基于三域模型理论框架中国英国以色列的灾害管理比较

薛超莉，赵丹丹，束余声，Amanda Lee

（1.江苏省苏北人民医院a.麻醉科；b.院部，江苏 扬州 225001；2.扬州大学护理学院，江苏 扬州 225001；3.英国赫尔大学健康科学学院 院长室，HU6 7RX）

灾害管理是指管理资源和职责以处理紧急情况下所有关于人道主义方面的事务，包括准备、响应和恢复，以减轻灾害事件的影响[1]。灾害事件不可预测，但通过弹性灾害管理系统响应可有效降低伤亡率。三域模型灾害管理框架由韩国学者Kyoo于2017年采用质性内容分析法开发得出[2]，该模型将灾害管理分为灾难、人类行为和环境中的不确定因素3个领域，涵盖灾害管理的各方面，对于构建灾害管理体系具有指导意义。目前，国际灾害管理议程已将减灾备灾纳入卫生保健工作以全面增强应灾弹性[3]，同时也指出了护理学科在灾害管理领域的重要角色价值。笔者以三域模型框架为理论依据进行对比分析，提出了中国、英国和以色列在灾害管理领域的优缺点，为完善其灾害管理体系提供了理论依据，同时提出了护理人员在应对公共卫生事件中的重要角色。国际社会是一个命运共同体，不同国家的灾害管理应实现优势互补，同时基于本国国情，不断改进，最终构建具备弹性复原力的适合国际社会应灾的统一灾害管理体系。

1 基于三域模型理论框架的比较

三域模型灾害管理理论框架包括灾难、人类行为和环境中的不确定因素3大领域。灾难领域是影响灾害管理的核心因素；人类行为领域环绕在灾害领域外围，包括安全需求、健忘、激励方案、减灾和实现可持续性；环境的不确定性包含各种影响灾害事件进展和实施灾害管理的不确定因素，环绕在整个框架的最外围。三域模型灾害管理框架的各个领域和因素间相互联系，相互制约。

1.1 灾害事件 中国、英国和以色列由于不同的历史背景和地域特点导致灾害类型略有差别，中国的灾害事件以自然灾害为主，英国则主要为人为灾害，而以色列由于历史因素，其灾害事件主要表现为战争。表1展示了3个国家近50年来发生的灾害事件以及其对灾害管理的影响。

表1 3个国家灾害事件与灾害管理的比较

1.2 人类行为因素 人类行为因素从不同方面为管理者完善灾害管理体系建设提供了依据，并通过法律法规、政策制度、弹性构建、评估系统和教育培训等手段对灾害管理实施干预。表2分析了3个国家的人类行为因素对其灾害管理各个阶段的干预措施以及对灾害管理的影响。

表2 3个国家人类行为因素在灾难周期中的灾害管理比较

1.3 环境中的不确定因素 外界不确定因素的叠加出现以及相互作用增大了灾害管理的难度，表3展示了3个国家在灾害管理中面临的环境中不确定因素以及其对灾害管理的影响。

表3 3个国家不确定因素与灾害管理的比较

2 讨论

2.1 灾害事件对灾害管理的影响 全球气候变化和国际关系的演变，导致灾害事件多元化频繁发生，各国也在积极应对灾害事件的经验中形成各具特色的灾害管理制度。我国以自然灾害为主，2003年爆发的非典肺炎为我国的公共卫生事件敲响了警钟，使我国的灾害管理从以应对自然灾害为主逐步转变为应对各种类型灾害事件的全面应急管理模式。我国的灾难管理是自上而下的集权管理模式，在指挥、协调和灾害教育方面，应推进政治改革以解决灾害管理的结构性问题[22]。英国以人为灾害为主，灾害管理更加重视灾害应急计划、应变能力和响应，提出通过灾难演习可以测试、培训和验证应急计划的适用性[23]。尽管英国已发布“应急准备”要求管理部门实施救援演练，但民事应急秘书部并未提供实施演练的具体操作标准指南，导致救援部门在设计灾难演习时缺乏理论指导，也不清楚通过灾难演习究竟应该提高哪些救援技能和救灾能力。以色列的灾害类型则以战争和恐怖主义袭击为主，灾害管理关注于应急响应和创伤处置。以色列创建了独特的创伤系统，通过继续教育、人力培训、动力支持和团队合作增强创伤系统的应灾能力。同时以色列重视多学科联合救援演练，这一点与英国的政策相似，但是以色列提倡使用国家比例尺设计灾难事件，能够更真实的模拟灾难现场，提高演练质量，这一点值得中国和英国借鉴学习。

