心”）为代表的美国公共卫生治理体系仍被广泛视作公共卫生治理的“全球样板”。2020 年2 月20 日，美国疾控中心前主任费和平（Tom Frieden）在致信中国疾病预防控制中心时便不无自豪地表示，“无论在美国国内还是全球，美国疾控中心的技术专长在政府内外都是受到尊重的”。①一个星期以后，钟南山院士在广州医科大学举办的一场疫情防控专场新闻通气会上也指出，“我国疾控中心地位太低，只是卫健委领导下的技术部门，其特殊地位没有得到足够重视”；而与之形成鲜明对比的是，“在美国等其他国家，疾控中心可以直通中央，不需要逐级申报，甚至在特殊情况下可以直接向社会公报”。②

美国疾控中心此前所获得的这种“尊重”与“特殊地位”，实则正是其所享有的“官僚自主性”（bureaucratic autonomy）之体现。所谓“官僚自主性”，是指官僚机构独立于各种政治干预自主施行政策的能力。美国政治学家福山（Francis Fukuyama）认为，官僚自主性是衡量国家能力的一项重要标准，③而国家能力又构成“各国疫情应对表现的决定性因素”。④与其他联邦机构相比，美国疾控中心与美国公共卫生治理体系中的另一核心机构——美国食品药品管理局（Food and Drug Administration，FDA）——无疑可算作福山标准下的自主官僚机构典范。也正因此，在福山以及诸多评论者看来，美国此次疫情应对不力的一个重要原因，正是特朗普的不当政治干预损害了美国疾控中心与食品药品管理局原有的自主性。

福山等人的上述观点无疑有其道理，但需要注意的是，政治干预所导致的自主性受损并不能充分解释美国疾控中心与食品药品管理局在此次疫情中的失常表现。事实上，在此次美国疫情暴发初期，恰恰是美国疾控中心与食品药品管理局自主做出的若干决策，导致美国错过了在2020年2 月份通过大规模检测来控制疫情的宝贵窗口，也即美国媒体所谓“失去的一个月”（the lost month）。⑤受此影响，曾被视作公共卫生治理“全球样板”的美国现已成为全球新冠肺炎疫情最为严重的国家之一。而这一惨痛的事实在打破美国公共卫生治理“神话”的同时，也向我们提出了一个关于官僚自主性的“福山悖论”：为何原本最具自主性的美国疾控中心与食品药品管理局却在此次疫情初期表现欠佳？

本文即以“声誉-自主性”（reputation-conditioned autonomy）视角为中心，对此问题进行一个尝试性的回答。要而言之，美国疾控中心与食品药品管理局此前所取得的官僚自主性，主要来自其部门声誉的成功建构，但声誉在铸就官僚自主性的同时，也固化了官僚部门的行为，影响了危机应对的效率。特别是在面对类似新冠肺炎疫情这样的“深度不确定性”事件时，⑥基于过往声誉所形成的机构惯性很有可能造成严重的后果。正可谓成也“声誉”，败也“声誉”。文章第二部分将首先介绍丹尼尔·卡彭特（Daniel Carpenter）的“声誉-自主性”理论，并剖析该理论的问题所在；第三、第四两部分则分别探讨美国疾控中心与食品药品管理局“声誉-自主性”的历史建构，及其对于两机构应对此次新冠肺炎疫情的现实影响；结尾处将简要谈及“声誉-自主性”视角对于未来我国公共卫生机构建设的启示。

二、声誉与官僚自主性：一个理论回顾

（一）丹尼尔·卡彭特的“声誉-自主性”理论

美国疾控中心与食品药品管理局的机构发展历程是美国国家建构的一个重要组成部分。而在所谓“弱国家”神话的笼罩之下，美国国家建构问题却长期为人所忽视。⑦直至20 世纪80 年代美国政治发展研究学派开启“找回国家”（bring the state back in）的浪潮以后，这一问题才渐渐成为学界关注的焦点。⑧1982 年，耶鲁大学教授斯蒂芬·斯考夫罗内克（Stephen Skowronek）出版了奠基性的《构建新美利坚国家：美国国家行政能力的扩张，1877—1920》一书，详尽阐述了美国如何从一个“法院和政党的国家”发展成为一个现代意义的行政国家。⑨然而，以斯考夫罗内克为代表的美国政治发展研究学者虽然通过“找回国家”把官僚制重新带入学术研究的视野，但其视角多集中于总统、国会、法院及政党等多方关于官僚机构创设的博弈，而甚少关注官僚机构的自身发展。

