关于拓展火灾事故延伸调查的几点思考

文┃唐湖湘（新宁县消防救援大队）

在各种灾害事故中，火灾事故由来已久，更贴近寻常百姓生产生活。随着社会发展，行业细化，法治进步，火灾事故调查认定工作显得愈加重要。

一、火灾事故调查工作现状

一是火灾事故调查有社会需求。据应急管理部消防救援局信息发布，2020年，全国共接报火灾25.2万起，死亡1183人，受伤775人，其中发生较大火灾65起，发生重大火灾1起。众多火灾事故整体上呈现农村地区火灾比重大，居民住宅火灾发生多，工商文娱场所火灾占比高，电气类原因火灾上升等火灾特点。依据《消防法》《火灾事故调查规定》（公安部121号令）等法律规章，大量火灾需要消防救援机构开展火灾事故调查（简称火灾调查或火调），火灾事故调查结论认定对当事人的责任区分、利益保护、矛盾协调具有关键性影响。

二是火灾事故调查有章可循。火灾现场千差万别，致灾因素纷繁复杂，为确保有章可循，国家层面出台了《火灾现场勘验规则》（GA839-2009），《火灾事故技术调查工作规则》（GA/T1270-2015）、《火灾原因认定暂行规则》（公消[2011]43号）等基础性标准（文件），制定了《电气火灾痕迹物证技术鉴定方法第一部分：宏观法》（GA/T16840.1-2008）等专业性标准，这些构成了当前开展火灾事故调查的程序依据和技术支撑。当然，从繁杂多变的火灾现场来看，专业人士普遍意识到，火灾事故调查技术体系尚不健全，需要融合、借鉴其他科学技术手段在火灾事故调查方面来发挥作用。

三是火灾事故调查有专门组织。火灾事故调查作为基础性工作一直受到重视，消防（救援）局在人才培养、装备保障和经济待遇等方面出台了一系列措施，在总队一级设立了火灾事故调查专门处室，在支队设立了专（兼）职的火灾事故调查科室，安排了专（兼）职人员，在大队一级，火灾事故调查工作都是作为消防监督业务工作重点得到安排。近几年，各级都组织了各类火灾事故调查业务培训，配备了专门的火灾事故调查装备，最大程度上强化了基层调查力量。

二、火灾事故调查工作面临的形势

一是政策保障有待进一步完善。《火灾事故调查规定》（公安部121号令）第三条规定，火灾事故调查的任务是调查火灾原因，统计火灾损失，依法对火灾事故作出处理，总结火灾教训。第五条规定，火灾事故调查由县级以上人民政府消防机构实施。这就决定了消防救援机构开展火灾事故调查的法定性、权威性、唯一性。目前，火灾事故调查工作主要由应急管理部消防救援局归口负责。从实际成效来看，在众多类型的安全生产事故中，火灾事故只是其中的一部分。火灾事故调查认定的权威性尚未产生全面而深远的社会影响力。比如，与交通事故调查处理相比，火灾事故调查还有很多工作要做。因此，争取在更高的政策法律层面、更多的经济社会领域来扩大火灾事故调查认定的实质社会影响力迫在眉睫。

二是体制机制有待进一步健全。用发展的眼光来看，火灾事故调查作为一种技术性科学尚未适应社会发展进程。从火灾事故调查案例分析就可见短板，即便农村（居民）住宅这类火灾现场面积较小、致灾因素较少、情况相对简单的火灾，火灾原因就有电气线路故障、生活用火不慎、遗留火种、雷击、纵火、阴燃或火灾原因不明等情况，要对特定火灾现场形成确定的火灾原因认定，必然要有充足的证据，要形成证据链，而不仅仅依靠询问或经验判断。而对，于应急管理部消防救援局公布的像浙江宁波锐奇日用品有限公司“9·29”重大火灾事故这类重大火灾事故来说，火灾现场大、致灾因素多、情况特别复杂，如何开展调查认定就不是一件简单的工作，必然要涉及消防、住建、刑侦、电力、环境保护、安全生产等各领域的技术力量，要融合各种技术手段才能全面有效地开展调查。目前，无论是法律制度层面、技术标准层面，还是社会力量动员层面，火灾事故调查尚缺乏十分权威而成熟的联动机制。

三是执行层面有待进一步加强。从支队、大队实际情况来看，火灾事故调查力量薄弱的局面尚未改变。当前，邵阳市仅有3名火灾事故调查专业工程师，其余火灾事故调查人员都是兼职人员，在全市各县市区中，火灾次数多的每年有七八百起，少的每年也有一百多起，人员结构实力与任务量较重不相适应。力量薄弱已经成为制约基层火调工作的软肋。同时，从当前火灾事故调查及案卷质量情况来看，存在程序不规范、现场勘查不仔细、调查认定不严谨等薄弱环节和突出问题，因火灾事故调查引起行政复议、信访、诉讼的情况时有发生，增加了相关单位及调查人员的工作风险。

