中心与边缘之间：新中国初期民船民主改革运动的政策

张静

【摘 要】新中国初期，中国共产党为重构社会秩序、建立权力网络，以水上社会作为同各类反动势力展开权力博弈的场所。中共领导广大船工船民开展了扫除封建势力、建立民主制度的民船民主改革运动。其中，相关政策举措的出台大体经历了初步提出、遭遇困境、调整深化、贯彻落实等阶段，从最初颁布到最后推行的一段时期内未引起各地的高度关注而被搁置，根本原因在于民主改革在当时尚不属于中心工作需加以迅速推行，这显示了中心工作与边缘工作之间存在的矛盾冲突。这段历史的启示表明，应遵循“统筹兼顾、适当安排”的方针，在边缘工作的开展中贯彻中心工作、在中心工作的推动中辅行边缘工作，以中心与边缘的良性互动推进整个社会的发展进步。

【关键词】新中国初期;民船民主改革;政策考察;困境;统筹兼顾

【中图分类号】K27【文献标志码】A【文章编号】2096-6644-（2021）02-0023-12

民船民主改革运动前，内河民船运输业的社会生态极端恶劣，船帮把头、保甲和袍哥等封建势力同水上劳动人民在经济、政治、社会等方面利益严重分化对立，矛盾冲突愈益凸显。新中国成立后，中国共产党成为全国性执政党，围绕巩固新生政权、重构社会秩序展开了一系列积极的探索，广大船工船民普遍发出“陆上有土改，水上也要有水改”的强烈呼声，因此通过民船民主改革运动来废除水上封建制度、重塑水上社会关系十分必要。民船民主改革运动作为新中国初期一系列政治运动之一，随着目前历史研究更多关注基层，将边缘人物和边缘区域等纳入研究范围，相关研究开始逐渐增多，但是由于起步较晚，前期积累相对薄弱，大多数的研究侧重于实践层面的探究而忽视了政策层面的考察，也就更谈不上探析中央与地方、政策与实践之间的互动了。在此，本文力图对民船民主改革运动政策的制定与实施作一细致梳理和分析，以求全面呈现其发展演进过程中的曲折性和复杂性。

一、制度缘起与实践借鉴

封建把头是旧社会把持某一行业并从中剥削的头目，他们多为帮会头子或地痞流氓，与地方官府相互勾结，把持一方，垄断劳动力的雇佣，对工人进行残酷的剥削和奴役，与此相关联的制度叫作“把持制”或“把头制”，这种领工或承包人以克扣手段非法剥削的制度，是旧中国雇佣关系中极具封建垄断性的一种中间剥削制度。

中国共产党作为无产阶级性质的政党，早在国民大革命时期领导工人运动时，就深刻认识到这一封建剥削制度对劳工大众的剥削和压迫，基于工人利益提出“改善待遇、保障权利、废除封建把头制”等要求和“从前是牛马，现在要做人”的斗争口号。新中国成立初期，尽管已经建立了人民民主政权，但是反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的新民主主义革命任务还未完成，特别是对官僚资本主义企业及其原有从业人员采取一律“包下来”的政策，使原有的不合理的生产管理制度得以保留，这种反动落后的制度如不加以改革，不仅不能彻底解放生产力，而且与新中国成立后工人阶级的阶级地位不相适应。于是在中国共产党的统一领导指挥下，相继在工矿、搬运、建筑、交通等行业和一些私营企业开展了民主改革运动，以彻底废除封建把头制度。

《一九四九年中国经济简报》中就水运交通领域的航务工作指出，将过去一些投机取巧、敲诈勒索等封建剥削制度取消，如上海华中等地的黄牛行、东北的把头制等加以取缔;1950年1月，中国纺织工会在全国代表会议上通过了《关于废除搜身制的决议》和《关于公营工厂管理民主化的决议》，中央人民政府政务院于同年3月接受了该建议，在全国纺织企业先后废除了侮辱工人人格的搜身制度和封建把头制度;在煤矿和搬运行业，广大工人深刻认识到封建把持制度不仅使工人的生活陷入痛苦的深渊，而且妨碍城市治安与民主政治的设施，1950年2月初，中国煤矿工会代表会议和中国搬运工会第一届代表大会分别提出《关于废除把头制度向中央人民政府燃料工业部的建议》和《关于设立搬运公司废除各地搬运事业中封建把持制度向中央人民政府的建议》，中央人民政府政务院充分认同封建把持制度实为各地城市中最显著的封建残余制度，应当采取适当办法予以废除，于同年3月分别作出《燃料工业部关于全国各煤矿废除把头制度的通令》和《政务院关于废除各地搬运事业中封建把持制度暂行处理办法》;1950年2月底，政务院财经委员会指示全面开始民主改革运动。公营企业的中心环节是建立工厂管理委员会，实行工厂管理民主化。私营企业和手工业的中心环节是发动群众反对封建剥削压迫，清除把头和虐待学徒的制度。对罪恶深重的恶霸把头和任意虐待徒工的不法资本家，除召开大会控诉外，还须进行依法惩处;1951年11月，《中共中央关于清理厂矿交通等企业中的反革命分子和在这些企业中开展民主改革的指示》的颁布，标志着民主改革运动正式拉开帷幕。這些决议、指示和办法为各地各行业工人运动与工会工作提供了具有方向性和实践性的政策指导。

