新形势下政府绩效审计评价体系构建研究

牛菊芳 刘利

[摘要]开展政府绩效审计评价是新形势下推动服务型政府建设的必然选择，也是国家审计深入发展的必然要求。然而，鉴于我国政府绩效审计评价起步较晚、发展尚未成熟，评价体系仍处于初步探索阶段，还存在评价内容不全面、评价结果客观性有待提升等问题。新形势下构建政府绩效审计评价体系应通过制定科学、准确的评价目标，完善相关法律法规，加强审计人员队伍建设等举措，提升政府绩效审计评价效能，进一步促进政府职能完善和推进服务型政府建设。

[关键词] 国家审计    政府绩效审计    评价体系

本文系西南民族大学2019年中央高校基本科研业务费专项资金项目“新形势下政府绩效审计评价体系构建研究”（2019SYB70）阶段性研究成果

一、引言

推进国家治理体系和治理能力现代化建设，是新形势下完善中国特色社会主义制度体系和新时代深入推进改革开放应对风险挑战的战略性举措，国家审计作为国家重要监督体系之一，对此发挥着重要作用，而政府绩效审计是判定经济效益、社会效益的重要尺度和衡量政府行为的重要标准，是现代政府职能变革背景下约束政府行为最有效的办法之一。新形势下政府绩效审计工作相较于发达国家发展仍较为缓慢，尚未建立科学合理、可操作性强、指标全面、标准明确、成熟有效的审计评价体系。因此，构建新形势下政府绩效审计评价体系是完善政府职能的迫切要求，也是政府政务公开趋势背景下经济发展的客观要求，更是推动政府绩效审计服务于国家治理体系现代化转型的需要。

我国政府绩效审计工作起步相对较晚，目前处于探索发展阶段。随着审计机关对政府绩效审计工作的重视，国家先后确立了构建中央部门预算执行绩效审计评价体系和财政绩效审计评价体系的目标。但从现有政府绩效审计评估体系来看，尚未建立一套完整、具有参考意义、科学合理的评价体系，也没有出台明确规范的法律法规，导致政府绩效审计工作进展滞缓。

二、存在的问题

（一）评价内容不全面

公共资金的使用结果和社会效益应是政府绩效审计评价的重点，国外政府绩效审计评价内容已从经济效益（“2E”）发展为经济、效率、效果、公平和环境（“5E”），但当前我国政府绩效审计评价仍以财政收支审计为主，评价内容主要关注公共资金使用的经济性、效益性和效果性，很少对社会效益情况进行评价。我国政府绩效审计评价内容不全面，没有将教育医疗、养老资源配置的公平性以及环境、民生、国家安全、公众诉求等纳入评价体系，也没有将非财务指标、定性评价指标和反映审计对象未来发展价值以及风险预警指标纳入评价指标体系。新形势下，政府绩效审计评价内容应不仅限于经济效益，还应关注社会效益、公众对于政府服务效率质量的满意度以及影响政府绩效的体制、机制、制度和政策问题。

（二）评价结果客观性有待提升

评价结果的客观性和准确度依赖于评价指标和评价标准，但当前评价指标尚不全面、评价标准尚未明确和统一，并且评价方法相对简单，绩效审计评价流程不科学，尤其是对社会效益的评价缺乏明确标准。同时评价标准是基于大量同行业、同地方、同性质的相关基础数据进行加工测算而形成，而实际操作中绩效指标相关基础数据存在缺失，导致评价标准未能准确客观衡量政府行为与政府职能履行情况。此外，由于缺乏成熟的政府绩效审计评价体系，我国审计机关在对政府进行绩效审计评价时主要依靠审计人员的从业经验和主观评价，导致审计结果偏离目标值，影响审计质量。

（三）评价体系规范化程度不高

目前，我国尚未出台关于政府绩效审计评价的法律法规，导致政府绩效审计评价工作缺乏规范化和法律保障，不仅影响审计质量，还降低了审计机关的公信力。同时，我国尚未建立统一规范的政府绩效审计评价体系，各地审计机关进行绩效审计评价时所采取的评价标准、指标均存在较大差异，缺乏可比性，难以保证评价结果的客观性。