诸多美国官僚机构在现实中究竟是如何演进的？为何有的机构逐渐发展壮大，而有的机构却慢慢走向衰败？这便是哈佛大学政府学院教授丹尼尔·卡彭特在《官僚自主性的铸就：声誉、社会网络与执行机构的政策创新，1862—1928》一书中所要处理的问题。与福山一样，在卡彭特看来，衡量官僚机构能力的关键便是其所享有的官僚自主性，即“官僚能够依据自己的意愿采取行动，而政客和其他利益组织——哪怕其本身更倾向于别的行动抑或是不行动——也要对官僚的这些行动表示尊重”。这种官僚自主性并非仅凭国会立法便能“获取”，而更多是要通过该机构在社会中的组织声誉（organizational reputation）来“赢取”（earned）。一个官僚机构若无法建立起一种“声誉独特性”（reputational uniqueness），向社会“表明除它以外，再没有其他机构能够解决相应问题或提供类似服务”，就不可能赢取相应的官僚自主性。换而言之，“官僚自主性更多在于影响（leverage），而非法令（fiat）”，而“当一个机构建立起政治正当性时，也就获得了自主性”。⑩

卡彭特随后在书中通过美国农业部、邮政局与内政部三个案例，对其“声誉-自主性”理论进行了详细阐述。在这三个官僚机构中，农业部与邮政局分别在19 世纪末至20 世纪初顶住政治压力自主推行其政策，而内政部却逐渐沦落为新政以前最为弱势的联邦部门。在卡彭特看来，这背后最主要的原因便是三个机构在声誉上的差异。农业部在林业局局长吉福德·平肖（Gifford Pinchot）等人的领导下以其“专业性”与“科学性”享誉全美，而邮政局则通过安东尼·康斯托克（Anthony Comstock）的努力成为同时期“道德卫士”的代名词；相比之下，内政部却始终没有建立起属于自己的“声誉独特性”，因而也就无法抵制政客们对其自主性的侵蚀。

卡彭特的“声誉-自主性”理论提出之后，迅速在美国政治学界引起巨大反响，成为美国政治发展研究领域的一个全新范式。2010 年，卡彭特在其新著《声誉与权力：机构形象与美国食品药品管理局的药品规制》中又将“声誉-自主性”理论进一步运用于当代规制研究领域，探讨美国食品药品管理局规制权的正当性基础。他发现，无论是与美国其他联邦机构还是与世界同类规制机构相比，美国食品药品管理局的权力之大都可谓罕见，但却难以通过传统规制理论进行解释。而“不同观众对于某一组织所持有的若干象征性信念”，则是卡彭特“对于美国规制权之谜所给出的主要答案”。11在他看来，美国食品药品管理局之所以能够在反官僚制文化盛行的美国享有强大的规制权，是因为其长期构建的“消费者保护神”形象为之赢得了社会的广泛尊重，而这种“声誉”才是食品药品管理局真正的权力根基所在。

（二）对“声誉-自主性”理论之批评

“声誉-自主性”理论将原本较为抽象的国家能力建构问题下降到部门层面，对于我们理解美国官僚机构的发展无疑富有启发意义。如后文所述，无论是美国疾控中心还是食品药品管理局，其之所以能够在20 世纪下半叶发展壮大，与其各自的声誉建构都有十分紧密的联系。然而，卡彭特的理论在将声誉作为官僚自主性之基础的同时，却又多少忽视了“声誉-自主性”的负面影响，并且淡化了“声誉-自主性”的不稳定性。

事实上，正由于声誉对于官僚自主性而言如此重要，因此维护一种特定的“声誉”往往便成为一个部门的优先选项，进而激励该部门压制影响此“声誉”或部门形象的其他声音。詹姆斯·威尔逊（James Q.Wilson）在《官僚机构：政府机构的作为及其原因》一书中便以美国国家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）为例，揭示了“声誉-自主性”的压制作用。根据罗杰斯委员会对1986 年“挑战者”号航天飞机事故的调查，美国国家航空航天局长期以来建立起了“一种基于勤奋工作与系统运用工程原理的‘无所不能的’态度（can-do attitude）”，但恰是这种“无所不能”的部门形象使得部分对航天飞机设计持保留观点的工程师不敢提出自己的意见，最终导致了事故的发生。正如该调查报告结论所言，“航空航天局的态度一贯反映了‘我们无所不能’的观念，尽管这是必要的，但在乐观的同时，航空航天局必须认识到它并不是无所不能的”。12除此以外，致力于维护历史上所建立起的某种“部门声誉”，也同样可能导致官僚机构无法及时应对社会环境变化。埃尔文·哈尔格罗夫（Erwin C.Hargrove）对田纳西流域管理局（Tennessee Valley Authority，TVA）的研究即表明，田纳西流域管理局早年将基层民主与专家治理相结合的成功先例，严重束缚了20 世纪七八十年代继任领导者们的政策选择，使后者成为所谓“迷思的囚徒”（prisoners of myth）。13而在此次新冠肺炎疫情中，美国疾控中心对于其“公共卫生圣殿”形象的维护，以及美国食品药品管理局在紧急状态下对于其“风险规避文化”的泥守，正体现出“声誉-自主性”所带来的上述负面影响。

