山地城市中乡村地区的空间管控策略研究

文｜深圳市城市规划设计研究院有限公司 刘秀

乡村地区的发展状态会直接影响到我国经济发展的整体进程，在十九大报告中已明确表明需要把乡村振兴战略作为小康社会构建的战略方案，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中再次明确指出“坚持农业农村优先发展，全面推进乡村振兴”，乡村地区如何健康有序发展成为时代交给我们的重要课题。笔者选取山城地区的乡村进行研究，总结其现状空间管控所存在的问题，在保护绿水青山和农田的前提下，为乡村人民创造更加优质的空间环境，助力乡村经济向着更加高质量的方向发展。

1 研究对象

1.1 山地城市中乡村地区

本文的研究对象是山地城市中集中城镇建设区外穿插着的乡村地区，是以农林和生态为主要功能的非集中建设空间。该类地区是国土空间的关键组成部分，可作为城市组团间的生态廊道、城市组团增长边界、组团隔离带等大型生态型空间，其发展状态会直接反作用于城镇。

1.2 发展要求认识

近年来，我国乡村振兴战略的具体方案开始逐渐落地，乡村内蕴藏的经济价值也被逐渐激活，大致可归纳为三个方面。第一是农业经济价值，这是乡村区域的一项基础性的功能，会直接决定并影响到我国的粮食安全等状态，特别是后疫情时代，具有安全且充足的农副产品的持续供给成为城市稳定运行的必要保障。第二是原生农林景观价值，乡村区域是城乡空间生态安全格局中最重要的支撑，乡村自然原生的农林景观特征与城市的人工景观特点有着明显的差异。第三是情感归属价值，乡村地区孕育并推动了人类文明的发展，是人们忆乡愁、寻根祖重要的物质载体，乡村带着亲情、血缘和情怀。就山地城市中的乡村地区发展而言，其发展要求并不局限在上述价值的发掘、重塑层面，同时其也面临着时代赋予的新要求。例如：农村地区应共享发展的红利，逐步提升基础设施，并挖掘乡村产业发展的机会，探索全域资源变资产，参与到社会经济发展中，切实提升农民的生活水平。

2 乡村地区的空间管控问题梳理

2.1 城乡规划中对乡村区域的重视不足，发展路径不明确

现行的市级层面的总体规划、分区规划等，均把研究的重点放在了城市集中建设区域，对乡村发展的指导不足，仅有一些原则性的控制要求及发展指引，缺乏能切实指导乡村发展的关键结论和具体路径。虽然这些规划会涉及到乡村的空间布局，但在政策分区、空间管控、建设管理等具体层面的相关要求仍旧不足。城市有发展战略规划、概念规划、国土空间规划、控制性详细规划、修建性详细规划、城市设计和各类专项规划，基本实现了规划全覆盖。乡村只有镇总规对其进行“笼统”的指引，有些重点村编制了法定的村规划，有些村编制了美丽乡村规划，有些村有各类管控线进行管控，并未实现统一的村规划指引，导致村空间管控的依据不充分、不系统。同时，对乡村发展思考不足，更缺少对乡村发展的鼓励性要求，乡村的发展表现出无主题、无目的，无论是物质生活空间的改善，还是文化设施的配给，都无法与村民日益增长的对美好生活的需求相匹配。

2.2 现有空间规划对乡村的要求不够具体，且管控力差

现有的空间管控方式在全域统筹方面较弱，对乡村区域的发展未充分考虑，可用于直接管控乡村的规划少之又少，乡村的建设行为几乎无具体的约束和指导，呈现交委自由的状态。大多乡村还处于“自治”状态，村民自建房虽然受到镇和村的管控，但其管控的力度和方式往往参差不齐，尤其在农房的建筑面积和外观风貌方面容易失控，甚至还会对乡土空间风貌造成严重的破坏。笔者在西南某山城的乡村中调研发现：此村经历过农房风貌改造，改造后的农房外立面较为协调统一：“人”字坡屋顶、白墙黛瓦、土黄色封火山墙、灰色装饰线。但是，在后期村民新建房屋时，未能与现有风貌保持协调，出现了米黄色、粉色外立面，红色瓦片、平屋顶，甚至出现了使用科林斯柱头的欧式农房。所以，对乡村地区的建设管控应有具体措施，且加大管控力度，且防止失控。

