浅析世界银行贷款项目的前期准备与管理

夏岚

摘 要：本文以江西鄱阳湖流域环境治理项目为例，从项目概况、项目实施内容和世界银行贷款项目审批与管理工作流程等方面进行详细叙述，对其他准备申报世界银行贷款的项目提供一定的指导和借鉴。

关键字：世界银行;环境治理;贷款; 项目准备;项目实施

世界银行（The World Bank）是联合国专设于负责长期贷款的国际金融机构，其主要业务内容是对发展中的成员国提供长期贷款服务和专业技术上援助业务，建设项目周期长而经济利润率偏低但又是社会发展所必要的建设项目。

根据世行贷款项目投资的最终目的：促进经济发展从而使得人们过上更好的生活，因此在项目准备过程中的首要工作，就是要能够说明项目的合理性–这些贷款应该怎么投资，才能使得人们过上更好的生活，这就是世行项目立项的根本。

世界银行贷款项目在其项目准备阶段的设计思路：1.找问题-定目标;2.选措施-定活动;3.做分析-定方案。项目设计理念应贯穿：1. 系统解决问题，坚持公共参与性的设计;2. 将工程措施与非工程措施相结合，兼顾解决基础设施的管理问题。以下就以鄱阳湖水环境项目为例，进行详细的阐述。

一、项目选项（找问题-定目标）

世界银行对贷款项目的选择尤为重视，其内部有各专业的技术专家对项目进行评估，要从众多贷款申请项目中选择出符合世行目标的项目，项目的选择直接关系世行贷款业务的成功与否。

1. 找问题：鄱阳湖流域小城市和城镇普遍存在许多严重的问题，包括缺乏适当的污水收集处理、垃圾管理基础设施等。过去三十年来，鄱阳湖流域以环境污染和环境退化加重为代价，取得了快速经济增长和转型。江西省负责管理鄱阳湖部门，对湖泊实施综合性水管理力量比较薄弱，管理机构面临挑战。为此，江西省政府提出利用世行贷款实施本项目十分迫切。

2. 定目标：世行贷款江西鄱阳湖流域水环境管理项目的总体目标：减少流入鄱阳湖流域重点水域的污染物，提高重点区域的水质管控能力，从而改善人们的生活环境，这就与世行贷款项目的目标相统一。

二、项目实施内容（选措施-定活动）

当项目确定目标后，首先需围绕项目的开发目标分析影响项目开发目标实现的问题，并提出问题的解决方案（这里要注意的是问题和解决方案的提出需要详实和可靠的数据支持）以及解决方案的优先序（如以方案成本高低排序来首先选择最低成本方案）。

其次，对项目的可选方案进行分析：如农业面源污染治理、河道环境修复、农村分散式污水设施、县城污水收集及处理系统、垃圾收集和处理系统、湖泊环境修复、水产养殖污染治理、政策法规，管理制度等。既而根据方案分析结论，提出项目内容（工程和非工程措施，且这些措施支持项目开发目标的实现），并给出每一项目组成部分的投资概算。

项目内容的选择：项目内容的选择需符合规划、经济合理且无不可逆转的环境和社会问题。尽量减少项目的征地拆迁影响，如果不可避免，在项目的准备阶段需要编制移民行动计划，考虑征地拆迁的影响提交世行审查。

如鄱陽湖流域环境治理项目实施区域选择在鄱阳湖流域的重点县，分别为都昌县、鄱阳县、余干县、靖安县、奉新县、吉水县、上栗县，共7个县，处于毗邻鄱阳湖及流入鄱阳湖主要河流的沿岸，其中上栗县和鄱阳县主要是乡镇或农村，其余5个为县城。鄱阳湖项目设立了4个子项目内容，分别是：

1）完善鄱阳湖流域管理体系：加强服务能力建设和公民的环保意识培养，以促进参与式污水和固体垃圾管理工作，完善环境监督提质和为项目成果的可持续性创造必要条件;通过宣传、培训和带动公众参与，增强公众环境意识，促进民众主动减污环保行动，探索建设鄱阳湖水环境保护的长效机制;