官僚机构对于部门声誉的不懈捍卫，同样也反映出“声誉-自主性”的内在不稳定性。一个部门“声誉-自主性”的建立往往需要数十年的努力，但极个别突发事件便足以撼动这种自主性。以联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency，FEMA）为例，在时任署长詹姆斯·维特（James Lee Witt）的领导下，联邦紧急事务管理署在20 世纪90 年代曾成功建立起一个“全灾害”（all hazards）应对的良好部门形象。可2005 年卡特里娜飓风中的救灾不力却令其十余年来所积累起的部门声誉毁于一旦。而伴随“声誉-自主性”之消退到来的，则是官僚机构的“再政治化”。14与卡彭特所关注的进步主义时期不同，20 世纪下半叶以来美国总统权的不断扩张向官僚自主性提出了更加严峻的挑战。15由“声誉-自主性”所支撑的官僚机构一旦出现声誉危机，便很有可能为总统权所利用。此次疫情初期过后，时任美国总统特朗普对美国疾控中心和食品药品管理局的一系列批判与指责便是一个最好的例证。概而言之，“声誉-自主性”的视角让我们得以重新审视美国疾控中心和食品药品管理局的成败：两机构此前数十年的成功，在相当程度上源自其部门声誉的建构；而两机构在此次美国疫情应对中的失败，则亦与其对于某种特定部门声誉或部门形象的维护有关。

三、“圣殿”的兴衰：美国疾控中心及其“声誉-自主性”

（一）“公共卫生的圣殿”：美国疾控中心“声誉-自主性”的塑造

1952 年7 月，当美国疾控中心即将被解散、并入美国国立卫生研究院（National Institutes of Health，NIH）的传闻四处流布之际，时任美国疾控中心主任贾斯汀·安德鲁斯（Justin Andrews）在一封信中坚定地表示，“疾控中心将成为医学-生物学应用于公共卫生的圣殿（temple），就像国立卫生研究院作为基础公共医学的奥林匹斯山一样”。而安德鲁斯的上述言论并非仅仅是修辞而已，对于美国疾控中心这样一个起初只是“忙着捕杀蚊子的小机构”来说，构建并维护一个“公共卫生的圣殿”形象，对其机构的存续与发展而言确实有着至关重要的意义。16

美国疾控中心的前身是1942 年在亚特兰大成立的战区疟疾控制办公室（Malaria Control in War Areas，MCWA），其任务仅仅是控制美国东南部地区的疟疾疫情。而为了摆脱战后即解散的命运，战区疟疾控制办公室必须打造出一个更加全能的部门形象。1946 年，在公共卫生服务部官员约瑟夫·孟汀（Joseph Mountin）的倡导下，战区疟疾控制办公室更名为传染病控制中心（Communicable Disease Center），首先在名义上超越了“战区”与“疟疾”的范围限制，而与整个国家的公共卫生问题联系在一起。1948 年，流行病学专家安德鲁·朗缪尔（Andrew Langmuir）加入该中心，并开始组织面向全国的流行病情报服务（Epidemic Intelligence Service，EIS）学习班。通过几期学习班所搭建起的学员网络，美国疾控中心“流行病研究领导者”的专业形象开始在全国范围内逐步树立起来。如该班首期学员，20 世纪80 年代曾出任美国疾控中心主任的詹姆斯·梅森（James Mason）所言，“正是流行病学、朗缪尔以及流行病情报服务的声誉使得小到不起眼的美国疾控中心进入了全国的视野”。17而流行病情报服务体系随后对脊髓灰质炎与1957 年亚洲大流感暴发的成功应对，则进一步巩固了美国疾控中心的声名。除此之外，与位处华盛顿的其他联邦官僚机构相比，美国疾控中心独特的地理位置也在某种程度上强化了其与众不同的声誉独特性。疾控中心机构史专家伊瑟莉姬（Elizabeth W.Etheridge）即指出，“CDC 不在华盛顿也有好处，随着时间的推移，CDC 设在亚特兰大的基地更显示出它的优越性。这意味着它更少涉及国会大厦内的政治阴谋，更少同官僚打交道，与更自由地行动”。18

不过，美国疾控中心形象的真正奠立主要是在20 世纪六七十年代大卫·森瑟（David Sencer）主政时期。一方面，当时的疾控中心积极响应美国总统林登·约翰逊的“伟大社会”（great society）之号召，推出了在十年内通过疫苗在美国境内根除麻疹与风疹的雄伟计划，成为卫生健康领域内“伟大社会”的代名词。19而这一“伟大”形象则又让疾控中心的规模与预算得以进一步扩张，相继将对外检疫服务部、国家吸烟和健康情报研究所，以及国家职业安全与健康研究所等机构并入其中。另一方面，美国疾控中心亦开始把注意力投向国际层面，引领全球消除天花运动。但需要注意的是，美国疾控中心此时在全球卫生问题上所扮演的角色，并非一个平等的“合作者”，而更多是一个自上而下的“救世主”，配合于冷战时期美国同苏联的全球领导力竞争。20在此意义上，美国疾控中心的声誉独特性实则与冷战所鼓动的“美国例外主义”遥相呼应。而1978 年全球范围内消除天花的巨大成功，又反过来在美国国内强化了疾控中心的声誉及其“圣殿”式的部门形象。21