2.3 部分地区划定的“保护性”红线过于刚性，制约农村发展

部分地区尤其是山与城交错分布的城市，为保护山水生态资源而划定了山体保护线，并以“一刀切”的方式规定在保护线内不允许开发建设活动，其初衷是限制在山上搞大规模开发建设，但却同时制约了山地乡村的提升发展，村民建房、村文旅产业发展均受到较大的限制。应该细化管控，为农村发展留有余地。

2.4 各部门间对规划的协调不足

乡村地区受到各个部门的交叉管理，但统筹协调的问题比较严重。在乡村振兴政策的指引下，国家下大力度，多方面投入资金，鼓励乡村建设。规划、自然资源、建设、农业、水利、交通、旅游等各个部门按其职能要求制定了近远期规划方案，但在实际操作实施过程中，各自以完成其年度考核任务为目标，缺乏全盘统筹协调，未形成“合力”，甚至存在重复建设的情况，造成了扶持资金和发展资源的极大浪费，却未取得良好的效果。我们应遵守统筹发展的基础原则，运用“多部门统筹”的思想，构建资源配置平台，使信息与计划同步，促使各部门在制定乡村建设计划时进行沟通协调。

2.5 乡村建设未实现增减平衡

乡村发展的集约性极差，部分地区的乡村建设用地使用粗放。有相关研究数据显示，目前全国人均村庄的建设用地面积高达两百多平方米。农村聚落较为分散，其土地利用的方式也较为低效。尤其是受到旅游项目开发等因素的影响，其建设增量的需求会比较强烈，很多乡村地区的建设用地以及建设行为的增长速度都会因外界的投资和项目落地而加快，普遍存在旧房屋未拆除的情况下新建房屋，未真正实现“增减挂钩”。有些地区在乡村还出现了“烂尾工程”，衰败、萧条，浪费用地。

3 山地城市中乡村地区的空间管控策略

3.1 将生态保护红线作为底线，乡村建设空间发展不得突破

生态保护红线是指为了维持生态系统功能而划定的禁止开发建设的区域，是保护生态、维育自然的底线，必须牢牢坚守，是绝对不能碰的红线。生态保护红线对城乡永续发展、构筑城乡生态安全格局和避免城镇集中建设区域快速无序蔓延起到了重要的控制作用。对于山地乡村区域而言，生态保护红线的划定在强调科学保护生态的基础上，应充分考虑村庄产业和经济发展的实际情况，尊重乡村自身的发展诉求，为乡村的发展留有一定空间和可能性，而非无情“剥夺”农村平等发展的基本权利。而当生态保护红线一旦划定并法定化后，需要严格遵守其严肃性，不得突破。

3.2 乡村非建设用地按功能分类，细化管控

山地乡村在空间管控上，需要实现分级分类、精细化管控的目标，平衡市域生态结构与城镇及乡村建设空间的和谐关系。根据乡村地区的资源禀赋、发展主题及主导功能，为村庄建设用地之外的非建设用地空间赋予三类功能，分别是：农业生产空间、生态维育空间、旅游休憩空间。农业生产空间以特色化、高效率的农作物种植为主，是食品安全的保障，具体包括基本农田、水产养殖区、禽畜养殖区、农业水体系统、林业基地等。生态维育空间主要承担生态保护、生态修复、生态维育职能，具体包括自然保护区、主干河流水系、大型湖泊水库、水源保护区、林地、湿地等。旅游休憩空间主要承载农业休闲、主题娱乐、自然科普等功能，具体包括风景名胜区、农业公园、森林公园、湿地公园和农业休闲度假园区等。这三类空间的布局需要满足区域生态总体结构的要求。农业生产用地强调高效利用，优化农作物品种，提升农业种植技术，提升农业附加值。生态保育用地强调严格保护，切实遵守国家及地方相关法律法规，一切建设活动严格退距、避让，保持其原始生态属性。休闲游憩用地强调生态与趣味性的融合，以资源为基底，可进行人工干预，造景值趣，以乡村旅游带动经济发展。

3.3 框定乡村建设用地总量，增减挂钩

山地乡村的建设用地指标尤为珍贵，应以“三调”成果和土地利用规划为基础，结合村庄发展的实际需求，争取合理的建设用地规模，但原则上建设用地总量应处于现状建设用地总量和规划建设用地总量两个值之间。

