在线公共服务补救的理论内涵及框架研究

张渝 邵兵家 刘雪艳

在网络环境下，由于公众情绪往往重于信息的真实性，网络舆情的“后真相”效应越加凸显，这大大提升了网络舆情治理的难度，使网络舆情暴发后的治理更难实现良好效果[1]。由此，许多学者提出政府应改变网络舆情的治理思维，注重网络舆情的可预期性、可预防性[2]，加强网络舆情预期管理，由事后监管为主变为事前塑造为主，在個体性事件尚未演变为群体性事件前就展开补救，使事件的网络信息内容始终体现以公众为中心的政府核心价值，从根本上降低网络舆情的产生[1-2]。

然而，当前公共管理研究的关注点始终侧重于群体性事件的治理，而非个体性事件的补救[3]。公众也越发意识到在面对地方政府反应迟缓的零态度时，唯有通过媒体将个体性事件发酵为群体性事件才能得到社会及上级政府的回应。与此同时，公众对政府信任存在的“央强地弱”差序格局又进一步加重了公众寄望于新媒体的心态[1-2]。这种现状不仅加大了我国公共管理的难度，也加深了民众与地方政府之间的心理鸿沟。因此，地方政府如何在个体性事件阶段实施补救行为，降低其向群体性事件演变的概率，是我国公共管理急需解决的问题。

随着“国发办〔2019〕51号”重要文件对全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系构建任务展开战略部署，通过在线政务系统对个体性事件及时补救，强化网络舆情治理的预期性已成为我国公共管理实践的重要内容[4-5]。但由于在线公共服务补救的理论内涵阐释及实现逻辑研究均刚起步[3]，相应的实践探索先于理论研究，导致我国在线公共服务补救实践发展的价值定位缺乏必要的理论指导。因此，本研究对在线公共服务补救研究方向展开探索，提出了在线公共服务补救研究的主体架构，并描述了研究的主要内容及其理论与应用价值。

一、文献评述

服务失败和服务补救的研究已发展近25年，成果主要聚焦于私人服务领域，如酒店、航空、零售等[3]。但随着顾客导向服务理念被广泛应用至公共服务，并成为创新公共服务方式的核心内容[6]，学者们提出应从个体性事件视角对公共服务失败与补救展开研究，将以公众为中心的公共服务理念落实到理论研究中，弥补当前的研究空白[3]。

（一）公共服务失败

1.公共服务失败的涵义

按照服务供给方的不同，公众在日常生活中所接受的服务产品通常被分为私人服务（Private Service）与公共服务（Public Service）[3]。其中私人服务的供给方为具有市场属性的大中小企业、商家，而公共服务的供给方以政府部门为主，也包括国有企事业单位和相关中介机构[3]。公共服务失败（Public Service Failure）是指公共组织未能、或公民认为公共组织未能按照既定规范向公民提供服务，个体性事件即指具体情境下的公共服务失败[3]。两类失败都是因被服务者感知实际接受的服务质量低于了期望所导致[3]。

这说明公共服务失败与舆情不同，舆情是较多群众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等等表现的总和，其研究对象为群体性事件[7]，而公共服务失败的研究对象为具体的公共服务，是个体性事件[3]。此外，舆情通常是由公共服务失败传播导致的，但公共服务失败并非一定会发展为舆情，这主要取决于政府对公共服务失败补救的成效。

2.公共服务失败的特征

虽然公共服务与私人服务在运营上高度相似，但两者差异显著，具体表现为以下三点：一是两类服务失败的后果不同。私人服务失败可能会对企业和商家在经营上产生巨大影响，但公共服务失败并不会导致公共组织机构倒闭[8]。因此，公共服务组织竞争与忧患意识较低[3]。二是公共服务失败的成因及构成更加复杂。受公共组织集体性和政治性的影响，公共服务失败可能被政治化和放大[3]。三是公共服务的发生概率更高。公共管理文献倾向于将服务失败和公民感知的服务失败视为公共部门运作的正常特征[3]。这说明公民对公共服务绩效的感知普遍较低，且受无市场约束、官僚主义等因素影响，公共服务失败较私人服务失败更容易发生[3]。