以搬运行业的斗争运动为例，废除包工头、把头、帮头、脚行头等封建把持制度，由各地人民政府设立搬运公司，统一承揽搬运当地公私营企业、机关、团体、部队的货物。在搬运公司的统一领导下，一是避免了把头霸占码头地区、实行行帮垄断的封建割据制度，由各城市搬运公司协同搬运工会统一全市搬运工人的编队，统一调配劳动力;二是防止了对搬运工人的残酷剥削、义务劳役等的封建压榨，由搬运公司在搬运工人所得的搬运费中提取10%～20%的统一的手续费，作为缴纳国家税收、修建码头、开展公司业务及举办有关搬运工人福利的各种事业的经费;三是制止了高价勒索、强行搬运等不合理现象，由搬运公司规定适当的统一的运价，与各公私营企业等订立搬运货物的合同，并根据需要在市内适当地区设立办事处，承揽临时的货物及客商行李等搬运工作;四是惩治了作恶过多、为大多数工人所痛恨的犯罪分子，经受害人告发后，由人民法院依法审判惩办之，罪大恶极者，没收其财产，作为举办搬运工人福利事业之经费。这从根本上废除了封建剥削制度，并有效实现了民主改革运动的制度结构建构和实践目标达成。

到1952年底，全国范围内基本上完成了建筑、搬运、煤矿等系统废除封建把头制度的任务。在搬运行业，先后参加斗争的码头、搬运工人达80多万人。据当时118个城市不完全统计，经过斗争清除了有重大罪恶的封建把头1.56万多人。另据71个大中城市调查，除清除一批封建把头外， 还揭发检举经核实的罪大恶极的反革命分子达8360多人。整个搬运行业历时三年总共斗争处理有重大罪行的封建把头19270多人，约占搬运业职工总数的4%。在建筑行业，据不完全统计，全国大中城市参加反封建把头的建筑业工人近70万人，据北京、天津、上海、沈阳、重庆5个城市建筑行业的调查，共反掉封建把头7000多人。随着反封建把头斗争的胜利，各地国营建筑公司和新的管理制度进一步建立和完善，广大工人因此发出了“现在是千年古树开了花，工人真正当家了”的慨叹。

总之，废除封建把头制度相关政策的制定颁布和各行各业民主改革运动的全面展开，在地方层面刺激了水上劳动人民的阶级意识，在中央层面推动了对通过废除封建把头制度巩固政权和维护地方治理的重视程度，基于充分的政策考量和显著的实践成效，为内河运输业的民船民主改革运动提供了有益的经验借鉴。

二、初步筹议与个别实验

内河民船运输具有成本少、运价低、周转率高、经济实用的特点，在新中国成立后生产力水平低下的相当长时期内都将在交通运输领域占有很大比重，但因长期处于封建势力的管控之下，所以必须将其纳入全面民主改革运动的一个环节加以改革整顿，使新中国成立前为反动派服务的交通事业转变为为人民服务的交通事业，以此满足调节物价、沟通城乡、支援抗美援朝前线等调运物资的紧迫要求，并长远地实现国家对水上社会的有效控制与治理。