2003 年，美国疾控中心对“非典”（重症急性呼吸综合征）在美传播的成功控制，22在进一步巩固其独特声誉的同时，也让其部门形象与“美国例外论”更为紧密地联系在一起。美国公众渐渐被这样一种“迷思”所吸引：美国之所以有着与众不同的公共卫生危机治理能力，是因为他们有一个与众不同的公共卫生机构——美国疾控中心。而为了维系这种形象所带来的机构自主性，美国疾控中心需要在“政治剧场”中相应地“扮演”起自己的角色：在国内层面，它要表现出不同于其他主体的应对能力，而难以在第一时间发动社会力量参与公共卫生危机治理；在国际层面，它则要充当对外施加援手的全球公共卫生事业领导者，而难以放下姿态，作为一个全球公共卫生事业的共同参与者向他国“取经”。23一言以蔽之，“公共卫生的圣殿”的形象成就了——却也束缚了——美国疾控中心。

（二）捍卫“圣殿”：美国疾控中心与检测盒风波

正是由于过往数十年所建立起来的这种“圣殿”形象，美国疾控中心在此次疫情初始表现得（或者更准确地说，必须表现得）十分自信。因为这种“自信”的形象正是其部门自主性的根基。2020 年1 月1 日，中国疾病预防控制中心主任高福向时任美国疾控中心主任雷德菲尔德（Robert R.Redfield）通报了在武汉暴发的新冠肺炎疫情；1 月10 日，中国科学家对外公布新型冠状病毒基因组序列；1月23日，德国柏林夏利特医院病毒研究所利用这一基因组序列开发出一款快速检测盒，并获得世界卫生组织的认可与大规模推广。尽管多家美国私人实验室随即确认了这款德国检测盒的有效性，24但美国疾控中心依然坚持自主开发检测盒。这背后的一个重要原因在于，若采用其他国家所开发的检测盒，将会让人对“圣殿”的能力产生质疑。除此以外，为了维护自己在美国公共卫生领域内独一无二的地位（即声誉独特性），美国疾控中心也不鼓励国内其他实验室与其同时开发检测盒。可事实最终证明，正是独享盛名的美国疾控中心在检测盒设计上的失误以及在问题暴露后的遮掩，导致美国错过了大规模检测的最佳时机。

而美国疾控中心急于捍卫其声誉的这种部门心态，在疫情暴发前后的几次新闻发布会上有最为清晰的体现。在疫情尚未侵袭美国本土之际，美国疾控中心对外反复声明，自己有充分能力独自开发出检测盒，并且会一如既往地扮演全球公共卫生危机的“救世主”角色。2020 年1 月24 日，疾控中心下属国家免疫与呼吸疾病中心主任南希·梅森尼尔（Nancy Messonnier）在新闻发布会上便表示，“疾控中心拥有非常强大的基础设施来开发专门针对这种病毒的诊断工具，我们也毫无疑问会利用这些诊断工具去帮助全世界所有需要我们帮助的国家”。251 月27 日，当有记者问到疾控中心是否鼓励其他医疗机构开发自己的检测设备时，梅森尼尔强调，当下只有疾控中心开发的检测盒才能确保检测的准确性，而在这一阶段，“速度尽管重要，但准确性更为优先”。26

2 月4 日，美国疾控中心自主开发的检测盒获得食品药品管理局的紧急使用授权，开始运往美国各州的医院与实验室。此后一天，踌躇满志的美国疾控中心对外宣布，“联邦政府及其公共卫生系统对此次危机已准备有年”，而“疾控中心将凭其对于传染病的全部专长（full expertise）与全副武装（preparedness）进行应对”。27可出乎意料的是，有三十余家实验室随即报告称，疾控中心发放的检测盒中有一部分试剂无法得出确定的结果，而这也就意味着这批检测盒短期内仍无法投入大规模使用。282 月12 日，面对新闻发布会上记者们的强烈质疑，美国疾控中心发言人梅森尼尔一方面用了两个“显然”（clearly）来捍卫其声誉，“疾控中心迅速开发出了检测设备，并且发放给各州，这显然是个成就，因为它对于患者能够就近得到检测显然十分重要”；另一方面则极力淡化检测盒问题的严重性，表示其并未超出疾控中心的正常能力范畴，“各州收到检测盒之后，依程序会在他们各自的实验室内进行质量检测，这只是正常程序的一个部分而已，只不过有些州的实验室得出了不确定的结果”。而与此同时，梅森尼尔依旧不忘突出美国疾控中心的全球卫生“救世主”形象，表示其将会向那些没有充足资源的国家提供检测盒——哪怕这些检测盒刚刚被指出存在重大缺陷。29

