高校应对突发公共卫生事件的应急管理模式探索——以诺如病毒为例

陈静，章烁，黄莉莉，郑爽，黄健

1.广东培正学院；2.中山大学新华学院；3.华南理工大学广州学院；4.佛山市南海区市场监督管理局；5.广州市技师学院

一、研究背景

（一）诺如病毒

目前，有一种尚无抗毒疫苗且被媒体称为“王者”病毒的病毒——Norovirus，又称为诺如病毒。这种病毒常常出现在幼儿园、学校和工厂这类人多集中的场合，给学校、企业的正常教学和经营活动造成困扰。

诺如病毒是一种新型病毒吗？

与轮状病毒一样，诺如病毒也是一种引起肠道疾病的病毒。

其实，早在20世纪60年代末，诺如病毒就已经被美国的科学家发现，几十年来，诺如病毒在世界各地均出现过集中的暴发流行。从国际监测系统显示，各地感染人数都有增加。2012年日本媒体报导，宫崎县日南市1所医院发生集体感染诺如病毒的疫情。住院患者及职员共44人感染，其中6名住院高龄病患死亡，另有5人病情严重，正在接受治疗。搜索相关外电报导信息，除日本之外，欧洲、美国、澳洲等国的诺如病毒感染者也持续增加。

（二）国内媒体报道中，曾被诺如病毒“光顾”的部分高校

2017年3月，广东培正学院103例学生感染诺如病毒。

2018年3月，深圳大学城园区累计报告了39例诺如病毒感染病例。

2019年3月，福建工业学校31名学生出现腹泻、呕吐现象，经初步判断，认为是诺如病毒感染。

2019年3月，针对徐州医科大学出现多例学生呕吐腹痛等身体不适症状。在徐州医科大学向社会发布的通报中称：“部分学生出现的腹痛、腹泻、呕吐等症状，疑为诺如病毒引起的感染性胃肠炎”。

2019年10月24日，浙江大学校医院就收诊呕吐腹泻病人一事发布情况说明“截至10月24日14:30统计数据，因呕吐腹泻到校医院就诊的人数为69人（含校外人员），其中2人住院”。经西湖区疾控中心调查，初步排除食物中毒，疑似诺如病毒感染。

2019年11月，据天津理工大学官方微信消息，自11月12日开始，校内部分学生先后出现呕吐、腹泻等症状。后经天津市西青区疾控部门采样检测，结果为诺如病毒阳性。

2019年11月，西安科技大学陆续出现了许多学生呕吐、腹泻的状况，经过疾病预防控制中心的调查、采样以及分析报告，确认学生是感染了诺如病毒。

（三）疫情常态化的风险管控

诺如病毒自1968年首次出现至今已有半个多世纪，诺如病毒毒株仍在不断更新和变异，疫苗的成功研制是难上加难，疫情常态化的风险管控变得更为重要。

有西方学者说，如今人类社会已进入“风险社会”，纵观人类社会的发展史，无论是自然灾害或是因人为原因造成的各类危机事件都始终贯穿其中。我们处在风险叠加的社会，黑天鹅、灰犀牛等，既不能逃避，也不能视而不见，需要随时做好应急的准备。高校在应对诺如疫情时，作为破除危机的首席行动者，不仅要冲在第一位，也要注意及时向师生和民众公布危机的状态和发展情况。高校在应对危机时，需要同时扮好危机行动者和危机沟通者这两个角色。

二、传统应急管理模式面临的问题

（一）信息传播模式的改变

在危机应对中，我们需要清醒地认识我们生活的时代和背景：我们正处于网络时代，中国社会也进入了全面的转型时期。网络时代的信息传播模式已经发生很大变化，由传统金字塔式的相对垄断的一种信息格局，转化成网络状的信息传播结构。个人、企业、社会组织都可以成为网上的一个结点，既是信息的接受者，也是信息的传播者，若个体在信息传播加工过程中，加入自己对这个事件的解读，就有可能是信息的加工者。