1951年8月，中国海员工会提交给中华全国总工会的民船工作报告指出，全国内河运输的主要工具——民船运输业目前存在着严重问题。“黄牛”船行、封建把头、会道门、帮派的反动头子仍然对船工船民进行残酷剥削和压迫;特务分子、反动党团、伪工会、伪同业公会仍然进行敲诈;漏网匪特、逃亡地主混入活动。他们互相勾结，控制江面，掌握码头，操纵货运，并进行反革命的破坏活动，这其中，各种外显的和内隐的封建因素相互交织、共同作用，充分凸显了内河民船运输业面临的严峻形势。实际上，围绕新中国运输事业，早在1950年政务院即颁布了《关于1950年航务工作的决定》《政务院财政经济委员会关于统一航务港务管理的指示》，对内河航运的统一管理作出详细规定，但是并未触及民船运输积弊的根本所在——封建制度与封建势力，甚至在新成立的统一管理机构中，许多封建把头伪装积极进步，改头换面混入其中，继续施展着残酷剥削和压迫的伎俩，维持着他们的封建统治，因此有劳动工人发出质疑“把头神通……这不过是换汤不换药，对工人有啥子好处呀”。

1951年下半年，刘少奇分别于8月15日、10月10日、11月10日三次作出“关于开展内河民船管理工作的批语和电报”，提出相关建议。首先，“成立民船协会，工人、独立劳动者、船老板均可加入，作为统一战线的反封建组织，无船又不参加劳动的流氓不准入会”，明确了民船运输业斗争运动的反封建性质;其次，“工人单独组织工会，并加入民船协会，作为核心”，强调了工人阶级的领导地位以及“组织起来”的方法手段;最后，在组织体系上，中央层面会同工会、交通部、公安部、组织部协商议定，提出切实解决办法，建立全国性的统一领导机构，地方层面由各地党委、政府、公安机关、交通机关及工会协商建立统一的工作机关，并成立国营的民船运输公司经营货运，以实现从中央到地方政府的统一行政管理和经营管理。1951年10月20日，《中共中央关于开展内河木船工作的指示》的颁布标志着内河民船运输业的民主改革从开始受到关注转入到具体政策筹议阶段，并传阅中共中央西南局、中南局、华东局、东北局、华北局、华南分局遵照执行。1951年11月5日，《中共中央关于清理厂矿交通等企业中的反革命分子和在这些企业中开展民主改革的指示》亦强调将交通等部门作为民主改革的重点，以适应整个生产事业发展的要求。

但是文本的政策未必能够立即得以实践并产生效果，民船民主改革初次指示后所呈现出的图景并不是中央决策和地方亦步亦趋，究其原因，从全国形势来看，新中国初期百废待兴，由于当时全国各地均面临着形势复杂、任务繁重的现实状况，地方上土地改革、镇压反革命等各项事业并举，各方面工作千头万绪，民船民主改革相对属于边缘工作，因此政策颁布后便石沉大海，未能引起各大行政区的强烈反响和高度重视。从区域差异来看，由于各地经济发展的不平衡，各地区的解放和民主改革的实施有先后的差别，工作步调不能强求一致，因而中央授权各大行政区领导机关，适应情况，权衡轻重缓急，努力恢复与改建经济，也是必要的。从斗争策略来看，刘少奇在批语中指出，《中共中央关于开展内河木船工作的指示》系指导具体斗争的文件，在一切未准备好并展开群众斗争以前，应当保守秘密，不应过早地泄露给敌对分子知道。因此，不应在任何刊物上发表，仅可作为秘密文件印刷若干份发给负责内河木船工作的干部进行讨论。从推行步骤来看，《中共中央转发中南局部署民主改革运动的电报》指出，为有领导、有控制地开展这一运动，必须提倡计划性，反对自发性。各省、各市要根据当地主客观条件制定民主改革的具体计划。一个专区应先选择一个县城试验，不要全面动手。未土改区的集镇，一般应在土改及工矿、企业及大、中城市民主改革之后才能研究，禁止草率或自发进行，以免混淆乡村与市镇，引起全面紧张的局面。这些利弊权衡和现实考量都表明民船民主改革运动时机尚不成熟而不能全面彻底地展开。