从“声誉-自主性”的视角来看，美国疾控中心之所以要竭力捍卫自身独一无二的“圣殿”形象，是因为这种形象与其部门自主性直接相关。可与此同时，这一形象也让整个美国公共卫生系统对其产生了一种危险的高度依赖性，和疾控中心自身一样成为“美国疾控中心神话”的“囚徒”。正如一位医学专家在采访中所言，“最大的问题不在于疾控中心事实上生产了有问题的检测盒，而在于我们已经没有能力去预想或应对这样一种可能性，即疾控中心也会生产有问题的检测盒”，这就好比整个美国都依赖于“单一农业作物”（monoculture）。30而在此“神话”（或者说部门声誉）的笼罩之下，美国又浪费了两个星期的大规模检测时机。直到2 月28 日，在众多私人实验室的压力之下，美国疾控中心才终于做出让步，提出各实验室可先行使用这批检测盒中有效的一部分进行检测，并转而支持各实验室自主开发检测设备。而当有记者追问“为什么其他国家都能进行成千上万的检测，可我们却无能为力”时，美国疾控中心的态度依然是避重就轻地回护称，“自掌握病毒基因组序列之时起，疾控中心始终都有能力进行检测”。31可事实上，这种关于美国疾控中心机构能力的“迷思”，已经令美国错过了控制疫情的最佳窗口。

四、“保护神”与“拦路石”：美国食品药品管理局及其“声誉-自主性”

（一）“消费者的保护神”：美国食品药品管理局“声誉-自主性”的塑造

与美国疾控中心一样，美国食品药品管理局的部门自主性也建立在其声誉之上，更由此成为美国最有实权的联邦规制机构之一。正如卡彭特所说，“20 世纪下半叶，在任何一个国家、任何一个领域，都极少有规制机构拥有或行使美国食品药品管理局这样的权力”。32事实上，美国食品药品管理局的前身只是19 世纪后期美国农业部下属的一个无足轻重的化学局。彼时，号称能“包治百病”的特许专卖药大肆横行，而在这些药商的竭力反对之下，国会始终未能通过立法对特许专卖药的销售进行限制。直到1883 年，哈维·韦利博士（Harvey Wiley）被任命为化学局首席化学家后，这种情况才渐渐开始改变。在此后二十余年时间里，韦利博士与美国妇女联盟（The General Federation of Women’s Clubs，GFWC）、美国医学会（American Medical Association，AMA）等社会团体通力合作，广泛宣传特许专卖药对消费者的危害，使得“韦利博士”这一名字在美国普通家庭中渐渐成为“消费者的保护神”的代名词，进而最终促成1906 年《纯净食物和药品法案》（Pure Food and Drug Act）的出台，为食品药品管理局后来的权力扩张奠定了根基。33

而美国食品药品管理局“声誉-自主性”的真正巩固则与美国20 世纪的两次公共卫生危机有关。首先是1937 年的“磺胺酏剂丑闻”（elixir sulfanilamide scandal）。当时，美国一些州突然报告称，死于肾功能衰竭的儿童数量大幅增加。对此，美国食品药品管理局一方面迅速确定罪魁祸首是马森基尔公司所生产的磺胺酏剂，另一方面则通过当时蓬勃发展的大众媒体将此次悲剧与监管不足联系在一起，由此在随后出台的《食品、药品和化妆品法案》（Food，Drug and Cosmetics Act）中赢得了至关重要的新药上市审核权。34但是，这一法案仍然只是为药品事前监管搭建了一个粗糙的基本框架。1960 年，德国制药商理查德-迈乐公司生产的妊娠期止痛药沙利度胺（thalidomide）递交食品药品管理局审核。经过两次审核后，药品评审员凯尔西（Frances Kelsey）顶住巨大压力坚持拒绝批准其上市。而结果最终证明，凯尔西判断正确，沙利度胺此后在欧洲导致了上万名畸形儿的出生。这一事件不仅为食品药品管理局赢得了巨大的声誉，也让1962 年通过的《科夫沃-哈里斯修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendment）将新药安全性及有效性举证责任完全转移至制药厂商一方。自此以后，美国食品药品管理局的部门形象便与极为严格的审查流程与堆积如山的证明材料紧密联系在一起。

这种“消费者保护神”的独特声誉无疑巩固了美国食品药品管理局的权力，却也同时形塑了其此后的行为模式与部门文化。对于声誉的珍视，让美国食品药品管理局无法承担药品审批通过后再撤回所带来的任何声誉损失。因此，美国食品药品管理局渐渐开始将其所做出的任何审批决定都视作“不可逆的”（irreversible）——哪怕其事实上还拥有大量的事中、事后监管手段。而这所导致的结果是，美国食品药品管理局逐步形成了一种崇尚“严苛”的“风险规避文化”（riskaverse culture），在药品审批阶段向企业要求越来越多的证明材料，审批过程也“宁慢勿快”；更有甚者，这种过于严苛的审批流程还会让部分制药商“望而生畏”，从一开始便放弃许多创新药品的研发。35在日常状态中，美国食品药品管理局对于风险的最大化规避或能有效保障公共卫生安全；然而，在新冠肺炎疫情这样的紧急状态下，这种对于“严格形象”的恪守，却有可能让“消费者的保护神”由此变成“公共卫生的拦路石”。

