浙江“为民办实事”：全过程民主的实践路径与地方经验*

唐 玉

提 要： “全过程民主”是习近平总书记对中国民主政治的新论述与新概括。浙江“为民办实事”长效机制作为一种全过程民主的实践形态，在覆盖面、实效性、长效性、开放性、满意度等方面取得显著成效，探索出一种“以民主促民生、以民生建民主”的实践路径与地方经验。“为民办实事”深刻体现了社会主义民主的内在本质，充分彰显出全过程民主的基本原则，牢牢抓住了中国民主政治建设的战略突破口，锤炼与提升了地方民主治理能力。浙江实践对于全过程民主及其地方实践具有重要理论价值与实践意义。

习近平总书记考察上海长宁区虹桥街道古北市民中心，在与法律草案意见建议征询会上的中外居民亲切交谈时强调：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”①习近平：《中国的民主是一种全过程的民主》，新华网，2019年11月3日。此后，国内理论界展开了相关研究，如协商民主贯穿政协履职全过程②参见朱泽汉、宋占玲：《把协商民主贯穿履职全过程——焦作市中站区政协积极搭建协商平台发挥专门协商机构作用》，《协商论坛》，2019年第8期。、“全过程民主”的显著优势③参见孙培军：《充分认识和发挥人民民主的全过程优势》，《学习时报》2019年11月27日。等。相关境内外新闻媒体也有一些学术评论产生，如新华微评指出，“全过程民主”的真谛就在于有事好商量，众人的事情由众人商量，通过充分商量找到全社会意愿和要求的最大公约数，从而有效解决问题，实现人民当家作主、管理国家社会各项事务的民主权利。④《新华微评·学习笔谈：中国式民主何以“管用”》，新华网，2019年11月3日。全过程民主，事实上就是指将“选举”与“协商”两种民主方式并举，并贯穿整个政治过程的动态的民主形态，具有主体覆盖全面性、权力运行全流程、民主程序全闭环、公共领域全覆盖和社会治理全环节等基本特征。因此，可围绕全过程民主的实践形态——浙江“为民办实事”长效机制，讨论地方民主政治建设的突破口与现实成效，进而为“全过程民主”重要论述的深入探讨提供实践路径与地方经验。

一、“全过程民主”：中国民主政治的新论述与新概括

“全过程民主”的提出，是习近平总书记基于中国特色社会主义进入新时代的科学判断，对马克思主义民主理论的继承与创造性发展，也是对中国特色社会主义民主政治理论的新论述，对中国特色社会主义民主实践的新概括。党的十八大以来，习近平总书记从历史与现实、理论与实践、形式与内容等多角度阐述了社会主义民主的本质定位、重要特征、实践形式、判断标准、制度建设等。以“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性”①《改革开放三十年重要文献选编》(上)，北京：人民出版社，2008年版，第665页。、“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”②《十八大以来重要文献选编》（中），北京：中央文献出版社，2016年版，第54页。的理论性判断、“民主是治国理政的核心价值”③参见《民主与法治是治国理政的核心价值》，《红旗文稿》，2015年11期。的实践性判断和“没有民主就没有中华民族伟大复兴”④参见《坚定中国自信 迈向伟大复兴》，新华网，2016年2月18 日。的历史性判断等，共同阐释了中国特色社会主义民主的本质定位；从党的领导、人民立场、能用好用等方面阐述了中国特色社会主义民主的重要特征，强调“社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主”⑤习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年版，第35-36页。；关于民主的“全过程”特性，指出社会主义协商民主“应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的”⑥《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社， 2017年版， 第297页。；关于社会主义民主的制度建设，提出了民主制度内生论思想，主张民主形式多样化，创造性地提出了民主制度的评判标准，系统论述了选举民主和协商民主的关系，强调推进民主制度化、法治化、程序化建设，把社会主义协商民主的广泛、多层、制度化发展列入中国民主政治发展的重要议程。

社会主义民主政治是中国特色社会主义政治文明建设的伟大成就，最广泛地实现了人民当家作主，充分彰显了中国特色社会主义优越性。它既是中国历史传承与文化传统的延续，又是经济社会发展基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果；它既有科学的指导思想，又有严谨的制度安排；它既有明确的价值取向，又有有效的实现形式和可靠的推动力量。全过程民主是中国民主政治实践的优势所在，也是民主政治实践发展的必然要求。党的十九届四中全会强调，要坚持人民主体地位，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，对“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”⑦参见《习近平关于全面建成小康社会论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第83页。作出了全面安排部署。全过程民主是中国民主政治建设基于中国历史传承、文化传统、经济社会条件的渐进发展与内生演化的结果，是植根中国历史文化、符合中国国情、借鉴人类政治文明成果开辟的政治发展道路。“当代中国的伟大社会变革，不是简单延续我国历史文化的母版，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版，也不是国外现代化发展的翻版。”①《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社， 2017年版， 第344页。在实践基础上，中国共产党不断推进制度创新，领导人民不断创造各种有效的当家作主的民主形式，形成了选举、协商、自治等多种社会主义民主形式，把人民当家作主落到实处。以人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等中国特色社会主义民主制度的有机构建，为全过程民主提供制度支撑。

