网约车行政监管困境及对策探究

王宇

摘 要：在“互联网+”的诸多新兴业态中，网约车是交通领域中的典型代表。但由于网约车的新颖性和独特性，给行政监管带来了极大的挑战，主要是由于现行监管法律体系尚不健全，政府监管角色定位偏差以及监管模式滞后。为此，相关行政部门应当积极完善现行监管体系，政府需要由传统的“管制型”向“服务型”监管角色转变，并通过打造政企合作的双重监管模式来实现我国网约车行业的有效监管。

关键词：网约车 行政监管 政企合作

中图分类号：F062.6  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）05-049-03

网约车是共享经济模式下的新生事物，依托于云计算、大数据等新兴技术，近年来在我国得到了迅速的发展。它的出现，不仅充分整合和利用了社会闲置车辆资源，同时极大地便利了民众出行，具有经济和社会的双重效益。但与此同时，快速兴起的网约车对传统巡游出租车行业产生了巨大冲击，引发了一系列的社会问题，给国家行政监管带来了难题。如何通过有效的行政监管理顺网约车市场与政府的关系，以此推动网约车行业的长效、有序和健康发展，成为了当前急需解决的问题。

一、网约车行政监管概述

（一）网约车的界定及特点

网约车即网络预约出租汽车，在我国最早于2015年7月国务院发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出。2016年7月，交通运输部、公安部等7个部门联合发布的《网络预约出租汽车经营服務管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中对网约车做出了更为具体的界定，是指以互联网技术为依托，整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的车辆（参见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条）。

我国第一个网约车运营平台“易到用车”于2010年出现，随着互联网技术和智能手机的不断发展和普及，滴滴打车、神州专车等网约车运营平台也逐渐出现，网约车行业也在发展壮大。可以说网约车是时代的产物，同时也反作用于时代发展，具有跨越交通、信息和科技等多个领域的特点，具体表现为：第一，高效性。网约车通过互联网技术精准、快速地将运营车辆和乘客需求加以匹配，减少了双方的时间成本，并且大量私家车车辆入驻网约车平台也提高了社会闲置车辆资源的利用率。第二，服务个性化。乘客在乘坐网约车之前可以根据自身需求选择不同舒适度、价位等的个性化服务，运输服务结束后，乘客可以对运输服务过程进行评价，评价直接与司机的收入挂钩。第三，交易数字化。网约车打破了传统巡游出租车面对面支付的交易方式，通过线上交易与线下服务相结合的方式，顺应了数字经济的发展趋势，使得交易更加便捷。

（二）网约车行政监管的内涵

网约车行政监管是指政府监管部门根据现行有效的法律、法规和规章，通过一定的行政监管模式，即行政监管部门在某种监管理念和原则基础之上，运用不同监管手段和方法所构成的行政监管体系[1]，对网约车市场调节失灵的部分进行干预和监管，以保护网约车行业的发展。

具体而言，我国网约车监管依据主要有《行政许可法》《暂行办法》和各地颁发的网约车管理实施细则等。监管对象主要是网约车平台、车辆和司机，监管内容包括平台运营及内部管理机制的合法性，车辆安全性能、服务质量、价格等方面，以及司机的驾驶资质。监管主体主要是各级人民政府，随着网约车行业的发展壮大和国家“简政放权”的提倡，让政府将部分监管职权放权于平台，使平台参与网约车监管的呼声也逐渐增多。

二、网约车行政监管的现实困境

（一）网约车行政监管法律体系不完善

1.《暂行办法》局限性分析。《暂行办法》的出台结束了网约车为“黑车”的历史生涯，首次赋予了网约车合法地位，是网约车行业的重大突破和进步。但《暂行办法》自2016年施行至今，由于受部门规章的法律位阶局限，该办法就网约车经营的许可设定存有合法性质疑。

根据《立法法》和《行政许可法》的规定，规章可以在上位法设定的行政许范围内做出具体规定，但不得增设行政许可。而根据《暂行办法》规定可知（参见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第八、十三和十五条），只有《网络预约出租汽车经营许可证》《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》三证齐全，网约车经营者才初步具备网约车经营资格。所谓行政许可的设定实则就是对一般自由的剥夺，是一种设定普遍禁止的行为。《暂行办法》对“三证”的要求，未能寻得上位法依据，并且其本质上是对没有“三证”的网约车经营者的经营禁止，属于增设行政许可的行为。“三证”对网约车经营者要求的合理性暂且不论，由于《暂行办法》的部门规章属性，“三证”要求的合法性存在缺陷，使得政府监管陷入“底气不足”的困境。

2.各地网约车管理实施细则不足分析。各地为推进网约车行业发展和治理，纷纷出台网约车管理实施细则，但内容规定在合法性和合理性上存有诸多不当之处。一方面，某些实施细则规定违反了上位法。我国《行政许可法》明确规定，省级政府规章不得限制其他地区的个人或企业到本地从事生产经营和提供服务，而部分城市却规定网约车车辆须有本地牌照，司机须为本地户籍，存有地方保护和就业歧视之嫌。另一方面，多数地方实施细则对车辆排气量、车轴距等条件做出极其严格的限制，将大量本该符合网约车条件的车辆拒之门外，这些限制的合理性也值得探讨。