作為新解放区的西南地区，由于经济社会发展对内河民船运输的依赖性更强而水上社会情况更为复杂，进行民船民主改革运动甚至可以说是稳固政权、解决社会问题的“牛鼻子”。1951年11月，中共中央西南局第一书记邓小平指出，国营工矿企业的民主改革才刚刚开始，已经开始了的大都也极不彻底。而在私营企业方面，除个别厂矿外，一般还未能认识到民主改革的重要性，仍未下定决心认真实行民主改革。特别是在建筑、搬运、码头、木船等重要行业中，除个别外，都还没有进行任何改革，以致大大影响国计民生，阻碍公私经济发展。在这些没有进行改革或改革得极不彻底的公私企业中，工人没有发动或者发动不够，封建把头与旧的不合理的管理制度仍旧压在工人头上，机构臃肿，冗员充斥，以及贪污浪费现象严重存在。反革命分子活动无从检举，以致事故迭出，造成国家人民财产的巨大损失。1951年12月，他进一步明确，根据20个产业统计，全西南百人以上的厂矿共有359个，职工193483人。邮电、铁路、交通运输、海员、农林水利和金融6个行业共约职工49460人。搬运、建筑和水上三个重要行业共约职工543249人。以上近80万人的工矿企业和行业为1952年民主改革的主要对象。如果1952年完成了约80万职工的主要工矿企业和行业的民主改革，就可以说西南的民主改革工作基本上完成了。这些对现实情况的客观认识和认真梳理，增强了对民主改革的重视程度，明确了民主改革运动的目标任务。

三、《再次指示》与全面贯彻

随着土地改革和其他民主改革等系列运动的有序开展以及水上矛盾的日趋尖锐，中共中央在初次指示后未得到反馈的情况下，开始了第二阶段的详尽部署，标志是1952年10月19日《中共中央关于民船民主改革工作的再次指示》（简称《再次指示》）的颁布。比较初步筹议阶段，此一阶段国家的重视程度和改革决心更加凸显，运动的准备工作更加充分，开展中的具体指导提高了实践的可行性和可操作性，民船民主改革运动由此在全国范围内逐步推开。

1952年9月11日，时任交通部副部长王首道给刘少奇汇报交通部9月8日召开座谈会讨论有关民船民主改革工作的情况，指出“去年中央发出指示后，各地确未做更多工作（据说华东部分地区做了些），连中央组成的工作委员会也没有开会。迟至今天，无论从政治上、国防上以及迎接大建设的经济意义上讲，民船民改工作都到必须解决问题的时候了，且各地社会改革已大体完成，也有力量解决问题了”。这实际上是从不同方面强调了进行民船民主改革运动的必要性和侧重点。首先，在政治上，广大船民在抗日战争和解放战争中功劳很大，但是新中国成立以来很少顾及他们，民船工作“与祖国三年来其他方面相比是极不相称的”，有困难没人管必然产生意见，因此有水上人民心怀不满，“农民土改翻身，工人有地位是领导阶级，我们既不是工人又不是农民”，“工人有《工会法》，农民有《土改法》，我们水上人们没有什么法”，“三面朝水，一面朝天，就是不见毛主席”等，充分反映了水上人民阶级意识和民主意识的觉醒，以及要求对内河民船运输进行管理与改革以实现政治上和经济上解放的迫切愿望。其次，在国防上，由于水上情况复杂，敌情严重，特别是在陆上镇反后，很多反革命分子潜伏于水上，以致封建残余和反动势力还在有形或化形存在，统治水上人民，扰乱社会治安，尤其是在统治薄弱地区活动还很嚣张。如果不通过民主改革加强管控，部分船工的不满情绪很可能被利用，而给敌人以更多的活动机会，这将成为国防上的一个缺口。最后，在经济上，内河运输大多数靠民船，其装载吨位远超其他各种运输工具之上，并且在今后较长时期内，特别是在河流多而缺乏近代运输工具的地区，还占有相当重要的地位，要组织这支水上运输大军，充分发挥其潜在能力，完成城乡物资交流的任务，首要的一环是进行民主改革，以此为基础再进行经营管理的改革工作。基于以上认识，1952年10月19日，中共中央颁布关于民船民主改革工作的《再次指示》，1952年12月2—11日，交通部会同公安部、中华全国总工会召开专门会议——全国民船工作会议，以民船民主改革为中心，结合与此有关的民船行政管理、运输业务、群众组织等主要问题，作出研究讨论和具体部署，设置相应负责机构——在中央由交通部副部长王首道主持，交通部下设民船工作委员会，各地亦设立专门委员会，并敦促各地党委进一步重视和加强具体领导，贯彻执行中央指示和方针政策。