3.公共服务失败的成因

公共服务失败的产生原因可分为六类。一是因无知而导致的失败，指公共组织不清楚公民的需求，信息赤字导致服务失败[9-11]。二是因刻板导致的失败，指应因官僚主义或不可能的规则阻碍了公共组织的有效运作而导致的服务失败[12]。三是因干预失败而导致的失败，指补救策略不符合实际问题的情况，这是由于公共组织处理的通常是开放的、棘手的、非常规和非标准化的复杂社会、民生问题，使充分的服务补救响应变得困难[13]。四是因忽视而导致的失败，指公共组织的管理层或决策者对部分服务漠不关心、任由其动摇的结果，多源于公众对该类服务的关注度较低，或是组织本身不愿实施改革[14]。五是因设计而导致的失败，指公共组织有意将服务设计为服务水平不足，多发生在公众对服务的需求很高但资源稀缺的地方，例如将申请政府补贴、福利的程序设计繁琐，以抑制需求[15]。六是公众个人的消极偏见或群体特征导致的失败，如某项服务背负了过多的负面评价[16]或仅仅是因为它属于公共服务范畴[17]，使公众在绩效评估时带入了消极偏见，又如低水平政治参与、个人主义的政治文化、人际信任和社交生活的缺乏等群体特征使个体更容易感知到公共服务失败[18]。

4.公众对公共服务失败的反应

当公共服务失败发生时，公民通常会产生采取以下三种反应：一是直接发声，即指公民会对负责执行、管理或运营这些服务的组织相关人员，或媒体、朋友和家人表达不满[19-20]。二是责备，即指要求公共组织及其上级部门对服务失败进行解释，并明确责任人，要求其承担责任[3]。三是退出，这是公民抵制服务失败的常用策略[20]。退出行为可分为积极、消极、不使用三类，其中积极的退出行为是指公民的创新性行为，通过自己创造一个可替代方案，例如组织民间组织[21]，消极的退出则意味着采取了非法的途径来获取服务，例如贿赂公务人员[22]，不使用则尤指公民因服务设计失败而放弃使用基本服务。

这说明，公民对公共服务失败的反应是舆情的危机潜伏期，当公众采取直接发声或责备行为时，事件传播的参与主体主要为政府相关部门、事件当事人及少量的媒体。媒体在这个阶段所获得的信息主要是通过相关政府部门，事件的群众舆论尚未形成。因此，政府部门在此阶段对事件的掌握情况、对危机事件性质及严重程度的预判以及采取措施的速度及力度，对舆情的形成及扩展起着至关重要的作用[7]。当公民采取退出行为时，这种退出本质上是对政府的信任丧失[3]，因此会对社会治理、政治稳定会产生更严重的影响，这更加强调了政府及时对公共服务失败展开补救的必要性。

（二）公共服务补救

在私人服务领域，服务补救是指服务供应商对发生的服务失败所采取的措施。服务补救绩效主要从顾客对服务补救是否满意，以及顾客在服务补救后的行为意向来评价的[3]。服务补救满意会直接影响顾客在服务补救后的行为意向，主要包括重购意向、口碑、转换服务供应商的意向[3]。对应的，公共服务补救是指公共组织对发生的服务失败所采取的措施，公共服务补救满意度是评价公共服务补救绩效的核心指标[3]。当前仅有少量公共服务补救的直接相关文献。Yeh和Chu[6]认为公务人员解决抱怨的能力是影响公众在线抱怨满意度的关键因素;及以公众为中心，运用公众在线抱怨满意度和感知服务质量来评价在线政务质量是可行且必要的。李雪松等[23]运用访谈归纳出政府主要的在线服务补救策略，包括谨慎、赔偿等。Van de Walle[3]则归纳出公共服务补救行为的三点特征，即公共服务环境中的补救并不着眼于具体的公共服务失败，而是关注有缺陷的服务绩效采取的补救行为来避免未来的失败;公共服务补救行为往往是针对集体而不是针对公民个体，公民个体对服务的满意受到极少的关注;公共服务补救行为与公民行为意向的关系尚不清晰。