（四）评价指标体系可操作性不强

当前审计机关在开展政府绩效审计评价的实践中主要参考目前仅有的企业绩效和地方政府绩效评估指标体系，但这两套指标体系一方面是评价企业绩效，不适用于政府部门，另一方面指标体系不够完善，忽视了社会效益等，并且指标体系不够灵活、可操作性低，在实践中难以应用。

（五）政府绩效审计评价缺乏应有的独立性

当前相关法律将政府绩效审计和财务审计糅合在一起，并未将绩效审计作为一个独立性的审计类型来安排，对于实施绩效审计的流程方法、审计对象、审计内容和审计标准等也未作出明确界定，导致政府绩效审计评价工作无法独立开展，影响绩效审计的客观性和质量。

三、成因分析

（一）审计人员专业能力有待提升

政府绩效审计工作具有特殊性，对审计人员综合素质和专业能力要求较高，但在现实实践中，审计人员基础知识、理论储备、专业能力、综合素质、逻辑分析能力和实际操作能力与开展政府绩效审计的要求不相匹配。以某省审计机關人员学历统计调查为例，其中本科以上学历占比67%（会计和审计专业占比70%，法律类、工程类、计算机类占比分别为5.9%、3.3%、2.1%）。从专业分布来看，我国审计人员知识结构较为单一，专业偏向于财务，缺少金融、财政、投资等专业人才，难以满足新形势下政府绩效审计对复合型审计人才的需求。

（二）对政府绩效审计认识不足

一方面，政府绩效审计评价工作的顺利开展离不开政策支持和公众关注，但政府绩效审计一直未得到相应重视，处于低水平发展阶段;另一方面，审计机关对审计评价还缺乏全面的认识，具体表现为绩效审计方法相对简单，以比较、统计、图表分析法为主，跨学科、跨领域的技术方法和数学建模、统计计量分析思维欠缺;新形势下大数据、云计算、智联网等科技尚未在绩效审计领域全面推广;评价多采用财务性指标和模糊性评价，较少采用非财务性指标和定量性评价。

（三）政府绩效审计评价缺乏应有的基础支持

真实、合法、有效、充足的数据资料和审计依据是科学、客观、完整地反映政府活动和绩效的重要保障，但在现实实践中，我国财务系统内的违法违规行为仍然比较严重，导致财务资料和非财务资料完整性、真实性、合法性较低，审计证据不充分，审计结果不准确。同时，我国市场体制仍处于发展阶段，社会信用体系还不够成熟，对被审计单位的非财务资料获取难度较大，造成原始审计资料缺失和信息不对称性，使得绩效审计评价效率和结果准确性下降。

（四）政府绩效审计评价考核机制缺乏科学性

当前政府绩效评价过多关注GDP硬性指标，导致政府职能“错位”和“缺失”现象仍较为严重，还没有充分运用财务预算收入、政府税收、社会投资和民生保障、环境投入等政策手段实现经济效益、社会效益最大化和生态环境保护目标，并且我国经济评价考核机制以目标责任制、组织考察和工作检查为主，评价方式多为单位上下级、同行业之间以及内部自身评议为主，呈现明显的单向性特征，使得政府绩效审计评价缺乏公众的参与、监督和批评，导致评价目标偏离公众需求。

（五）未确立统一、可操作性的政府绩效审计评价标准

一方面，政府活动具有特殊性，其提供的公共服务不以营利为目的，政府工作成果难以量化，导致政府绩效审计评价标准难以通过清晰的量化指标来确定，评价难度较大;另一方面，政府绩效审计对象具有多样性，不同的审计项目包含的目标、职责、提供的服务和管理方式均存在差异，依赖审计人员主观判断的审计方式导致审计标准和指标也存在差异，加大了政府绩效的审计风险。

（六）政府绩效审计评价法律制度不够健全

相关法律法规规定了财政财务收支效益审计的监督职责，但并未对政府绩效审计的目标、内容、范围、标准、职责作出明确规定，导致被审计单位和其他部门的责任义务没有法律约束力，一定程度上影响审计结果的独立性、客观性和公正性。

四、构建新形势下政府绩效审计评价体系的对策

新形势下，服务型政府职能的转变对政府绩效审计提出了更高的要求，从审计角度科学评价政府绩效是准确衡量政府活动实际效果、推进政府管理行为改善、促进政府公共管理水平提升的重要途径。基于我国政府绩效审计评价发展现状，探索构建新形势下政府绩效审计评价体系，是客观反映政府行为、科学评价政府绩效、防范化解审计风险、推进政府目标实现的必然要求。