三、拓展火灾事故延伸调查的几点思考

一是抓好顶层设计强根本。对照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化消防执法改革的意见》，深入推进火灾“一案三查”（查原因、查教训、查责任），开展延伸调查是今后火灾事故调查工作的一种必然趋势。当前，最关键的是夯实火灾事故延伸调查的法理依据。就火灾事故调查本身，《火灾事故调查规定》等法律法规尚处于调整当中，法律机制有待进一步完善。要实现依法调查工程建设责任、中介服务责任、消防产品质量责任、消防救援机构及政府部门监管责任等工作内容，并实现综合运用行政、刑事等处罚手段，严肃问责，让各责任方承担相应后果的目标，需要法律法规、技术标准和主管部门内部文件共同织密织牢火灾事故延伸调查的法律制度网，产生具有权威性、强制性、全面性的现实效力，特别是要极大的提升火灾事故调查的法律地位和现实影响力。比如火灾事故调查认定书的法律属性，当前仍存在较大的争议，若以火灾事故认定书为依据提出相关责任追究，目前仍不具备现实权威效力。从当前生产安全事故调查处理来看，依据《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律规章，一般的程序是，各级政府或安全生产委员会（办公室）成立专门的事故调查组，根据事故规模和特点，从公安、应急管理、纪检监察、消防救援等职能部门抽调专门人员联合开展调查，形成专门调查报告，提出处理建议，报有权限的政府（部门）处理，调查结论具有权威的法律效果。

二是健全工作机制强保障。消防救援机构的火灾事故延伸调查整体实力要大力提升。一要与时俱进完善各类技术规则、程序要求等制度体系，增强法定性、系统性、权威性、可操作性。二要大力培养火灾事故延伸调查的中坚力量，任何再好的制度体系设计都需要优秀的专业人才来执行才能取得最佳效果，这些专业人员既要懂现场勘查，又要懂法律规范，还懂政策理论；三是要加强科研指导协作能力建设，各地可有针对性的采取一些措施，比如：强化火灾实验室研究能力建设，使之名副其实；每年全国各地有大量的火灾事故调查案卷，可在各个层面开展优秀案卷评比、研学；结合灭火救援讲评等工作，可适时开展火灾事故调查讲评；可强化火灾事故调查区域协助机制，确保火灾事故一旦发生，区域协作机制第一时间生效，发挥最大效能等等。

三是充实基层力量强实战。一要建强基层火灾事故调查骨干队伍，在当前火灾事故调查专业人才培养较少的情形下，建议在消防救援学院或依托有条件的高校（研究机构）设立专门的火灾事故调查进修中心，从市县选拔火灾事故调查工作若干名骨干建立后备人才库，实施成长计划，或开展火灾事故调查专业人才培养领军计划，选拔特别优秀的人员定向长期跟踪培养。二要强化政治经济保障。与防火监督其他业务工作相比，火灾事故调查是“冷门”，长期给人的印象是，脏乱杂，搞好了正常，难立功难受奖，搞不好有复议信访诉讼还麻烦。有的火灾事故调查人员嘴上不说，心里抗拒。因此，既要解决能力问题、更要解决思想和心理问题，建议每年或几年根据实际情况，对工作负责的火灾事故调查人进行专门表彰，作为晋职（评职称）参考依据。同时，建议继续落实火灾事故调查专项津贴，标准不一定要多高，但能在一定程度收到激励效果。三是大力培养火灾事故调查辅助力量。从火灾事故调查的一般程序来看，有封闭现场、组织询问、现场勘验（照相、录音，必要时，提取物证送专门机构进行技术鉴定）、撰写现场笔录、绘制现场图、整理照片、统计损失、走访气象环保等部门、告知当事人、制作文书、送达文书等程序或环节，遇到人员伤亡等特殊情况时，火灾事故调查人员还需要与刑侦、电力、医院等部门（单位）对接，这些规范的工作程序考验着火灾事故调查队伍的数量和质量。在当前人员编制有限的情形下，建议加大落实消防文员（政府专职队员）协助消防监督执法的力度，在消防文员（政府专职队员）中，大队可有计划有标准有考核地选择1-2名参与到火灾事故调查中来，并作为后备辅助力量培养，这在一定程度上能缓解大队一级的火灾事故调查力量不足的压力。□