（二）“完美是善的敌人”：美国食品药品管理局与“紧急使用授权”制度

在2020 年3 月初的一次国会闭门会议上，针对美国始终无法展开大规模检测这一问题，美国联邦众议员保罗·瑞兹（Paul Ruiz）向食品药品管理局时任局长史蒂芬·哈恩（Stephen Hahn）质问道：“我们为什么不能像韩国一样，搞大规模快速检测？”而这背后的一个关键原因，便是韩美两国规制部门对于“风险”的不同认识。“韩国愿意冒一个风险，先快速分发检测盒，之后再进一步检查其有效性”；与之相对，“美国食品药品管理局则声称要预先确保检测盒的准确无误，之后再将其用于千百万的美国人”。对此，哈恩便曾表示：“我们从这一次的情况中可以吸取的教训有很多。但是有一点我是坚定不移的：我们不能牺牲检测的质量，因为比完全不检测更糟糕的是不准确检测。”36可显而易见的是，在此次疫情中，“完全不检测”所造成的恶果，无疑要大过美国食品药品管理局所竭力规避的“不准确检测”。

而美国食品药品管理局的“风险规避文化”之所以会对大规模检测产生如此重大的影响，又与美国“紧急使用授权”（emergency use authorization）制度密切相关。2020 年2 月4 日，时任美国卫生与公共服务部部长阿扎（Alex Azar）宣布美国进入“公共卫生紧急状态”（public health emergency）。根据美国《食品、药品和化妆品法案》第564条规定，当美国进入“公共卫生紧急状态”以后，食品药品管理局可以“紧急授权”部分待审批药品与医学设备的使用；37但与此同时，所有实验室和医院开发的检测盒也必须先经过“紧急使用授权”才能投入使用，而位于马里兰州白橡树区的食品药品管理局由此便成为人们面前一块难以绕开的“拦路石”。

理论上说，美国食品药品管理局对于“紧急使用授权”其实拥有相当大的自由裁量空间。正如其前任局长沙弗斯坦（Joshua Sharfstein）所说，“紧急使用授权是非常弹性的”。38该局发布的《医疗产品紧急使用授权及其他许可指南》虽然说明了紧急使用授权的预审程序与紧急使用授权审核的若干标准，但也明确指出，“指南只是描述本机构对此问题的当前看法，因此仅应被视作建议……指南中所使用的‘应该’（should）一词，意思只是推荐做某事，而非要求做某事”。39换而言之，“紧急使用授权”的通过与否基本取决于美国食品药品管理局的部门自主判断，而这种判断则无疑又受到其长期形成的部门文化之影响。

可事实表明，正是美国食品药品管理局崇尚“严苛”、追求完美的部门文化，让“紧急使用授权”难以真正做到“紧急”。在《华盛顿邮报》的一篇报道中，华盛顿大学病毒临床实验室专家格雷宁（Alex Greninger）便生动回忆了其申请“紧急使用授权”的经历。由于位处美国最先暴发疫情的华盛顿州，格雷宁的实验室早在2020 年1 月中旬便开始研究新冠病毒的检测方法。而自“紧急使用授权”制度实施后，格雷宁不得不花费超过100小时的时间与食品药品管理局反复沟通，准备申请“紧急使用授权”所需的各种材料。2 月20 日，当他将申请材料用电子邮件发送给食品药品管理局后，后者却回复称，他还需要将一份更为全面的申请资料刻录到光盘内并寄往位于华盛顿市郊的“文件控制中心”。这让格雷宁不禁感慨到，美国食品药品管理局的这套制度“精准打击（kneecap）了我们在危机来临时的应对能力”。40而可悲的是，格雷宁的这番经历并非孤例。在整个2020 年2 月份，除了美国疾控中心以外，没有任何一家实验室开发的检测盒顺利通过了食品药品管理局的“紧急使用授权”流程；而如上文所述，疾控中心自主开发的检测盒却又恰恰存在重大缺陷，这让美国不得不面对在关键时期没有检测盒可用的尴尬局面。

对于来自社会各界的质疑，时任美国食品药品管理局新闻发言人卡柯莫（Stephanie Caccomo）曾回应称：“我们发现很多实验室并没有真正理解食品药品管理局的流程，误以为他们需要做更多的申请工作。而且他们也未意识到，他们完全可以先着手进行检测盒的开发。”41然而，这种卡柯莫所谓的“错误印象”，恰恰来自于美国食品药品管理局此前所竭力塑造的机构形象——一个追求完美以至于严苛的“健康保护神”。这种声誉在过往数十年间曾经为美国食品药品管理局赢得了广受尊重的规制权力，但在此次新冠肺炎疫情中，却成为束缚其自身及检测盒开发者们的一种“观念枷锁”。正如世界卫生组织紧急状况项目执行主任迈克·瑞恩（Mike Ryan）所言，“在紧急情况应对中，完美是善的敌人（perfection is the enemy of the good）”。42