（二）网约车行政监管中政府角色的定位偏差

网约车行政监管中政府监管角色的定位影响着整个行业监管理念和监管模式的选择，对行业发展至关重要。在我国网约车发展不同阶段下，政府的监管角色也在不断地进行过渡和转型。在网约车发展之初，政府尚未熟悉其发展规律，采取观望的态度，监管力度甚微。在这样的监管环境下网约车迅猛发展，大量的网约车涌入市场，引发了侵权乘客、漫天要件、与巡游出租车抢占市场等一系列社会问题，政府意识到问题严重性后开始迅速发力，一度将网约车视为“黑车”进行严厉打击，主导网约车市场经济的“管制型”政府角色就此形成。直到今日在网约车已经取得合法地位的情况下，政府仍然处于“管制型”的监管角色中，虽不以“黑车”名义对网约车进行打击，但通过制定严格的市场准入条件进行监管，将本该属于市场资源配置的事项纳入政府的监管范围。党的十八届三中全会就曾强调，要正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。而在网约车监管问题上，本应该是顺应市场经济的“服务型”政府，错误定位成了主导市场经济的“管制型”政府，政府监管的角色定位偏差严重打击了网约车市场主体的积极性。

（三）网约车行政监管模式因循守旧

目前我国网约车和传统巡游出租车均是由同一政府管理部门进行监管，受传统规制路径依赖的影响，我国网约车监管依然沿用旧的行政规制路径，试图通过对网约车平台、司机、车辆进行严格管控[2]。但由于政府监管精力和资源的有限性，几乎不可能对数以万计的网约车平台、车辆和司机进行全面有效的监管。为此，政府对网约车监管主要采取“重许可，轻监管”“重事前监管，轻事中、事后监管”的方式，这样不仅压抑了网约车的市场活力，还引发由于监管不善而带来的新问题。

网约车本身就是市场经济发展的产物，其兴盛一方面是由于人们日益增长的便利化、个性化出行需求，更重要的一方面是支撑网约车行业的网约车平台企业的出现。网约车平台企业是“互联网+交通”的新兴创造，掌握着大量的数据信息，是行业发展的经济龙头，本身具有更为专业化和全面化的网约车市场协调和监管功能。而当前的网约车监管模式下忽略了平台的监管职能，沿袭着传统巡游出租车的监管套路，将所有的监管重任压在了政府身上，不仅加大了政府的监管压力，也不利于达到良好的监管效果。

三、网约车行政监管的完善对策

（一）完善网约车行政监管的法律体系

1.提升《暂行办法》法律位阶至行政法规。《暂行办法》的合法性质疑根源于部门规章的法律位阶，导致其天生不具备对网约车经营许可设定的资质。事实上，网约车是法律、行政法规存在立法空白的新兴业态，通过部门规章对其进行立法规制显得强人所难，因为部门规章这一位阶的立法本身的作用就是对上位法进行细化，而不能替代之[3]。现阶段，《暂行办法》已经施行五年之久，内容规定的不适性已基本显现，网约车行业发展也逐渐成熟化，有必要对《暂行办法》的相关内容规定进行修正，并将其提升至行政法规层面来消除形式上的违法性，以此更好地指导全国网约车的发展，也便于各地方网约车管理细则的完善。同时，《暂行办法》本身就是由国务院七个部門联合发布的部门规章，网约车在全国遍地开花，也足以说明这一新兴业态覆盖面广、影响度大，提升《暂行办法》至行政法规位阶的必要性和可行性均较大。

2.规范地方网约车管理实施细则的制定与实施。地方网约车管理实施细则的制定是地方政府行使“规定权”的体现，即对网约车管理的上位法进行细化以便于执行，而非“另行规定”，不得增设行政许可条件和为相对人设定义务。地方细则中就网约车以及驾驶员的户籍限制违反了平等原则。车辆排放量、车轴距、车龄等条件的限制应当处于合理限度，其目的只能服务于车辆安全，而不得考虑其他不相关因素，严格遵循行政合理性原则。这就要求地方政府制定、执行管理细则时要做到程序正当和责任行政，因地制宜落实好上位法的具体规定和执法精神。同时，上级政府要加强领导与监督，做好相关的备案和审查工作，定期听取地方政府就网约车管理的汇报工作，严格规范好地方网约车管理实施细则的制定和执法工作。

（二）“服务型”政府监管角色的重新定位

1.作市场竞争引导者，服务于行业发展。网约车市场中有着多重竞争关系，表现为平台企业之间的竞争，运营车辆之间对安全、舒适度的竞争，以及司机个人之间的服务质量竞争。只有充分激发各个层面的有效竞争，形成自上而下的市场化优胜劣汰机制，才能够推动整个行业的质变性发展。充分竞争市场环境的营造要求政府既不能管得太“死”，也不能放得太“松”，从宏观上根据市场运行的整体态势制定相关的优惠政策，引导网约车参与主体充分发挥主观能动性，推出更优质的公众出行服务产品，助推行业发展。