随着信息传播方式的改变，危机沟通也不再依赖传统的、正式的、官方的发言人制度或者新闻发布会等。纵观以往危机事件的信息发布过程，最先发出信息的既不是传统的报纸、广播、电视，也不是官方新闻发布会，而是来自微信、现代的自媒体手段所发布出来的信息。当高校突发公共卫生事件发生时，及时采取积极的应对态度，保持畅通的信息渠道，主动公开发布事件的真实信息和处理工作的最新进展及成效，是规避谣言、猜疑信息的传播和恐慌影响的关键。

但是，我们从国内媒本报道的几所高校危要应对的处理的方式来看，在危机来临时，为了控制负面信息的传播以维护学校一贯的良好形象，高校常常会选择封锁消息，拒绝媒体的调查采访等被动沟通行为。比如，某些高校“诺如”事件在校内学生群体不断的发酵，是缘由校方并没有第一时间及时主动向校内师生公开相关的危机信息，而且事件在被媒体曝光后，面对前往学校跟踪采访报道的记者和媒体单位，校方仍然保持被动的沟通态度，甚至强制拒绝记者媒体进入校内采访了解事件的相关信息。这种做法也直接导致了校内师生对校方应急管理工作的不理解，甚至质疑，同时，媒体曝光中对校方不作为的看法，也在一定程度上影响了学校的社会形象。

（二）应急管理面临的主要挑战

在风险社会的大背景下，就治理主体而言，传统的政府组织面临着严竣的挑战。传统的政府危机管理，它的行政主体是相对单一，主要是包括政府和相关的公共部门，而且强调等级制，强调在金字塔结构下从上到下的完整的控制，这种模式虽然具有反应效率比较快，便于集中领导等优势，但同时，也不可避免的暴露出了它的柔性很差，难以满足应急管理动态性和多样化的需求。

危机事件大多具有突然性和冲击性，必然会引起公众的广泛关注。又因为危机事件影响范围的广泛性和长期性，应急管理又必然涉及不同的利益相关者，由于利益主体需求的复杂性，以及价值的复杂性，利益主体对于危机事件的认知有所不同。比如，本案例的危机响应过程，虽然众多利益主体的最终目的均是尽量降低危机事件的损害，但各个利益主体因为自身利益的考虑，也是有自身不同的关注点，且政府、校方与其他利益主体间存在严重的信息不对称现象，其他利益主体无法表达自己不同的利益诉求，无法发挥自身的危机应对力量。

（三）应急管理并非简单孤立的危机应对

应急管理是个周期性的过程，而不是一个孤立的阶段。4R模型理论认为，整体上来讲，应急管理过程呈现出一个环状结构（如图1）。突发公共事件有着自身固有的生命周期，不能仅仅局限在危机爆发后的被动应付，而应贯穿于公共危机的整个生命周期之中。

图1 4R模型理论的应急管理过程

缩减管理主要是指在危机事件发生前，对于它的风险因素，进行预先的研判，并进行风险的管理，通过从根本上降低风险的方式，来达到减少危机事件发生的目的。一般认为，在此阶段投入的资源，可以达到更高的效果和产生。

预备管理是指在危机事件发生之前来进行适当的预警，通知相关的部门和公众做好准备；在危机事件发生之后，则进行反应管理，比如我们常见的应急管理、应急响应等都属于反应管理；

在灾害发生之后，要进行恢复管理，比如说地震之后，很多的建筑建在地震带上，可以通过迁建、另行选址，另行规划等方式来降低风险。恢复管理又直接和缩减管理相结合，进而形成一个环状结构。

在以往的应急管理实践中，我们往往对反应管理阶段关注的程度比较高，而对于其它阶段的关注程度相对比较低。然而，与相对简短的反应管理阶段相比，灾前的缩减、预备管理和灾后的恢复管理阶段，往往是长期且发展的过程。