王首道在“关于全国民船工作会议的总结报告”中指出，“从整个民船工作讲来……缺乏系统的改革工作”，但经过一系列详细部署，民船民主改革运动将在统一领导下有序开展。第一，在准备工作层面，过去在行政管理、运输组织、水上治安等方面的工作，起了相当重要作用，如水上社会原由反动封建势力控制，各种反动组织和帮会群体达 20余种，他们对工人、船民、居民横行霸道，任意盘剥，新中国成立后经过剿匪、反霸斗争，为民主改革扫除了障碍，铺平了道路，所以此时开展运动是合时宜的。第二，在原则导向层面，充分发动群众、正确贯彻政策和有坚强的领导是民船民主改革运动成败的关键，并应秉持民主改革与运输生产两不误的原则，加强计划性和组织性，使两者紧密结合，先管后改和按水系民船分布的船籍港分批轮番进行改革，由点到线，点线结合，典型示范，逐步推广，各地按不同情况区分进行。第三，在策略方针层面，民船民主改革运动应该首先肃清反革命分子，打倒封建把持制度;同时进行爱国主义教育，提高所有船民的政治觉悟，组织起来发挥运输能力;在主要敌人未打倒以前，劳资问题应该放在次要地位，并在民主改革中和以后活跃运输业务的过程中，逐渐地改善船工船民的生活，改进与发展内河的航运。第四，在实施步骤层面，民船民主改革运动大体分为准备、斗争、建设三个步骤，在不影响生产运输的原则下，可在1952年冬由省（或大市）掌握以一条水系或航区（或一个港口）为单位重点试验，同时派出民主改革干部，做充分的准备，待试点结束、总结经验之后，于明春全面发动，这样就能争取短期完成，全国民主改革任务预计于1953年上半年基本完成，最迟1953年秋末全部结束。第五，在组织建设层面，中央除组织船民工作委员会，并在交通部河运局下设一专门办公室负责具体工作外，各地在党委领导下，结合公安、工会及交通航务部门，组织专门委员会，并从各系统抽调干部组成办公室，管理日常工作并建立互相间的工作联系，并应像土改做法派出工作队（工作队人数，民主改革可按船民1%、补课可按船民4‰计算）。围绕船工船民的组织问题，全国民船工作会议起草了《中国内河航运工会组织简章》和《船民协会组织通则》两个文件，要求以船工为骨干，团结近似独立劳动者的船民和船主，组织反封建的统一战线。

1953年10月11日，《人民日报》报道指出，全国民船民主改革运动胜利结束。经过中央的《再次指示》和地方上的全面贯彻，民船民主改革运动彻底摧毁了水上社会的封建把头制度，基本肃清了潜伏在水上的反革命分子，极大巩固了水上人民民主专政的基础，有效加强了水上劳动人民之间的团结并减弱了其封建帮派思想，船工船民情绪高涨，普遍反映“水上也晴天了”。

四、一波三折：中央政策何以推行落地

新中国成立后，作为全国性执政党的中国共产党开始探索社会主义建设规律，面对各方面百废待兴、阶级矛盾仍然突出、经济社会建设任务十分艰巨的复杂局面，必须坚持遵循统筹兼顾的思想方法和工作方法。诚如毛泽东在《党委会的工作方法》中指出的：“弹钢琴要十个指头都动作，不能有的动，有的不动。但是，十个指头同时都按下去，那也不成调子。要产生好的音乐，十个指头的动作要有节奏，要互相配合。党委要抓紧中心工作，又要围绕中心工作而同时开展其他方面的工作。我们现在管的方面很多，各地、各军、各部门的工作，都要照顾到，不能只注意一部分问题而把别的丢掉。凡是有问题的地方都要点一下，这个方法我们一定要学会。”关于民船民主改革运动，整个政策制定、颁布与推行的过程几经波折，原因在于任务繁重、干部缺乏等现实状况的限制与约束，导致党和政府注意力主要集中于中心工作，因此作為边缘工作的民船民主改革在政策初次颁布后并未获得各地及时且有效的反馈，为了防止此类情况的再度发生，再次部署时着重强调了民船民主改革与其他各项工作的相互作用关系，而使其全面展开有了可行性和可操作性。

（一）与镇压反革命相互补充

新中国成立前，水上反革命分子与封建势力相互勾结，共同欺压剥削水上劳动人民。新中国成立初期，水上社会作为政权控制薄弱的空隙，成为反革命逃匿的“防空洞”，不但原有的反革命分子和封建残余势力没有肃清，而且随着陆上土地改革和镇压反革命运动逐步深入，大量地主和反革命分子流窜水上，潜伏到各港口码头和私营民船中，甚至钻入工会、联营社等组织内部进行破坏，扰乱社会治安，因此通过水上镇反与民船民主改革的相互补充、相互配合清除社会治理死角甚为