2.作公共利益维护者，服务于市场失灵。政府监管的出发点是政府监管角色定位的关键要素。政府应当以有效增进公共利益为基本原则来把握市场监管的尺度，从而便利公众的交通出行、保障乘客的人身安全[4]。简而言之，就是网约车出行的便捷性和安全性，前者是网约车兴起的根本原因，后者是网约车发展的基本保障。这是政府在监管中应当抓住的主要矛盾，在达成上述行政目标之后便不再干预网约车的具体运营事务，由市场进行资源的配置。但是市场经济的运行出于市场环境的多变性，不可避免地会发生市场失灵的现象，此时就需要政府通过“有形之手”进行调控，以推动市场调节回到正常轨道。但是政府的调控监管应当有一定尺度，一旦能够实现网约车运行的便捷性和安全性的基本行政目标后，其服务任务就已经完成，需要再次回归到待命区，交由市场进行自我调节。

（三）构建政企合作的双重监管模式

1.创建“政府管平台，平台管车辆和司机”模式。政企合作双重监管模式的基本框架是：政府监管平台，平台监管网约车车辆和司机。在政府和平台的职权划分上，政府应当保持谦抑性，平台通过市场机制能够有效监管，政府不进行干预，对于平台监管不能或者在监管中出现问题的，政府部门要及时制定相应政策或亲自出面处理。政府和企业的监管合作实则也就是双方互动统一、取长补短的过程。平台企业在运营过程中形成了丰富的监管“工具”，如行车记录、乘客评价机制等，但监管权力有限，多柔性监管，强制力较弱。而政府具有监管权力，可以做出强制性的监管措施，但是监管精力和“工具”有限。二者通过合作监管可以在横向上扩大监管面，也可以在纵向上增强监管力度。对于数量庞大的网约车车辆和司机，政府通过“简政放权”，由各个平台通过内部管理机制进行监管;对于平台企业权力有限、无执法权的问题，平台可以向政府提供线索由政府出面解决，做出暂扣许可证、加处罚款等惩治力度大的具体行政行为。

2.政企合作监管模式的长效稳定需双方共同致力于行业大数据平台的建设。各个网约车平台企业在运营过程中，都会形成各自包括车辆、司机、乘客和道路状况等信息在内的数据库，如果这些数据只存储于分散的平台公司，将会形成数据孤岛[5]。而在政企合作监管模式下，就可以发挥政府对各个平台的统一领导作用，多方聚集各个平台的运营数据，形成整个网约车行业的大数据平台，实现政府、平台和公众之间的数据共享。政府可以通过大数据平台分析，实现城市交通资源的优化配置和对网约车平台监管策略的及时调整。各个网约车平台将有机会获取整个行业的数据集合，而非自己企业的数据汇总，制定出更为科学合理的运营和管理制度。网约车行业数据信息的定期公开，也有利于保障网约车乘客的知情权和监督权。总之，网约车行业大数据平台的建设需要政府和企业之间的合作，同时行业整体的数据分析也将会推动政企合作监管模式更具有科学性、动态性和长效性。

四、结语

作为“互联网+交通”的新兴业态，网约车行业的发展潜力和挑战始终并存着，这是每一个市场化的新生事物都面临的客观事实。要想网约车行业能够保持源源不断的发展动力，政府必须在鼓励行业发展的同时探索我国网约车行业的监管之策，在固化的行政监管法律体系下沿用传统巡游出租车监管模式必然是行不通的。政府需要紧扣行业发展脉搏，准确定位政府自身的监管角色，将行业自律和政府有限介入有效结合，以此通过国家宏观层面和地方微观层面的共同探索，政府调控和市场调节的合作监管，协力推动我国网约车行业稳定长远发展。

[基金项目：黑龙江省哲学社会科学研究规划项目： 我国网约车平台法律责任问题研究（19FXE277）;2020年度国家级大学生创新创业训练计划项目：我国网约车平台和司机的法律关系与责任承担研究（202010225064）。]

参考文献：

[1] 王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）：49-59.

[2] 蒋岩波，黄娟.网约车行业规制路径的选择——从行政规制走向合作规制[J].江西财经大学学报，2020（3）：138-147.

[3] 侯文杰.网约车行政执法的困境与监管模式选择[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2018（6）：150-156.

[4] 曾奕婧.网约车的监管困境与监管创新——基于政府角色的分析[J].兰州学刊，2017（8）：189-197.

[5] 王磊.共享经济下网约车监管的法律问题研究[J].求是学刊，2020（2）：120-131.

（作者单位：东北林业大学文法学院 黑龙江哈尔滨 150000）

（责编：贾伟）