不同于西方民主仅仅注重投票环节的静态式选举民主，全过程民主旨在用一种动态的过程性的民主特征来反映和概括中国民主之独特性与优越性。其基本原则体现为主体覆盖的全面性、权力运行的全流程、民主程序的全闭环、公共领域的全覆盖和社会治理的全环节等。社会主义民主的本质和核心是人民当家作主，因而全过程民主的主体涵盖了公民（团体）、社会组织、党政系统等全体社会成员，是一种基于社会成员身份，而不是以资本运作为依托的“金钱政治”所形成的民主主体范畴。通过民主选举、民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等环节，全过程民主实现了民主程序的全闭环运行，贯穿权力运行全流程。作为一种治理方法与价值追求，全过程民主在基层—区域—国家等各级层面的治理体系与机制中，都发挥着重要的作用，是推进国家治理体系与能力现代化的政治保障。

二、“为民办实事”：全过程民主的浙江实践及其成效

习近平总书记关于“全过程民主”的新论述和新概括，是基于大量地方推进社会主义民主政治建设探索实践的理论演进与经验总结。建立健全“为民办实事”长效机制是习近平同志在浙江工作期间，遵循“以人为本”发展理念基于省情实际提出的一项重要举措，是“全过程民主”的前期探索与有效实践，建立健全“为民办实事”长效机制是全过程民主在浙江的探索创新与实践方式。

（一）覆盖面：构建人群和领域的立体式覆盖网

覆盖面是“为民办实事”工作的基础成效指标，包括人群覆盖面和事项领域覆盖面两项，其完成度对该工作的实际成效起基础性作用。“为民办实事旨在为民”②习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社， 2007年版， 第245、246页。，为民办实事的实施主体是政府，服务对象是人民群众。人民群众既不是部分的、少数的，也不是抽象意义的人民群众，而是最大范围所能涵盖的、具体的、实体意义上的人民群众。

2004年以来，浙江“为民办实事”工作覆盖人群逐步由特定个体（如孤寡残病、下岗人员、失地农民等）向更多以家庭为单位的人群（如城镇零就业家庭、农村低保家庭）和全体社会成员（涵盖省市县乡村的多层级人群）拓展。事项领域覆盖面逐步实现了由基本公共服务领域向民生全域拓展，全面覆盖社会保障、公共事业、基础公益等三大领域，逐步从就业再就业、医疗卫生、城乡住房、科教文化等主要事项扩展到城市交通、空气雾霾、电商网络、垃圾分类等民生全领域。截至2018年底，省一级已累计实施126项大的民生实事工程；仅2019年省、市、县(市、区)三级共推出民生实事1085件，实现民生领域全覆盖，即从“以点带面”区域性针对性覆盖到“面面俱到”全域式拓展。

（二）实效性：以持续稳定的财政支出保障民生事项落到实处

实效性是“为民办实事”工作的首要成效指标。“为民办实事重在办事，成于务实。”③习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社， 2007年版， 第245、246页。必须讲究实际，必须将实事求是、求真务实的精神贯彻到各项具体工作之中；必须以实在的项目为依托，着力解决老百姓的民生问题，做到民有所呼、我有所应，维护好人民群众最现实、最关心、最直接的利益；必须坚持实事实干，脚踏实地、稳扎稳打，尽力而为、量力而行，不喊空口号、不耍花架子；必须树立群众利益无小事的思想，把立党为公和执政为民的根本要求落到实处。

十多年来，浙江始终以持续稳定的财政支出保障民生事项落到实处，民生支出额年均增长16.2%，增幅高于一般公共预算支出1.2%，且连续确保财政支出增量的三分之二以上用于民生。仅2019年，全省一般公共预算支出中，一般公共服务、公共安全、教育、科技、社保就业、卫生健康、节能环保、城乡社区等8项支出共计7660.31亿元，同比增长16.5%，占总支出76.2%。城乡居民人均可支配收入分别连续19年和35年居全国首位，收入倍差从2.43缩小至2.01，为全国最低；全省基本公共服务均等化实现率明显提升，基本公共服务领域全面改善；优质教育供给日趋均衡；健康保障逐步完善；养老服务持续加强；居住条件明显改善；环境质量逐年优化；社会大局保持稳定……民生建设始终走在全国前列，“为民办实事”工作成效显著，人民群众获得感和满意度不断提升。