三、新的应急管理模式探索

（一）新的应急管理模式重视多元主体的广泛参与

传统的政府组织和作为公共部门的高校以严密的科层制结构为基础，来进行危机的应对。这一结构在危机应对中，拥有指挥相对独立、指令相对集中，反应速度相对较快等优点，但是随着社会的发展，应急管理工作提出了很多新的要求，其中包括公众的个性化需求，这些个性化的需求既表现在危机响应过程中，更表现在危机响应之后长期的灾后重建和恢复过程，这一点就无疑需要更多的治理主体。

危机事件的治理主体，正由传统的政府单一化的形式向多样化的趋势转变。其中：企业或者私人部门，也已经成为不可或缺的一员。企业具有高效率，组织协调简单这样的相关优势，更能满足主体对于多样化需求的个性化表达。同时，在应急管理的各个阶段，我们比以往更加重视社会公众的广泛参与，公众参与对于在第一时间减缓危机的影响、第一时间救治伤员发挥着重要的作用。我们更加注重危机治理过程中的多主体参与，正是因为多主体的参与，才能把分布于整个社会的信息资源进行有效的整合，进而形成合力，最终达到应急管理或是危机治理的最佳效果。

所以，应急管理面临着一个思路上的转变，具体来讲，就是“从管理迈向治理”。公共危机治理强调多元化的参与，以及社会力量的涌入，强调更多的是相互合作。基于广泛参与的应急管理或是危机治理模式，应对危机的柔性，面对危机的动态性和快速变化性，以及面对危机的信息不确定性等方面，它所产生的效果，实际上是远远高于等级制的管理模式。

针对高校“诺如”危机事件的应急管理，除与政府合作的高校主体外，涉及的利益主体还包括校内的广大师生、校内食堂后勤方、校外餐饮业主、附近居民等等，各个主体拥有不同的利益诉求，而问题的解决，正是通过不同利益诉求的体现而不断完善的。比如，对于广大师生来言，更希望维护自己的知情权益，他们与校内食堂后勤、校外餐饮业主等都是危机事件影响的直接受众，势必有更多参与的意愿。对政府和作为公共部门的高校来讲，决策层需要从传统的管理思维转变为“善治”思维，强调多元主体共同治理、吸纳不同利益主体参与其中，从而提高管理的效率，更好地满足公众的需求。

同时，公共卫生是传染病的头号克星，尤其是作为食源性传染病的诺如病毒，高校对在校师生公共卫生专业知识的普及教育，与师生、校外餐饮店主等相关利益主体共同培养良好公共卫生意识，以及互相监督的公民意识培养，对于减少损失，保障生命安全，起到了非常大的作用。

（二）新的应急管理模式要求重视事前预防和减缓

传统的应急管理模式更加关注危机事件的应对过程，对危机事件事前的预防和减缓重视不足；而实际上危机事件的预防和减缓对于减轻后续危机事件的损失，起到了非常大的作用，所以新的应急管理模式要求，必须重视事前预防和减缓。

1.危机缩减管理：构建完善高校危机事件应急管理体系

高校构建完善突发公共卫生事件应急管理体系，需要从以下三方面入手。

第一，通过专题讲座或借助新媒体加强对高校学生的公共卫生教育，丰富学生对公共卫生安全的认知，提高学生的危机防范意识；

第二，校方对校内食堂等后勤经营管理要有严密的监管，广泛了解师生的需求，并及时完善校内服务，对于校外的餐饮服务，校方应积极联系政府相关监管部门，倡建多元主体治理委员会，发挥多主体积极参与，共同协助加强监管，营造良好的公共卫生、食品安全环境。

第三，高校由于学生大量聚集的特殊性，仍需加强建设疫情初期的各项传染控制设施，比如，大多高校根据国家规定，已设立校医务室，可根据疫情控制相关医疗卫生指引，在医务室设置传染区和非传染区，以及隔离宿舍区，控制疫情初期接触性传染的机率。