必要。

1950年底至1951年初，镇压反革命運动在全国范围内如火如荼展开。1951年10月23日，毛泽东在全国政协一届三次会议上指出，“大陆上的反革命残余即将基本肃清”，但是水上社会作为藏污纳垢的死角，运动还很不彻底。1952年10月12日，公安部部长罗瑞卿在第五次全国公安会议上作报告提及水上镇反运动时说：中南、西南、华东三区，水上问题甚多，是镇反不彻底的一个重要方面。水上情况极为复杂，土匪、特务、恶霸（帮头、把头、渔霸、船霸）、反动党团、反动会道门等样样都有，镇反运动中又有不少反革命分子自陆地潜逃至水上。又因为水上人口流动性大，基层组织基本上没有建立，不好控制，情况未掌握，群众没有发动，因而镇反很不彻底。1953年5月28日，罗瑞卿进一步指出，水上镇反应结合水上民主改革来贯彻完成。不必要集中地当作一个运动去进行，在今后结合基本建设队伍的清理水上镇反、整顿户籍等各方面的工作，用经常工作的方式，用调查研究、互通情报的办法，加以解决。1953年4月第二次全国民船工作会议召开时，全国已结束水上镇反重点试验。据西南区不完全统计，该区12条主要河流，有25万船民参加民主改革，打击反革命分子和封建把头1143名;中南试点8个，参加船民176161人，抓捕反革命分子和封建把头640名;华东完成29个重点试验及62个乡，参加船民76817人，打击反革命分子和封建把头869名。1953年7—9月，西南、华东、中南相继结束运动。随着水上镇反取得决定性的胜利，1953年9月16日，彭真在中央人民政府委员会第二十七次会议上宣布，“现在镇压反革命的斗争，作为一个大张旗鼓的群众性的运动来说，在全国范围内基本上已经结束”。

水上镇反和民船民主改革的协同推进促成了水上社会秩序的重构和社会治理的实现。一方面，镇压反革命使反革命分子受到了严厉打击，从而为民船民主改革降低了难度，扫清了障碍。另一方面，彻底的水上民主改革是水上镇反最强有力的斗争形式，清匪反霸、镇压反革命虽然清除了一些压在船民头上的坏分子，情况较之前好转，但这种恶势力并没有被连根拔除，他们仍潜伏在河川码头及船工组织内为非作歹，并进行反革命活动，民船民主改革的基本方针即为镇压反革命，消灭封建剥削，建立新的民船运输机构和新的制度，保障改善船民生活，通过民主改革，实现了对反革命分子的深入斗争和彻底肃清，在进一步巩固镇压反革命成果的基础上，摧垮了封建把头制度，建立起水上人民民主专政的政治基础，广大水上劳动人民由此站起来了，一面彻底清除障碍，一面积极进行建设，整个水上社会面目一新，“经过了这次革命的新中国，已经是铜墙铁壁”。

（二）与土地改革相互借鉴

早在革命战争时期，中国共产党即致力于土地改革以废除封建剥削的土地制度，并以此实现战争中的资源汲取和群众动员，新中国成立后，立足基本国情，总结历史经验，于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，继续巩固老区土地改革成果并在广大新区逐步铺开。从广义上来说，土地改革作为推翻封建制度、重构乡村秩序的社会改造运动，也算作民主改革的一个方面，并且经过长期的革命实践积累了丰富的、具有系统性和启发性的经验教训，在水上劳动人民“陆上有土改，水上也要有水改”的呼声中，民船民主改革充分借鉴土地改革的原则、步骤、手段等，有计划、有组织、有秩序地逐步开展起来。

首先，土地改革与民船民主改革有着相似的现实基础。在尚未废除封建土地制度的乡村社会，占农村人口不到10%的地主和旧式富农，占有70%～80%的土地，在其残酷的剥削下，占农村人口90%的农民终年劳动，不得一饱，豪强恶霸更是压在农民头上，勾结国民党特务，制造土匪，操纵会门，策动反革命活动。这种封建土地关系以及由此衍生出的封建反动统治，是新中国工农业发展的巨大障碍，也是封建反动势力酝酿复辟的社会基础。在木帆船运输业中，从业人员一般可分为船工（雇佣劳动者）、劳动船民（自船自驶的）和船主（依靠剥削收入为生或虽参加劳动而主要依靠剥削为生者），除约占总人数2%的船主外，船工和自己有船、自己参加主要劳动、不雇工或少雇工的个体劳动船民占绝大多数，并且在船民中不雇工的比少雇工的多。但是由于长期以来封建船帮把头、秘密社会组织与各类反动势力相互勾结，在水上社会形成控制网络，导致广大船工船民的翻身解放和新中国运输业的发展演进受到严重阻碍。彻底废除封建剥削制度是人民政权在军事斗争胜利后开展的第二场斗争，无论是占主导的乡村社会还是相对