（三）长效性：以建立健全长效机制确保“一张蓝图绘到底”

长效性是“为民办实事”工作的关键成效指标。政府为民办实事办一次不难，难在长期坚持、持之以恒。习近平同志在浙江工作期间对民生工作的部署，始终贯穿着在“实效”中求“长效”、以“长效”保证“实效”的理念，因而机制制度的建立与执行是带有根本性的。随着经济社会的快速发展，百姓的民生关切点由数量向质量、传统向新型、物质向精神转变，在客观上要求制度必须根据人民的实际需求不断发展与完善。

新世纪以来，浙江省委省政府一张蓝图绘到底、一任接着一任干，以久久为功的韧劲狠抓民生实事，坚持“以人民为中心”，不断拓展为民办实事的领域，持续创新完善民生建设体制机制，使为民办实事真正长效化运行。各级政府始终着力探索健全民情收集反映、民主决策、责任落实、投入保障、督查考评等多方面的长效机制，形成了一系列特色亮点。

（四）开放性：实现全流程开放与多元主体良性互动

开放性是“为民办实事”工作的重要成效指标。开放性不仅指实事事项的征求确立向社会开放，即议题开放性，而且还包括信息开放性（扁平化、网络化）、决策开放性（公开、透明）、主体开放性（多元主体参与）、互动开放性（良性循环）、反馈开放性（激励与再生产）等。在这项工作中，只有实现“信息—议题—决策—执行—互动—反馈”等全流程开放，打破传统政府管理的封闭独立性，改变信息流通的局限性和滞后性，才能真正实现地方政府的服务性转向和地方治理现代化。因而，“为民办实事”长效机制既是一个民生体系的持续完善过程，也是以人民为中心政府治理现代化的持续推进过程。

浙江各级政府始终秉承开放的态度，尊重人民主体地位，坚持从人民需求出发，既统筹兼顾，又突出重点，把群众的呼声和需求作为决策的主要依据；坚持问情于民、问计于民，积极开展访民情、解民忧活动，及时了解群众的诉求和愿望；充分发挥人大代表、政协委员、群团社会组织、大众传媒、电话网络及各种新媒体沟通群众、反映民意的作用，真正实现民生实事从“政府配菜”向“群众点菜”转变，加快政务信息化集约化建设，提升政府运作效率，大大提高民众信息获取的畅通度和便利性，提高民众服务的效率与水平，从而实现政府职能转变与政府治理能力提升。

（五）满意度：以“人民满意不满意”作为检验方式与内在激励

满意度是“为民办实事”工作的最终成效指标。习近平总书记关于为民办实事的重要论述以“以人民为中心”的发展理念为核心，强调经济增长的同时不能忽视社会人文环境的发展，因此这一工作“最大的实效就是真正使广大群众得到实惠、感到幸福，产生良好的社会效益和人文效应。群众最能体验为民办实事工作的成效”①习近平：《之江新语》，杭州：浙江人民出版社， 2007年版，第247页。。只有通过不断地改善人民群众生活环境、维护民众的基本权利、丰富人的自由发展空间，才能获得更多的社会认可与支持。因而人民的满意不仅是这项工作的最终成效，而且是这项工作得以长期持续推进的内在激励。

据浙江省统计局调查数据显示，2014—2019年，城乡居民对省政府民生实事满意率逐年提高，分别为85.9%、89%、90.1%、94.2%、95.5%、99.4%2019年全省人民群众安全感满意率达97.14%，连续16年位居全国前列，尤其是在“最多跑一次”以来，城乡居民对政府服务的满意度更有显著提升。2020年，“办得怎么样，由你说了算”民生实事公众测评活动启动，公众测评成为“为民办实事”工作质量成效的重要检验方式。

三、“以民主促民生、以民生建民主”的浙江路径

十多年来，浙江建立健全“为民办实事”长效机制的实践探索始终坚持以民生工作为抓手，民主建设为内核，逐步形成了一条“以民主促民生、以民生建民主”的地方民主政治发展之路。“为民办实事”长效机制通过民意收集、民主决策、民主监督、民主协商等民主环节，充分保障人民群众的基本权利与自由，有力维护人民群众的根本利益，切实改善民生状况，有效保证人民广泛参与民主实践与地方治理，真正做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享、发展成效让人民检验，扎扎实实推进社会主义民主政治建设。“为民办实事”长效机制的建立健全是全过程民主的生动诠释、实践方式与探索创新。