2.危机预备管理：建立健全高校危机事件应急管理预警机制

危机预警是有效处理危机的关键步骤，可以帮助人们利用所具备的危机认知及时捕捉到生活中的危险信号，并对其加以合理分析，进而采取有效的措施以将危机所造成的损害降至最低，甚至避免危机的产生。随着人们对公共卫生的关注度和要求的不断提高，公共卫生的风险监测工作也日渐严峻。

建立健全高校公共卫生安全危机预警机制主要分三步走：

第一，高校要加强公共卫生安全监测预警，及时掌握国家或省级预警机构公布的信息和提出的公共卫生安全风险警示，以便能够及时制定符合实际的预警方案和发布预警信息，科学有效地规避风险。

第二，高校在日常工作中要积极协调各方资源，全员参与，主动配合，充分发挥各类公共卫生安全参与人员在公共卫生安全监管工作中的主观能动性。

第三，根据国家颁布修订的《国家突发公共事件总体应急预案》，结合本校实际情况，制定科学实用的公共卫生安全危机应急预案，并积极组织校内负责公共卫生安全监管的行政部门进行培训和演习。

3.危机反应管理：落实应急工作预案，形成高效的风险沟通机制

高校在面临公共卫生安全危机时，为了合理有序地处理危机，应首先成立公共卫生安全危机事件应急工作小组，指导启动公共卫生安全应急工作预案。其次，高校在处理公共卫生安全危机事件时应主动公开信息，积极沟通，形成高效的沟通机制。一方面，公共卫生安全应急工作需要靠多部门合力完成，各部门积极沟通才能更高效地传递信息，更好地配合协作；另一方面，为了避免虚假、未经证实的消息的传播进一步引发人群恐慌，对公共卫生安全危机事件的处理造成不良影响，校方应及时向学生和社会公众主动公开所发生的危机事件的信息报告，并保持畅通的信息渠道，积极借助网络、新媒体等多种渠道向公众及时准确地报道事件的进展，并接受公众对于事件处理工作的即时监督。

4.危机恢复管理：努力做好高校危机事件应急管理的总结评估和善后工作

危机后管理调整的时机，是发挥危机事件正面作用，吸取经验教训化危机为动力的重要阶段。

高校在公共卫生安全危机事件应急处置结束后，应尽快着手做好公共卫生安全危机事后管理的恢复重建工作，查明事件缘由，消除隐患，做好管理整顿，修复信任，提供心理干预服务等；其次，应及时组织第三方对公共卫生安全危机事件和应急处置工作进行评估，总结经验教训，提出合理建议。

四、结束语

在今天这个时代，在应对危机的过程中，参与主体已经打破了过去单一主体的参与模式，而更多的来源于不同主体之间的协作，呈现出一个复杂的网络化特征。在某种意义上讲，有效的应对危机，依靠一个主体是不可行的，必须要整合不同的资源和信息，来实行整个危机的应对，提升应急管理的根本效能。

尽管高校的教育改革一直在稳步推进，但不可否认的一点是，由于危机事件的动态性和不确定性，应急响应所需要的资源还是不可避免的分布于不同的部门。各个不同治理主体之间的资源共享、有效合作和协调联动，已经成为构建应急管理体系构架的一个根本的着眼点和落脚点。

高校对新兴媒体的掌控力不够，要加强高校对所有媒体的掌控程度，第一时间通过公众号，微信群、QQ群等尽早地发布信息（实现信息发布的速度和效果），让更多的人了解灾害到来前的预警信息，进而做好准备。

另外，还必须重视媒体的中介作用，让公众充分的享有知情权。高校官方和主流媒体有责任及时全面地提供事实真相，并且区分对事实的披露报道和对事实的评价，媒体、尤其是主流媒体不应求新求奇、不应单方面的向社会公众灌输其具有立场性的认识，应当给涉案各方当事人以平等的时段、发言空间和话语权，关注公众的情绪，有效维护社会的共同价值观，营造良好、宽容的自由讨论的环境。