综上发现，公共服务补救与公共管理文献中的高频词“回应性”或“政府回应”是有区别的。如表1所示，虽然两者都以落实以公众为中心、建立服务型政府为目标，以提高公共服务的差别化及个性化特征，促进协同治理为目的。但政府回应是指政府对社会包括公众、各类社会主体、各个服务对象的诉求所做出的回答、答应或响应[24]。因此，政府回应在情境下并不限于公共服务失败，在内容上侧重于研究如何更有效果地对社会个体或群体的诉求进行回应，这些诉求可能是公众在遭遇具体服务失败后的要求，也可能是为促进某一公共服务可持续发展提出的愿望。相较而言，公共服务补救研究范围更具体，研究内容更具操作性，更有助于为创新公共服务方式提出可行性建议。

（三）在线公共服务补救

在线服务补救即指基于网络渠道实施的服务补救，私人服务领域文献主要运用公平理论、期望理论、归因理论、价值共创理论等探討了提升顾客在线服务补救满意度的影响因素及其内在机理[3]。

在线公共服务补救方面，当前仅李雪松等[23]、Yeh和Chu[6]探讨了在线公共服务补救，其余研究更侧重于在线政务对增强政府在网络舆情、公众在线诉求回应性方面的作用[3，24]。文献表明，在线政务的普及应用有效增强了公民参与[25]，促进了政府与公民的良性互动[26]，为公众发表意见提供大量机会[27]，有助于提升公共组织解决公众抱怨的效率，以及政府外部问责能力[28];同时，公众对运用在线政务表达抱怨有积极的看法[6]。这说明随着公民对政府纠正公共服务失败的需求转至线上，并倾向于认为政府运用在线政务实施补救是有效举措，政府运用互联网实施公共服务补救已成为现实和常态。因此，探讨在线政务环境下的公共服务补救对落实以公民为中心的公共服务理念具有重要意义。

二、我国在线公共服务补救研究的主体架构

由于公共服务本身具有政治性和集体性特征，导致公共服务失败的消极影响范围更广，对社会影响更深、更大[3]。同时，新公共服务理论指出公众-政府关系并不等同于企业-消费者关系，公共服务始终以最大化公共利益为前提，在服务过程中公务人员不仅要关注“顾客”的需求，还要着重关注于公民并在公民之间建立信任和合作关系[3，24，28]。因此，基于已有的在线服务补救研究成果，本文构建了既能满足公民个性化需求，又不损害公共利益的在线公共服务补救研究框架。同时，受我国科层体制的制约，现有的各种公众和社会反馈机制并不系统和直接[28]。因此，本文提出的主体架构也充分考虑了地方政府层级、绩效、权力等边界条件对在线服务补救绩效产生的影响。

如图1所示，本文构建的在线公共服务补救研究主体架构主要包括四个方面，即外部在线公共服务补救、内部在线公共服务补救、两者的相互影响及在线公共服务补救绩效的评价指标建设。

（一）外部在线公共服务补救

外部在线公共服务补救是指公共组织基于网络渠道对遭遇公共服务失败的公民采取的补救行为。常见的服务补救行为主要包括四个方面：响应行为，即承认问题发生、对问题发生进行道歉、展示移情态度、进行快速回应、管理层参与问题解决过程等。信息行为，即对问题发生原因进行解释、听取公民对解决方案的意见、对解决方案进行决策、承诺问题不会再次发生、提供书面道歉等。具体行动，即采取行为纠正问题、采取改变或优化服务程序、采取后续措施对问题解决的质量进行检查等。补偿行为，即提供象征性补偿、等价补偿、退款等。

识别有效的外部服务补救行为及策略是提高公共组织服务补救质量，赢得公民满意的关键，对降低管理成本、优化资源配置具有重要作用。但由于公共服务失败是具有高度情景化和场景性的个体性事件，且公共组织在服务质量、人员构成等组织特征上存在差异性，公民个体也受人口统计学及人格特征的影响，加大了识别有效补救行为的难度，因此，寻找有效、完善的在线外部公共服务补救行为是在线公共服务补救研究的关键。