边缘的水上社会，都需要通过改革深入清除封建残余和反革命分子的势力范围，充分巩固人民政权的社会基础，尽快完成新民主主义的革命任务。

其次，土地改革与民船民主改革有着一致的指导原则。土地改革的总路线与总政策是依靠贫农雇农，团结中农，中立富农，有步骤地有分别地消灭封建剥削的土地所有制，发展农业生产。在此指导下开展土地改革，需做好充分的准备工作，包括调查情况、准备办法、整顿并训练大批干部等，进行普遍的宣传教育，召开农民代表会议，将农民组织起来，依照当地环境情况、群众觉悟程度、组织程度以及干部的数量和质量，有计划地有步骤地进行。同时还应注意，土地改革工作的每一步骤均应与恢复和发展农业相结合，利用农暇时间开展，绝不妨碍生产。随着封建主义在广大乡村社会的经济基础被铲除，代之而起的是广大人民民主政治的实现和广大土地上农业生产的解放和发展。在民船民主改革运动中，坚决依靠并发动船工和贫苦劳动船民，团结一般船民和船主，打击顽固的反革命分子、封建把头和走私贩毒的主犯是基本方针，居首要地位，在此指导下加强宣传动员与组织整合，同时秉持民主改革与运输生产两不误的原则，以封建剥削束缚的废除促生产力的提高和生产关系的调整。在具有总体性和导向性的原则方针上，土地改革与民船民主改革都强调将大多数的农民或船民团结起来，组成反封建的统一战线，废除封建剥削关系，重塑政治经济秩序，推动生产建设发展。

最后，土地改革与民船民主改革有着相通的实施机制。在一切进行土地改革的地方，由各级人民政府组织土地委员会，召开农民代表大会，选出各级农协委员会直接指导执行。其中，农民协会是土地改革中农民群众的直接指挥机关，“凡雇农、贫农、中农、农村手工业工人及农村中贫苦的革命知识分子，自愿入会者，得乡农协委员会批准后，即可成为农民协会会员”。在一个时期内，农民协会应该成为农村中一切组织的中心，负责宣布政策法令、教育农民群众、处理重要事务，在运动斗争中逐步提高群众的觉悟、加强农民的组织、建立起人民民主秩序，这既能保证土地改革工作能够在农民群众觉悟的基础上热烈有秩序地进行，也使其成为彻底改革鄉村社会关系与社会结构的关键。在民船民主改革运动中，同样组织船民协会，基于自愿原则争取把80%的民船组织起来，在人员构成上包括船工、作为独立劳动者的船民和一般船主，无船又不劳动的流氓不得加入。在船民协会内部成立工会作为其核心和骨干，通过阶级教育和政策教育，不断提高船工船民的政治觉悟和生产积极性。同时在联营社和国营运输公司等经济组织的统筹下，增强民船运输的联通性和系统性，逐步建立社会主义的生产关系，推动生产力的发展。通过土地改革和民船民主改革，建立健全基层政权，将分散落后的农民和船民真正组织起来，建立新的社会秩序，这既是推动乡村社会和水上社会变迁的动力机制，也是历史表征背后蕴含的共同结构性理路。

同属于广义上的民主改革的土地改革和民船民主改革，相互借鉴、相互启迪，通过阶级划分、思想动员、诉苦斗争、组织建构等革命时期被验证行之有效的政治手段开展了深入的改革与治理实践，带来了乡村社会和水上社会的深刻变革。在广大的农村中，消灭了地主阶级，废除了封建的土地所有制，使人民民主制度受到占全国人口中最大多数的农民的拥护和爱戴;在纷繁的水上社会，革除了封建性质的制度、规约和势力，建立起深厚的政权基础，使内河民船运输真正为国家和人民所掌握。两者都极大地振奋了人民群众的革命精神和生产热情，为恢复和发展国民经济创造了良好的社会环境，开辟了广阔的前进道路。

（三）与普选相互配合

经过新中国成立初期一系列政治运动对广大人民群众的深入动员与充分组织，人民民主秩序建立起来，社会主义的经济建设和制度运行得以有序展开。普选作为里程碑式的民主建政之举，一方面民主改革为其扫清了障碍、奠定了社会基础，另一方面各地基层选举工作都是密切结合中心工作进行的，民船民主改革运动作为一个时期水上社会的中心工作，在普选中得到了进一步的推动和