（一）明确评价目标和原则

1.制定科学、准确的评价目标。明确政府绩效审计目标是实施审计评价的出发点和归宿点。借鉴国外将经济性、效果性、效率性、环保性和公平性作为政府绩效审计评价目标的经验，我国政府绩效审计评价目标应是真实合法、社会效益和经济效益兼顾。真实合法应要求政府绩效审计评价体系能够准确反映被审计单位的经济活动和行为取得的效果，发现财务收支数据造假问题，充分发挥审计监督的作用;社会效益应作为政府绩效审计评价的主要目标，这是建设服务型政府的必然要求，包含民生、社会保障、环境保护、国家安全等;经济效益是确保经济社会发展总目标实现的重要基础，是社会效益的基础。三大目标相互联系、相辅相成。新形势下构建政府绩效审计评价体系应厘清三大目标之间的关系，综合考量三大目标与审计工作所面临的真实环境的相容性，在综合权衡和结合实际的基础上加以使用，避免出现评价片面的情况。

2.完善评价方法。新形势下，审计理论已逐渐发展为风险导向审计，审计方法和手段也应与时俱进，政府内部监测评价和外部独立审计评价相结合是开展政府绩效审计评价的重要方法。一方面，政府各级部门应采取先进技术手段，对政府投入、活动及产出建立内部管理监测体系，实时分析行政的成效、影响和收益情况，为新一轮行政设计提供参考和借鉴。另一方面，审计机关应形成定期检查政府行政执行情况的工作机制，并开展执行过程评价和政府行政完成后总结性评价。同时，为确保政府绩效审计评价的公正性、准确性和合理性，还应引入第三方评价机构，可由政府部门牵头通过遴选方式选聘外部专家提供专业技术支持，审计部门对评价方法、审计依据、资料来源进行严格规定，利用定期工作会议完善政府绩效审计评价报告。

3.明确绩效审计评价原则。政府绩效审计评价体系的客观性、公正性一定程度上取决于审计评价原则，新形势下构建政府绩效审计评价体系应遵循以下原则：一是科学性和可操作性相结合。可将创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念原则作为绩效审计评价体系的一般原则，评价指标的选取、评价标准的设置应符合科学思维、具有科学依据，同时，在考虑科学性的基础上，应重视可操作性，即审计评价体系的内容应清晰明了、易于表述理解，选取的评价指标应具有可获得性、相关性，明确的评价标准应具有可比性、可验证性。二是定性与定量相结合。对于可以量化的因素尽可能地设置量化评价指标，而对于无法量化的因素应运用定性的评价方法进行评价。同时，在政府绩效审计评价的实践中应将定性和定量相结合，防止出现片面化评价风险。三是全面性和重要性相结合。政府绩效审计评价体系是一个含有不同层次、不同要素、多种因素相互联系作用的综合系统，在审计评价的实践中应处理好全面性和重要性关系，即在收集审计资料和依据时既要根据审计对象特点全面收集相关因素指标、标准等材料，又要注重指标选取的代表性、典型性。四是财务指标和非财务指标相结合。新形势下政府活动愈加复杂，传统的财务指标很难反映未来发展状况，难以全面客观反映政府行为，应将非财务指标纳入绩效评价体系，弥补财务指标的缺点和不足，推进政府绩效审计评价体系的科學化、合理化。

（二）制定评价指标及考核标准

1.构建完善的评价指标体系。评价指标是“评价内容的载体”，是“评价体系的核心”。政府绩效审计评价指标体系要围绕真实合法、经济绩效、政治绩效、社会绩效和发展绩效五个维度的评价目标（见表1）来构建。

2.制定科学合理的评价标准。当前评价标准主要有国际标准、国家标准、行业标准、被审计单位自制的标准以及审计机关制定的标准等，鉴于评级标准的多样性和政府绩效审计的特殊性，新形势下构建政府绩效审计评价体系应在遵循以国际、国家标准和国家法律法规为最高标准的基础上，充分与审计对象沟通，通过协商达成双方都认可的评价标准，以确保最终审计结论的接受度和采纳度。同时，由于审计内容和审计指标具有灵活性，评价标准也应具有动态性，能在符合客观实际的情况下随着外部环境变化而调整。此外，评价标准也应具有时间上的连贯性和空间上的可比性，以准确评价分析审计对象的管理成效和改善程度。

