“多规合一”背景下重大交通设施“多审合一”的实践

邵京　贺晓琴　沈磊杰

【摘要】结合《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，以杭绍甬高速公路（G92N杭州湾地区环线并行线）为例，对建设项目的规划选址和用地预审合并论证需要重点注意的技术要点等进行探索，为“多审合一”改革背景下建设项目规划选址和用地预审的合并论证提供参考。

【关键词】多规合一;多审合一;合并论证

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.15.039

1、引言

为落实党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革和优化营商环境的要求，《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号）中规定，“将建设项目选址意见书、用地预审意见合并，自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、用地预审意见。”[1]此前，浙江省自然资源厅提出“开展‘一次论证”，“将规划选址论证报告、耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证、节地评价报告和修改土地利用总体规划方案归并，编制一个论证报告，开展一次技术论证”[2]，并出台《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》[3]。规划选址和用地预审作为建设项目空间准入阶段内容相近的两个审批事项，合并论证、办理有利于提升自然资源部门空间治理能力;有利于促进空间资源的优化高效配置。在部、省“多规合一”、“多审合一”的背景下，建设项目的规划选址和用地预审合并论证和办理既是站位所在，也是使命所系[4]。杭绍甬高速公路（G92N杭州湾地区环线并行线）（以下简称“杭绍甬高速公路”）作为浙江省乃至全国的首条智慧高速公路，项目意义重大，也是浙江省试行规划选址和用地预审“开展一次论证”较早的实践探索，本文依据相关法规、规范性文件，以此为例，对规划选址和用地预审合并论证（以下简称“合并论证”）报告编制中需要注意的技术要求进行分析，对方法和经验进行总结和归纳，为更多合并论证报告的编制者提供参考和借鉴。

2、技术路线

2.1前期调查，识别建设项目的定位

明确项目类型、所处区位，并确定对项目选址有较大影响的因素。

2.2理清思路，制定合并论证的大纲

目前尚无全国范围适用的合并论证编制指南，浙江省已率先组织起草了《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，并已正式发行。

根据该指南，报告内容需涵盖（1）项目概况、（2）初步选定选址意向、（3）规划符合性分析、（4）选址合理性分析、（5）确定推荐方案的规模合理性分析以及永久基本农田补划方案分析、（6）结论、建议及项目用地规划条件设定。[3]

2.3抓住重点，明确分析论证的要点

合并选址论证从区域协调、社会经济、交通预测、旅游资源等方面论证建設的必要性;从强化底线约束、节约集约用地、统筹生态、农业、城镇等各类空间要素协同的角度出发，重点对以下五个方面的问题进行论证[3]：

（1）是否穿越生态保护红线、是否涉及自然保护地等;

（2）是否符合国士空间规划;如若不符，提出规划修改建议;

（3）选址方案比选及合理性分析;

（4）耕地保护暨占用和补划永久基本农田踏勘论证;

（5）规模合理性分析。

3、区域交通基础设施建设项目合并论证技术分析

3.1项目概况

杭绍甬高速公路路线全长52.74km，全线设枢纽式互通3处，一般互通7处，服务区2处。主线全线设计速度拟定120km/h，预留提速至140km/h的土建条件[4]。

3.2合并论证重点内容分析

3.2.1选址意向及推荐方案

本项目选择的走廊带已基本确定，杭州段和绍兴段分别存在不同线位可供比选。

杭州段沿红十五线进入绍兴市，线位比选的重点在起点位置;而绍兴段由于跨越曹娥江处涉及到生态保护红线的问题，线位比选的重点在能否避让生态保护红线。

在确保各段比选线位均符合空间准入的前提下，分别从对城镇空间布局的影响、区域交通的组织、对规划及地面道路的影响、土地指标占用情况等方面进行方案初选，确定符合国土空间规划、土地利用指标及其他主要经济技术指标等综合最优的方案作为推荐方案。

3.2.2选址方案的符合性分析

规划符合性分析包括重要控制性准入分析（曹娥江生态保护红线准入分析、占用永久基本农田符合性分析、城镇开发边界内管控要求的符合性分析）、空间规划符合性分析，经过分析本项目符合规划要求。

3.2.3选址方案的合理性分析

（1）占用永久基本农田及生态保护红线的合理性分析

从占用永久基本农田和生态保护红线的不可避让性论述。本项目作为线型工程，不可避免的占用耕地和永久基本农田，具有一定的用地规模，但符合《公路工程项目建设用地指标》（建标〔2011〕124号）;涉及占用生态保护红线，但具有不可避免性，符合环规财[2018]86号文中关于生态保护红线的相关规定。

（2）系统的合理性分析

从社会经济、项目安全性、历史文化影响、交通影响、市政配套等方面进行论述。推荐方案各方面均合理。

（3）规模的合理性分析

土地总指标、农用地指标、永农补划方案落实的合理性。推荐方案建设成本、施工难度等方面规模合理。

4、结论与建议

4.1结论

本文结合《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》，以杭绍甬高速公路这条全国首条智能高速公路为载体，将原本分属两个不同部门、分属两个不同专题的论证合二为一，是对“多规合一”背景下合并论证报告编制的一次意义重大的探索和尝试。

4.2建议

（1）尽早介入

由于审批机制的原因，现有建设项目，尤其是高速公路、铁路等重大交通设施项目规划选址和用地预审基于工可评审后的方案展开，导致方案更多关注工程及投资，忽略了对城镇空间的协调以及对生态环境的保护。随着“多规合一”、“绿水青山就是金山银山”深入人心，应充分发挥规划选址和用地预审合二为一的作用，提前介入建设方案设计，强化从空间协调、用地协调的角度提出更为合理的选址方案，另一方面可尽量减少建设方案后期出现大幅度调整。

（2）加强控制

“多规合一”背景下，相关部门对“生态保护红线”、“永久基本农田保护线”、“城镇开发边界控制线”的管控将更加严格，项目的合法性要求越来越严谨和刚性。合并论证中，注重建设项目的科学性、协调性和可实施性的同时，应以合法合规、严守底线为前提，统筹考虑生态、农业、城镇等各类空间要素的协同。

参考文献：

[1]《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规[2019]2号）[Z]

[2]浙江省自然资源厅《关于全面推行建设项目规划选址和用地预审合并办理的实施意见》[Z]

[3]浙江省自然资源厅《浙江省建设项目规划选址和用地预审论证报告编制技术指南（试行）》[Z]