2.2 人类行为因素对灾害管理的影响 人类行为因素主要通过发挥人的主观能动性，制定相关法律法规和政策、制度以完善灾害管理。这些干预措施从不同角度对实施灾害管理提供了支持，但也存在弊端。中国颁布的《国家自然灾害应急预案》重新建立了灾害管理体系，落实了详细的操作指南，这一点优于英国；但其统一领导、分级响应和职能划分制的灾害管理运营机制，不利于灾害管理各个机构的协调与联系[24]，而以色列的灾害应急管理系统则由最高卫生局统筹规划，利于灾时协调合作。英国的灾害管理强调促进中央和地方政府、基层机构、紧急应急人员组织、私营和志愿部门以及欧盟和北约组织的合作，并定期组织救援演练和测试，这一点与以色列类似，且都重视社会弹性复原力的建设。以色列将信息技术运用于防灾系统，响应了新时期灾害管理的发展要求[25]，并在全球部署灾难现场以提供医疗救治，值得中国和英国借鉴学习。此外，以色列将道德伦理和心理康复纳入灾害管理体系，强调了灾害救援中医疗优先权和心理健康的重要性。而中国和英国的灾害管理体系中也已融入人道主义和心理康复体制建设。

2.3 环境中不确定因素对灾害管理的影响 环境中的不确定因素具备易变性，这要求灾害管理必须具备足够的弹性应变能力。我国面临的人员、制度、基础设施和资源分配不均衡等不确定因素虽然影响了灾害管理质量，但也促进了灾害管理体系的完善。我国的应急管理体系与灾害政治间的关系使得决策管理层能够在灾时作出有效决策[16]，这种集权管理模式有利于灾时部署任务，并促进应急管理系统的可持续发展，而英国和以色列的灾害管理由国家级灾害管理组织实施部署，这可能会产生由于不同组织和机构间的意见不统一而导致救援冲突。现阶段，我国的灾害管理以防灾减灾为主，在防灾机制、保障机制、灾后救济以及恢复重建机制方面均显示充分的弹性复原力，与英国和以色列相似。英国的灾害管理更关注于风险评估及预防，强调利用新资源制定灾害应急计划、组织紧急状态训练并完善灾害准备资料[18]。其灾害准备包括关键人员和组织的风险评估、业务管理连续性和应急计划，这一点与以色列类似，两国都通过政策支持承认灾害演练的重要性。以色列的灾害感知模式的分析表明公共卫生的决策者也应提高抗灾力[20]，提出有必要研究个人备灾行为的动机背后隐藏的心理机制，这有助于管理者制定适当的风险沟通和公众参与策略。此外，以色列创建了创伤系统以全面实施灾害应急响应，创伤系统针对包括公共志愿者在内的所有救援人员实施教育和培训，同时促进政府制定防灾能力干预措施，对于国际灾害管理具有指导意义。

3 启示

3.1 明确护理学科在灾害管理中的职能范畴 随着护理学的迅速发展，国际社会对护理人员提出了新的呼吁和要求，尤其在公共卫生事件的预防和应对中，护理人员的职能范畴逐步拓宽至灾前预防、灾时救援、灾后康复、健康教育、心理疏导等。

3.2 定位护理人员在应对公共卫生事件中的重要角色 2019年[26]，《柳叶刀》发表文章：“2020年，释放护理的巨大潜力”呼吁各国政府及全球卫生系统应充分意识到护理人员的价值和潜力，为护士提供更广泛、更多层面的资源和支持。2019年[27]，新冠肺炎爆发以来，我国先后共4.26万余名医护人员前往湖北实施支援救治，其中护士2.86万名，占比接近70%。在应对公共卫生事件中，护理人员能够充分基于自身专业理论知识、技能实施消毒隔离、隔离救治与护理，并能通过有效的心理护理策略帮助患者树立康复信心、提高灾后弹性复原力，同时将健康教育贯穿于灾害救援的全过程，一方面促进护患关系正向发展，另一方面不断提高患者的知识水平。

3.3 关注灾前预防，对公众开展相关知识的健康教育活动 目前，护理人员应重点关注灾前预防，坚持继续教育的学习，不断扎实自身理论基础，掌握学科发展前沿与动态，并采用多媒体、宣传册、公益讲堂、信息化平台等渠道提升公众对于公共卫生知识的认识水平。