巩固。

《中国人民政治协商会议共同纲领》第十四条规定：“凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开地方人民代表大会。”但在新中国成立初期，大陆还没有完全解放，土地改革在大部分地区尚未彻底实现，镇压反革命运动和其他各种社会民主改革运动还没有来得及大规模地展开，人民群众还没有充分地组织起来，在这种条件下还不可能在全国范围内进行普选。随着一系列社会民主改革和镇压反革命运动胜利进行，国民经济由恢复时期进入大规模建设时期，为着进行新的伟大的历史任务，就必须推进普选以使国家机关更进一步地、更密切地、更直接地联系广大的人民群众。

民船民主改革作为水上社会最主要的社会改造运动，与普选相辅相成、相互配合，共同推进了基层民主建设。一方面，民主改革奠定了普选基础。开展选举必须做好充分的准备，包括关于选举法的学习和宣传、培养大批能够进行选举工作的干部、组织选举工作组等，在各级人民政府和选举委员会的领导下，深入基层单位，有步骤地进行工作。民船民主改革将水上社会纳入国家治理范围，将流动分散的船工船民组织起来，建立了较为系统的组织体系，在普选中以公安局局长负责领导，组织公安、水上派出所、航管站工会等部门人员学习普选及水上人口调查登记等文件，使领导工作的干部明确其重要意义和目的。另外针对船户流动性大、所受教育很少甚至没有，而对普选和人口调查登记工作缺乏认识、思想上的顾虑没有得到解决的情况，采取边宣传、边登记、边审查三结合的办法，并且以送上船去登记的方式，有效达成了不影响群众的生产并能使登记工作得以顺利进行、按期完成的目的。另一方面，普选巩固了民主改革成果。经过民主改革，水上人民民主意识有所提升，普选则更加充分地发扬了民主。在普选中，水上群众一般反映希望能有自己应选的代表名额，并将水上划为一选区单独进行选举而不与陆上混合，因为感到如参加陆上选举彼此不大了解，那自己能否选出代表来似觉困难，这充分说明群众十分关心是否能有代表来代表自己的意见。同时，选民们检查了基层政权的工作和干部的工作作风，使所有干部在群众的鉴别下，受到了一次深刻的民主教育，对于改进工作、改善作风起了积极的监督和推动作用，如船民车明海说：现在我们觉悟高了，明确了敌我界限，再不像刚解放时那样选了一个伪保长，结果他贪污了我们的斗争果实。通过普选，水上人民彻底实现了翻身基础上的充分表达意愿和真正当家做主。

新中国成立初期的普选是一次规模巨大的民主运动，在人民政治生活中具有重大的历史意义，全国基层选举的胜利完成，标志着土地改革和其他民主改革等社会改造运动的成果得到巩固、实现质变，极大地推动了人民民主制度的发展，增强了人民民主专政的力量，提高了人民群众参与政治经济建设的积极性和创造性。

五、结语

新中国成立后，残存的特务、土匪、恶霸、地主、反动党团骨干和反动会道门头子等反革命势力和封建残余势力还相当猖獗，而人民群众还没有充分觉悟、发动和组织起来，因而必须通过一系列斗争运动粉碎旧的反动机构、建立人民民主秩序、恢复发展生产建设。在问题繁杂但地位突出的内河民船运输领域，主要依托民船民主改革加以实现。有关民船民主改革运动的政策颁行，大体经历了初步提出、遭遇困境、调整深化、贯彻落实等阶段，从最初颁布到最后推行的一段时期内未引起各地的高度关注而被搁置，根本原因在于在当时水上问题未处于矛盾十分尖锐的地位、民主改革尚不属于中心工作需加以迅速推行，这显示了中心工作与边缘工作之间的矛盾冲突，但实际上中心工作与边缘工作之间可能是对立、制约或者带动的关系，而真正和谐的关系应该是遵循“统筹兼顾、适当安排”的方针，在边缘工作的开展中贯彻中心工作、在中心工作的推动中辅行边缘工作，民船民主改革与镇压反革命、土地改革、普选的相互补充、相互借鉴、相互配合，正体现了中心与边缘之间的良性互动。经过紧锣密鼓、细致入微的一系列运动，国家政权向包括水上社会在内的边缘地区延伸其力量的要求得以实现，长期以来“处江湖之远”的广大水上劳动人民得以真正参与到国家的民主政治和经济建设之中。

[作者系西南大学马克思主义学院硕士研究生]