五、余论：“惊人的相似”

2005 年，刚刚成立仅三年的中国疾病预防控制中心组织翻译了美国疾控中心的官方传记《健康的哨兵：美国疾病预防控制中心的历史》（Sentinel for Health：A History of the Centers for Disease Control），该中心前主任考普兰（Jeffrey Koplan）受邀为中译本作序。在序言中，考普兰满怀自信地写道，美国疾控中心“吸引着最优秀的专业人才，在科学和技术水准都保持着最高的标准。她获得了世界性的声誉和威望。今天，越来越多的国家已经或者正在仿效美国疾控中心组建自己的相应机构，藉以应对公共卫生领域越来越严峻的挑战”。43而其背后所映射的，正是本文所分析的那种以“圣殿”自居的部门心态。

可考普兰或未曾料想，十五年后，正因为要维护这种“世界性的声誉和威望”，美国疾控中心和与其并肩的食品药品管理局却双双陷入各自成立以来最严重的信任危机之中。当然，尽管美国疾控中心和食品药品管理局在美国疫情暴发初期分别出现了种种重要失误，但其最基本的机构能力并未因此丧失。进入2020 年3 月份以后，也依然是美国疾控中心和食品药品管理局这两个机构，在特朗普团队的层层政治压力之下，竭力维系着美国应对新冠肺炎疫情的最后底线。但是，正由于那至关重要的“失去的一个月”，美国新冠肺炎疫情已呈失控之势；而美国疾控中心和食品药品管理局早期所暴露出的种种问题，也已成为特朗普用来攻击美国官僚体制，将防疫问题不断政治化的话柄。44

“我相信，历史有时是惊人的相似”——在《健康的哨兵》中译本序言结尾，考普兰对中国疾控体系最终走向美国疾控中心模式满怀期冀。45不可否认，对于尚处建设初期的中国公共卫生体系来说，美国疾控中心及食品药品管理局的机构发展历史仍有其借鉴意义。如国内学界当下对于中国疾控机构地位的讨论，主要是从如何通过立法“赋予”其自主性的角度入手；46而美国疾控中心与食品药品管理局的早期发展历程则表明，机构自主性更多是要凭借其长期建构出的部门声誉来“赢取”，这一点对于中国公共卫生机构的未来建设来说便不无启发。但如本文所述，“声誉-自主性”并不必然带来成功的公共卫生治理。部门声誉与部门形象既可以在政治与社会压力之下维护官僚机构的自主性，但同样也可能演化为官僚主义故步自封的挡箭牌。随着现代“风险社会”的到来，47类似于新冠肺炎疫情这样的“高度不确定性”事件注定会更高频地发生，这就要求公共卫生机构必须及时打破机构惯性，具备快速的调整转变能力。而美国疾控中心与食品药品管理局在此次新冠肺炎疫情初期的表现，无疑促使我们进一步思考，中国公共卫生机构未来应如何发展才能避免最终走向这“惊人的相似”。

注释：

①Tom Frieden,“A Strong Public Health System:Essential for Health and Economic Progress,”China CDC Weekly,Vol.2,No.8(Feb 21,2020),p.128.

②《钟南山：CDC 地位应该提高，要有行政权》，新京报网站，http://www.bjnews.com.cn/feature/2020/02/27/695815.html，2020年8月27日访问。

③［美］弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，第3 章“官僚体系”，毛俊杰译，桂林：广西师范大学出版社2015 年版；Francis Fukuyama,“What is Governance,”Governance,Vol.26,No.3 (July 2013),pp.347-368。

④Francis Fukuyama,“The Thing That Determines a Country’s Resistance to the Coronavirus Crisis,”The Atlantic,March 30,2020;Francis Fukuyama,“Restore Honor in Public Service,”The Dallas Morning News,August 30,2020.

⑤Michael D.Shear,Abby Goodnough,Sheila Kaplan,Katie Thomas&Noah Weiland,“The Lost Month:How a Failure to Test Blinded the U.S.to Covid-19,”The New York Times,March 28,2020.

⑥对于“深度不确定性”事件之定义，参见王绍光：《深度不确定条件下的决策——以新冠肺炎疫情为例》，载《东方学刊》2020年第2期。

⑦William Novak,“The Myth of the‘Weak’American State,”American Historical Review,Vol.133,No.3 (June 2008),pp.752-772；中国学界对于美国国家建构问题的最新梳理，参见牛可：《塑造“新美利坚”——美国现代国家构建的社会历史根基》，载《文化纵横》2020 年第2期。

⑧［美］彼得·埃文斯等（编著）：《找回国家》，方力维等译，北京：三联书店2010年版。

⑨Stephen Skowronek,Building a New American State:The Expansion of National Administrative Capacities,1877-1920,New York:Cambridge University Press,1982.

⑩Daniel P.Carpenter,The Forging of Bureaucratic Autonomy:Reputations,Networks,and Policy Innovations in Executive Agencies,1862-1928,New Jersey:Princeton University Press,2001,pp.4-5.