（二）内部在线公共服务补救

内部在线公共服务补救是指公共组织针对负责外部在线公共服务补救工作的基层一线公务人员所做的努力。基层一线公务人员是实施外部在线公共服务补救的具体办事人，公共组织对这些公务人员的资源支持、情感支持及权力支持会影响他们对补救绩效、补救任务的预期，从而影响公共服务补救质量及顾客对公共服务补救的评价。因此，内部在线公共服务补救研究本质上是公共组织通过系列管理手段，最大效度消除基层一线公务人员由外部服务补救而产生的负面情感，提高他们在实施外部服务补救时的满意度，增强他们在未来及时有效解决顾客抱怨的管理能力。其最终目的是使外部在线公共服务补救工作更具吸引力，使对任务满意的基层一线公务人员能够为遭遇公共服务失败的公民提供令他们满意的补救。

该部分研究重点是基于内部营销理论及全面质量管理理论对内部公共服务补救的维度，探索各维度对在线公共服务补救绩效的影响机理，以归纳提炼出有助于公共组织提高基层一线公务人员满意度的内部补救策略，如有形的内部补救策略包括资源与工作支持、员工福利等，无形的内部补救策略如授权、界定工作权限、建立完善的补救程序、搭建内部沟通与合作渠道等，以及这些策略发生效用的边界条件，如公共组织的层级、归属领域、地域等。

（三）内部与外部在线公共服务补救的相互影响

公共服务的本质是官民间的互动过程，基层一线公务人员作为组织边界跨越者，承担着提供为民服务与接收公共组织内部服务的双重角色，这也使得基层一线员工成为内部在线公共服务补救与外部在线公共服务补救相互作用影响的桥梁。本文基于Heskett等（1994）[29]提出的服务利润链模型形象展示了内部在线公共服务补救作用于外部在线公共服务补救的过程。值得强调的是，公务人员是公共组织的“形象大使”，身肩“为民服务”重任，这使得公民不仅希望公务人员有良好的服务态度，还希望公务人员举止行为符合公民对公共组织有担当、廉洁等积极形象预期。这些期望会提升内部在线公共服务补救的难度，也因此使得内部在线公共服务补救对公民的在线服务补救满意度有更重要的影响作用。

（四）在线公共服务补救绩效评价指标体系建设

当前我国逐步建立了“好差评”公共服务评价制度，为构建在线公共服务补救绩效的评价体系提供了现实基础。但当前的“好差评”系统的数据统计与公开侧重于补救过程，并未涉及补救满意度，使得在线公共服务补救绩效难以科学评估。此外，在线公共服务补救绩效的评价内容是复杂且多元的。因此，应结合私人服务补救中的研究成果，从顾客认知、情感、行为意愿等方面对在线服务补救绩效进行综合评价。

三、构建我国在线公共服务补救体系的理论价值与实践意义

当前在线公共服务失败与补救的相关研究尚未展开，但随着我国服务型政府构架蓝图的逐步实现，以公民为中心提供政务服务，全面实现“放管服”已成为我国各级政府服务创新的核心内容。因此，加强跨学科合作，将科学的服务补救理论及研究成果运用至公共管理领域不仅能为网络舆情治理提供新的研究视角，也能为政务服务的模式创新提供新思路。本文的理论价值与应用价值具体如下。

（一）理论价值

一是深入剖析了公共服务失败、在线公共服务补救与网络舆情的逻辑关系，为追溯网络舆情预期管理源头提供理论依据。公民在遭遇服务失败后并非一定会寻求公共服务补救或直接发布网络舆论。因此，鼓励公民向公共组织抱怨是实施公共服务补救的前提，也是避免公民转向第三方媒介进行舆论扩散的重要途径。这也说明理解公民抱怨的影响因素对促进公民真实行为意愿的表达，加强政府与公民的良性互动，避免个体事件向群体性事件转化具有重要意义。现有研究尚未对公民抱怨的前变量，以及公民抱怨与在线公共服务补救之间的关系展开研究。因此，构建在线公共服务补救体系将对此部分空白进行补充。