（三）重视审计过程和结果

1.强化审计分析以完善审计评价。强化审计分析过程是确保审计结果科学、合理、客观的必要前提。基于上述评价指标的特性，应采取定性分析和定量分析相结合的分析方法，即在分析政府行为真实合法这一定性指标时，仅凭审计对象提供的数据资料、财务收支报表很难进行全面评价，可增加违纪违法惩罚频次、违纪资金率等量化分析指标，实现评价结果的全面性和合理性。同时，新形势下政府绩效审计评价也应将平衡计分法评价模式和分层计分评价模式方法运用到审计分析中，通过建立评价模型实现评价结果的科学性。

2.强化审计结论总结梳理，确保评价结果科学、客观。鉴于各个维度的单一评价指标形成的评价结果具有局限性，无法全面真实反映政府绩效情况，应将各个维度的评价结果综合起来进行总结梳理，即在对每一个维度深入分析形成审计结果的基础上，将其视为一个整体进行综合分析和总結，最终得到综合性的审计评价结果。

3.促进评价结果的利用。一是政府部门应将绩效审计评价结果纳入政府年度考核、领导干部业绩和选拔任用考核体系，提升审计评价结果的重要性。二是应建立政府绩效审计评价结果公开制度，并建立配套的激励机制，推进审计结果的利用。三是审计机关应借助新闻媒体、微信公众号、讲座论坛等形式积极宣传普及绩效审计的作用，加大对审计结果的宣传力度，以争取各方支持和信任，推进政府绩效审计评价工作的深入开展。

（四）加强法律和人才基础建设

1.完善相关法律法规。完善的法律法规是审计评价工作顺利开展的重要保障，我国可根据现实国情，充分学习借鉴西方国家经验，制定政府绩效审计法律法规和相关准则。一是从立法层面制定政府绩效审计法，确保评价流程、评价标准和评价结果具有法律依据。二是制定政府绩效审计相关准则和操作指南，通过制定一系列标准规则和行动指南确保审计评价程序依照规章运行。

2.加强审计人员队伍建设。新形势下单一的会计、财务或审计人才已难以满足现实要求，培养复合型人才成为新的方向。一方面，大学应在会计、审计等专业课程体系中加入计算机、经济学、统计学、运筹学、数学等课程，为审计机关输送复合型人才;另一方面，审计机关可通过外聘方式吸收专业人才和适当提升非审计类专业人才比例来改善审计队伍结构，也可通过社会审计和内部审计力量来强化队伍整体能力。同时，审计机关应建立常态化培训机制，通过组织论坛、案例研讨、技能培训、专题演示等方式提高审计人员综合素质和专业能力。

（五）注重经验积累和大数据运用

1.加大审计评价实践经验积累。当前我国开展政府绩效审计评价工作实践经验较为缺乏，应在公共财政、政府项目投资等重点领域开展政府绩效审计评价试点，包含资金投入大、占比高、政策性强的部门，比如行政管理、科技教育、社会保障、国家安全等财政支出的重点部门，应从中选取具有代表性和典型性的项目开展审计评价工作，积累实践经验。

2.强化大数据审计在评价中的运用。一是持续完善审计数据平台。由于我国绩效审计信息系统尚不健全，大部分考核系统还处于只能由数据中心统一处理的系统模式，影响审计评价的效率，政府相关部门应配合审计机关搭建信息管理系统，审计机关应进一步整合内部审计和特派办审计资源，构建全国统一的云审计数据库平台，提升审计效能。二是完善政府绩效审计评价反馈系统，可通过大数据挖掘技术和多维度分析技术研发智能分析软件，开展对评价指标和标准的智能模拟，根据政府行为的特殊性选取最适用的评价指标，并将分析后的指标汇总到管理绩效评价系统、公共资源耗费评价系统等，再利用数据分析处理平台形成可供参考的评价结果，提升审计评价效率和精准性。

（作者单位：西南民族大学商学院，邮政编码：610041，电子邮箱：liuliemail88@sina.com）

主要参考文献

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