（一）“为民办实事”长效机制深刻体现了社会主义民主的内在本质

人民民主是社会主义的生命，人民当家作主是社会主义民主政治的本质与核心。马克思主义始终将人民置于人类发展的核心位置，认为人类发展的根本动力来自人民、发展的根本目的是为了人民、发展的成果由人民共享。习近平总书记也始终坚持马克思主义的唯物史观，坚持人民主体的发展思想，强调人民是历史的创造者，群众是真正的英雄，人民群众是发展的主体和动力，更是发展的目的。如何确保人民当家作主真正落实到国家政治生活和社会生活之中，是关系全局、长远的重大理论和现实问题。“为民办实事”长效机制的建立健全，正是着力于通过不断实现覆盖面、实效性、长效性、开放性、满意度等多元成效指标，以全面立体的覆盖面、持续稳定的财政支出、制度机制的持续性构建、全流程开放与多元主体良性互动、“人民满意不满意”的检验方式与内在激励等多种维度，从各个方面共同确保人民当家作主。

（二）“为民办实事”长效机制充分彰显了全过程民主的基本原则

“全过程民主”是社会主义民主政治实践的优势所在，也是中国特色社会主义民主政治实践发展的必然要求。“为民办实事”长效机制作为全过程民主在民生领域的一种实践形式，虽然其内涵和外延小于全过程民主，不具有完全一一对应的内在关系，但在实践中已经充分彰显出全过程民主的基本原则，即主体覆盖的全面性、权力运行的全流程、民主程序的全闭环、公共领域的全覆盖和社会治理的全环节。通过民生事项与主体的全覆盖，民生事项管理、决策、协商等程序的全贯穿等，切实有效地保证人民群众的权利和自由，保证人民广泛参与地方治理和社会治理，确保社会主义民主成为维护人民根本利益最广泛、最真实、最管用的民主，从而顺应人民群众过上更好生活的新期待，使人民生活有更大改善，使公共事务的治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。

（三）“为民办实事”长效机制牢牢抓住了中国民主政治建设的战略突破口

马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”①《马克思恩格斯文集》（第二卷），北京：人民出版社，2017年版，第12页。改革开放以来，中国特色社会主义民主政治建设始终是立足于中国国情现实而展开的。在社会主义经济建设取得举世瞩目成就的同时，不同阶层人民群众的民生诉求和参与意愿不断激发，社会活力显著增强，然而现有体制的吸纳与对接还不能完全有效地应对日益复杂化和多元化的利益诉求与社会矛盾，构成了当前民主政治建设发展的最大现实基础。“辨识中国政治参与实践和政治发展的客观实际，当前有效回应、合理均衡党和广大人民群众在政治参与上的不同诉求，较为务实的战略突破口就是民生政治参与。”②张明军、陈朋：《中国特色社会主义政治发展的实践前提与创新逻辑》，《中国社会科学》，2014年第5期。“民生政治参与”即是指以民生工作为主要抓手的政治参与形式。十多年来浙江“为民办实事”长效机制的建立健全，正是牢牢抓住了中国特色社会主义民主政治建设的这一战略突破口，以民生工作为切入口，通过协商、沟通、权衡等方式不断扩大公民有序参与，将党和政府的公共决策直接指向民生改善，以民生福祉为社会公共事务治理的根本落脚点。

（四）“为民办实事”长效机制锤炼提升了地方民主治理能力

治理能力是检验一个国家或地方民主政治发展状况的重要标准。改革开放以来，中国共产党致力于提高国家治理能力，不断实现民主政治建设的有效推进。然而“市场经济、民主政治、开放社会、多元文化等现代性因素的成长，及其交织形成的复杂关系，使得现代国家的公共事务数量规模急剧膨胀，治理的难度也不断挑战着政府治理能力的极限”③何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》，2013年第6期。。地方治理能力主要体现为地方政府不断促进地方政治结构和社会生活有序、高效地从传统向现代演进的能力。“为民办实事”长效机制正是以民生事项为切入口，以民主建设为内核，通过吸纳和整合多种治理力量，逐步形成党政—公民（团体）—媒体等多中心的现代治理结构，治理主体之间逐步显示出协商性、开放型、合作式的持续互动，即以说服、协调、妥协等方式寻求共识、疏导诉求、弥合分歧、激发活力、促进合作，从而提升地方公共政策的合理性和有效性。因而，“民生政治参与”既是一种政治参与，更是一种治理型参与；既能充分激发地方内生性的民主治理力量，优化治理结构，更能锤炼与提升地方治理能力，有效推进地方治理现代化。