二是对提升在线公共服务补救满意度的策略展开研究，分析政府提供的内部、外部服务补救程序、补救策略对在线公共服务补救满意度的影响机制。以服务科学的视角，结合公平理论、控制理论、价值共创理论，同时考虑公共服务具有政治性及群体性的特征，对提升在线公共服务补救满意度的策略进行探索，弥补当前在线公共服务补救研究的理论空白。

三是对在线公共服务补救的意义进行探索，弥补当前网络舆情治理的相关研究侧重于群体性事件，忽视个体性事件处理意义的研究空白。服务科学相关研究表明，高效的补救可以產生“服务补救悖论”现象，即个体在接受服务补救后的满意高于遭遇服务失败前的满意水平，这为在线公共服务补救的效用提供了可解释的理论基础。而进一步探寻在线公共服务补救悖论发生的边界条件，将更清晰地诠释在线公共服务补救满意度在缓解个体性事件向群体性事件转化，提升公民政府信任的积极作用。

（二）实践价值

网络舆情形成的基础条件是网络舆论。在深化“放管服”改革的实践中，关注网络舆论，重视群众的个性化需求成为许多地方政府预防及治理网络舆情的重要举措。但在媒介传播的作用下，网络舆论具有快速发酵的特征，极易发展为舆情事件。因此，关注网络舆论形成前公民的公共服务失败体验，构建在线公共服务补救体系更有助于对舆论发展态势进行引导与规避。

其次，当前各级政府都开放了市长信箱、公共服务论坛等互联网渠道，以获取公共服务失败后的网络民意。这些平台为基于大数据分析公共服务失败的现状，以及了解各阶层群众的服务需求提供了基础。因此，构建在线服务补救体系更有助于体现各级政府服务效能的差异化，以及政府转化“官本位”思想的姿态，提升公众对地方政府的政策感知及政府信任，降低网络舆论的形成概率。

最后，与问计于民不同，公共服务存在于公民的日常生活中，不仅具有服务无形性、易逝性等特征，还具有频率高、与公民个人相关度高的特征，因此，公民在遭遇公共服务失败后的抱怨不同于网络问政，其对象只是单次服务，而非公民对社会的长远规划。这就使得仅构建针对网络问政的政府回应制度并无法将我国政府建立服务型政府的愿景落脚于具体事件中，还需要从公民需求出发，考虑公民的差异性，从小事中让公民感受到政府重视。这对培养公民对地方政府的信任，使公民从日常服务中体会到幸福感、安全感与获得感也具有重要意义。

基金项目：2020年国家社会科学基金项目“重大危机事件中非主流舆论与公众情绪联动演化规律研究”（项目编号：20BSH076）;2020年重庆市社会科学规划项目“政府数字化转型背景下公众在线公共服务补救满意度的提升策略研究”（项目编号：2020BS46）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]支振锋.疫情中的舆情治理要有新思维[J].人民论坛，2020，（5）：45-47.

[2]李鳴.网络舆情文化治理研究[J].湖北社会科学，2013，（12）：214-217.

[3]Van de Walle S.When public services fail：a research agenda on public service failure[J].Journal of Service Management，2016，27（5）：831-846.

[4]石亚军，吕勇.政务服务“好差评”制度对强化监督深化改革的可预期性探析[J].中国行政管理，2019，（12）：10-15.

[5]彭云，马亮.“放管服”改革视域下的政务服务“好差评”制度—中国省级政府的比较研究[J].行政论坛.2020，27（6）：51-58.

[6]Yeh S C，Chu P Y.Evaluation of E-government Services：A Citizen-Centric Approach to Citizen E-Complaint Services.In Reddick，C.G.（Eds.），Citizens and E-Government：Evaluating Policy and Management[M].IGI global，2010：400-417.

[7]文宏.网络群体性事件中舆情导向与政府回应的逻辑互动—基于“雪乡”事件大数据的情感分析[J].政治学研究，2019，144（1）：77-90.