村内建设用地指标可依据实际建设情况进行空间腾挪，但必须“增减挂钩”，腾挪后，原址必须拆除，且恢复为农田或其他生态型用地。在同一镇内，各村之间的建设用地量可允许一定比例的“流动、漂移”，但前提是指标需求合理且有一定的迫切性，同时需要村民同意，并签署协议、支付费用，以保证指标转移的严肃性和安全性。依据村庄的发展条件和态势，按建设用地规模变化情况可分为三类：搬迁萎缩型、稳定发展型及规模扩增型。搬迁萎缩型村庄的建设用地指标可向其他有规模增量需求的村庄进行合理移动，以实现建设用地指标的活用、优用，促进村人居环境及公共服务设施的改善、促进产业发展。

3.4 乡村建设用地应严格控制建设，明确发展指引

山地乡村土地资源的利用应体现集约性，对乡村建设要严格控制，防止无序蔓延。支持乡村公共服务设施和基础设施建设，如卫生室、饮水工程、灌溉工程等，提升村民生活条件。对于农民自建房，必须按户籍情况严格办理乡村建设规划许可证，规定宅基地面积和建筑高度，不得超标建设。对于乡村农业发展，可按相应规定进行土地流转，并限制农业设施用房面积。对于农旅项目，需要投资人与原住民签订租赁协议，“整合”一定数量的居民点用地，可修缮原有农房或拆旧建新，且必须保持总建设量无新增。

在村规划方案中，应根据村的山水农林文等资源禀赋，规划布局一定规模的村产业用地和村混合用地，为未来的农旅产业发展打好基础。严格限定建筑高度，防止在村内建高楼，破坏乡村整体风貌。

3.5 村建设用地规划应考虑弹性，预留发展备用空间

在山地乡村的规划方案中，建设用地图斑的布局应预留一定的“弹性图斑”，在近期相对确定的建设图斑外，规划10-15%的弹性建设用地图斑。未来的不确定性建设项目可在“弹性图斑”内进行选址，并在文本中规定此类情况的适用范围。这种方式有效地提升了法定村规划在实施中的适应性，在一定程度上避免了频繁的规划调整，提升了实施效率。

4 山地城市中乡村的发展建议

空间管控不只是刚性禁止，而应该进行有序策划引导，为乡村空间发展提供正确的出路，促进村民增收，以提升生活水平。

4.1 找准发展动力，培育特色产业，走主题化发展之路

为山地乡村策划、遴选契合的农旅产业，提供源源不断的发展动力。山地乡村的发展要充分挖掘地缘优势、气候资源、文化资源，从地形地貌、原真山水、优势气候、温泉等角度出发，打造立体景观、发展高山避暑、温泉康养等产业。从优质农产品的角度出发，选择与土壤和气候相适应的优质农作物，引进主题农业项目，强化品牌建设，形成特色高品质农产品生产基地，走专业化、技术化、特色化农业道路，提升亩均产值。引进主题旅游项目，如花海、花谷、采摘乐园、家庭农场、动物乐园、山地运动等。

4.2 制定三年行动计划，明确项目库，有效协调各部门投入

梳理明确村庄内迫切需要解决的问题，如车行道的连通、硬化，燃气入户工程，化粪池工程，村活动广场及村服务中心建设，垃圾收集点建设等。由村委会积极报送至镇政府进行汇总、协调，由镇政府向区级各部门进行沟通，申请将村建设项目纳入到各部门（农委、交通、旅游、民政、水利、林业等）的年度扶持计划中，以实现资金的精准投放，为农村解决实际问题。为乡村制定未来三年的行动计划，部门未能解决的项目和问题由村镇寻找其他方式和资金来源进行解决，以多种方式“借力”，有效提升乡村发展水平。

结语：

城乡的发展再也不是各自为政，而是需要统筹兼顾、总体谋划，差异化发展。城市为乡村带来更多人流、经济流、信息流，带来更多发展机会，乡村为城市带来更多特色化、专业化的产品，互为支撑，互惠合作。乡村层面的空间利用和管控要站在生态文明建设的层面来考虑，在保护的前提下，再精心策划、合理规划、谨慎利用、精细化管理、刚弹结合，体现空间价值，提升空间管控的严格性和严肃性。