11 Daniel P.Carpenter,Reputation and Power:Organizational Image and the Pharmaceutical Regulation at the FDA,New Jersey:Princeton University Press,2010,p.10.

12 ［美］詹姆斯·Q·威尔逊：《官僚机构：政府机构的作为及其原因》，孙艳等译，北京：三联书店2006 年版，第138—139 页。译文根据英文版有所调整。James Q.Wilson,Bureaucracy:What Government Agencies Do and Why They Do It,New York:Basic Books,Inc.,1989,p.104。

13 Erwin C.Hargrove,Prisoners of Myth:The Leadership of Tennessee Valley Authority,1933-1990,New Jersey:Princeton University Press,1994.

14 Patrick S.Roberts,“FEMA and the Prospects for Reputation-Based Autonomy,”Studies in American Political Development,Vol.20,No.1(April 2006),pp.57-87.

15 20 世纪下半叶以来美国总统权扩张的历史根基，参见吴景键：《美国总统制的君主制根基——评埃里克·纳尔逊〈王权派的革命〉》，载《国外社会科学》2020 年第4期。

16 ［美］伊丽莎白·W·伊瑟莉姬：《健康的哨兵：美国疾病预防控制中心的历史》，李立明等译，北京：中国协和医科大学出版社2005 年版，第8、47 页。译文根据英文版有所调整。Elizabeth W.Etheridge,Sentinel for Health:A History of the Centers for Disease Control,Berkeley:University of California Press,1992。

17 同上，第46页。译文有所调整。

18 同上，第102页。

19 同上，第143—160页。

20 Bob H.Reinhardt,The End of a Global Pox:America and the Eradication of Smallpox in the Cold War Era,Chapel Hill:The University of North Carolina Press,2015,pp.52-85.

21 同注17，第179—200页。

22 张梦中：《美国的危机管理系统及其在“非典”防范中的作用》，载《中国行政管理》2003年第7期。

23 “剧场”与“扮演”的概念，来自［美］欧文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈现》，冯钢译，北京大学出版社2016年版。而戈夫曼的“剧场理论”也正是卡彭特“声誉-自主性”理论的一个重要思想源头，参见Carpenter,Reputation and Power:Organizational Image and the Pharmaceutical Regulation at the FDA,pp.45-50。

24 Shawn Boburg,Robert O’Harrow Jr.,Neena Satija &Amy Goldstein,“Inside the Coronavirus Testing Failure:Alarm and Dismay Among the Scientists Who Sought to Help,”The Washington Post,April 18,2020.

25 CDC,“Transcript of 2019 Novel Coronavirus (2019-nCoV)Response,”Jan 24,2020.

26 CDC,“Transcript of 2019 Novel Coronavirus (2019-nCoV)Update,”Jan 27,2020.

27 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 5,2020.

28 Robert P.Baird,“What Went Wrong with Coronavirus Testing in the U.S.,”The New Yorker,Mar 16,2020.

29 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 12,2020.

30 同注28。

31 CDC,“Transcript for CDC Telebriefing:CDC Update on Novel Coronavirus,”Feb 28,2020.

32 同注11，第18页。

33 James Harvey Young,Pure Food:Securing the Federal Food and Drugs Act of 1906,New Jersey:Princeton University Press,1989.

34 宋华琳：《危机时刻与规制变迁——公共议程的设定与美国1938 年〈食品、药品和化妆品法〉的形成史》，载侯欣一（主编）：《南开法律史论集》，天津：南开大学出版社2007年版，第273—286页。

35 同注11。

36 Chad Terhune,Dan Levine,Hyunjoo Jin &Jane Lanhee Lee,“Special Report:How Korea Trounced U.S.in Race to Test People for Coronavirus,”Reuters,March 19,2020.

37Federal Food,Drug and Cosmetic Act,§564,21 U.S.C.§360bbb-3(2006).

38 同注28。

39 Food and Drug Administration,“Emergency Use Authorization of Medical Products and Related Authorities:Guidance for Industry and Other Stakeholders,”January 2017.

40 Boburg,O’Harrow Jr.,Satija&Goldstein,supranote 24.

41 Lewis Kamb,“The CDC’s Past Successes with an FDA Process Set the Table for Coronavirus Testing Debacle,”The Seattle Times,March 19,2020.

42 World Health Organization,“WHO Emergencies Press Conference on Coronavirus Disease,”March 13,2020.

43 同注16，“序”。

44 Tom Frieden,Jeffrey Koplan,David Satcher &Richard Besser,“We Ran the CDC.No President Ever Politicized Its Science the Way Trump Has,”The Washington Post,July 14,2020.

45 同注16，“序”。

46 宋华琳：《疾病预防控制机构法律地位的反思与重构》，载《探索与争鸣》2020年第4期；顾昕：《知识的力量与社会治理的引入——突发性疫情早期预警系统的完善》，载《治理研究》2020年第2期。

47 ［德］乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，南京：译林出版社2018年版。