[8]James O，Jilke S，Petersen C，et al.Citizens blame of politicians for public service failure：experimental evidence about blame reduction through delegation and contracting[J].Public Administration Review，2016，76（1）：83-93.

[9]Goodsell C T.Are the “great books” great？[J].Administration & Society，2012，44（7）：885-887.

[10]Tummers L，Jilke S，Van de Walle S.Citizens in charge？ Reviewing the background and value of introducing choice and competition in public services，in Dwivedi Y K，Shareef M A，Pandey S K，et al.（Eds.），Public Administration Reformation：Market Demand from Public Organizations[M].Routledge，London，2013：24-42.

[11]Van de Walle S.New public management：Restoring the public trust through creating distrust？，in Christensen T，L？greid P.（eds）.The Ashgate Research Companion to New Public Management[M].Aldershot，Ashgate，2010：309-320.

[12]Varela-Neira C，Vázquez-Casielles R，Iglesias V.Lack of preferential treatment：effects on dissatisfaction after a service failure[J].Journal of Service Management，2010，21 （1）：45-68.

[13]Head B W，Alford J.Wicked problems：Implications for public policy and management[J].Administration and Society，2015，47（6）：711-739.

[14]Khemani S.Buying votes versus supplying public services：Political incentives to under-invest in pro-poor policies[J].Journal of Development Economics，2015，117：84-93.

[15]Moynihan D，Herd P，Harvey H.Administrative burden：learning，psychological，and compliance costs in citizen-state interactions[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2015，25（1）：43-69.

[16]Marvel J D.Unconscious bias in citizensevaluations of public sector performance[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2016，26（1）：143-158.

[17]Bok D.The Trouble with Government[M].Cambridge，MA，Harvard University Press，2001.

[18]Andrews R.Civic culture and public service failure：an empirical exploration[J].Urban Studies，2007，44（4）：845-863.

[19]Jilke S，Ryzin G G V，Walle S V D.Responses to decline in marketized public services：an experimental evaluation of choice overload[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2016，26（3）：421-432.

[20]John P.Finding exits and voices：Albert Hirschmans contribution to the study of public services[J].International Public Management Journal，2016，512-529.

[21]Peeters R，Gofen A，Canales O D M，et al.Gaming the system：responses to dissatisfaction with public services beyond exit and voice[J].Public Administration，2020，98（4）：824-839.

[22]Marinetto M.A Lipskian analysis of child protection failures from Victoria Climbié to ‘baby P：A street-level re-evaluation of joined-up governance[J].Public Administration，2011，89（3）：1164-1181.

[23]李雪松，司有和，孙卫平.虚拟电子政府对市民投诉服务补救的影响因素研究—基于重庆市县级虚拟电子政府的案例分析[J].图书情报工作，2010，9：126-129.

[24]原光.“涉官”网络舆情中政府回应效果的影响因素分析—基于139个案例的实证研究[J].情报杂志，2019，8：126-135.

[25]Charalabidis Y，Loukis E N，Androutsopoulou A，et al.Passive crowd sourcing in government using social media[J].European Journal of Marketing，2014，8（2）：283-308.

[26]Saebo O，Rose J，Molka-Danielsen J.E-participation：designing and managing political discussion forums[J].Social Science Computer Review，2010，28（4）：403-426.

[27]SO B W Y.Civic engagement in the performance evaluation of the public sector in China：Building horizontal accountability to enhance vertical accountability[J].Public Management Review，2014，16（3）：341-357.

[28]阎波，吴建南.电子政务何以改进政府问责—ZZIC创新实践的案例研究[J].公共管理学报，2015，12（2）：1-12.

[29]Heskett J L，Thomas O J，Gary W L，et al.Putting the Service Profit Chain to Work[J].Harvard Business Review，1994，164-174.

作 者：張 渝，重庆邮电大学经济管理学院讲师

邵兵家，重庆大学市场营销系主任，二级教授

刘雪艳，重庆邮电大学经济管理学院副教授

责任编辑：张 波