2）修复河湖水环境以及提高生活污水管理系统：包括修复余干、鄱阳、都昌县河湖水环境3个分项目，改善都昌、靖安、奉新和吉水县生活污水系统及建立鄱阳珠湖农村污水收集系统5个分项目;

3）固体垃圾收集转运系统：包括新建和改善都昌县、余干县、靖安县和上栗县城乡地区的固体垃圾收集和运输系统，减少固体垃圾排入鄱阳湖流域湖泊/河流系统;

4）项目实施支持，支持项目实施机构全面提高项目协调、管理和检查能力。

尽管是在项目前期阶段，项目的技术方案设计应基于对现状数据的分析，并确保技术方案构成一个完整的体系来解决影响项目开发目标实现的问题。如拟建的雨污水管网应予现状管网构成一个完善的排水体系，而非是一个独立体系（即需将现状管网技术参数纳入计算）。再如，固废管理子项应完整阐述收集、运输和安全处置的整体体系，并确保世行资助部分与其他部分同时完成并发挥效益。

三、世界银行贷款项目审批与管理工作流程

世行贷款项目的项目全过程从立项为起始，一直到项目实施结束后世行进行后评估为结束，全过程有七个节点，前期筹备通常要2-3年。

1. 立项

在这个阶段，世行的主要工作是确定银行和借款人均认可的适合上方发展策略的项目。在选项过程中有几点注意原则：1）尽可能选择移民拆迁工作量比较少的项目，因为世行的贷款不支付移民拆迁的费用。2）比较接近世行贷款要求的项目，即兴建周期长，利润低且满足国民经济和社会发展所必须的项目。

2. 准备阶段

准备阶段主要包括以下几方面内容：

技术方面：

世行项目在被评估之前，首先要完成的就是项目的可研报告，这将成为世行评估团队对项目评估的依据。项目的可研报告需包括技术、经济、机构等方面的深入的研究及多方案的对比论证，以及对项目建成后的监督及评估。

本阶段的关键就是把项目目标所需要的技术方案进行比较，世行并不是寻求最先进的工程技术方案，而是需要找到最适合项目实际情况的因地制宜的，且可持续维护项目成果的方案。

可研和环评是国内审批的程序文件，而移民安置报告是仅针对世行项目编写的，一般业主会委托大学机构进行编写。

财务方面：

在项目准备阶段，主要经济分析主要针对设计方案的成本效益分析：

世行项目的总投资包括：基线费用、不可预见费、建设期利息以及先征费。其中：基线费用=直接工程费用+征地拆迁+项目管理费用;不可预见费=直接不可预见费+价格不可预见费;先征费一般为贷款额度的0.25%;

世行贷款可以支付的费用包括：先征费，直接工程费用（土建、设备供货与安装、咨询）以及建设期利息;一般而言世行贷款跟配套资金各占总投资的50%，根据具体项目会有所调整。

成本效益分析：

世行项目的经济效益大部分难以货币化，以世行鄱阳湖项目为例，该项目主要包括排水管网项目、垃圾收运设施项目以及河湖水生态修复项目。经济费用包括用于项目的建设投资和项目运行期间的经营成本。主要的经济效益可从以下几项进行阐述：

（1）环境效益：本项目实施建成后，可很好地改善该地区的生活环境质量，将产生可观的环境效益。

（2）促进身心健康：该项目的实施，有利于总体环境质量的改善，减少各类疾病的发生，提高人民群众的健康生活水平，减少日常医疗费用的支出。

（3）增加就业机会：该项目的实施，例如垃圾收运站的建设及运行，可以增加相关专业的就业机会，从而创造良好的社会效益。

从产生的社会效益与支出来看，本项目给社会产生的效益远大于项目投入，具有较好的国民经济效益。

与国内项目不同，世行项目中的运营机构需要在项目准备阶段确定，并写入项目的法律文件，世行要对运营机构的技术及财务能力进行评估，任何世行贷款项目没有确定运营机构都很难通过世行评估。

世行贷款项目准备阶段后还包括了评估、谈判、提交董事会、实施以及后评价阶段，其中评估都是由世行的工作人员来完成，谈判是世行和借款人达成协议的阶段，董事会审批是由世行人员将之前获得协议的评估报告以及贷款要求相关文件上交董事会，如果董事会批准，也就标志着贷款协议的成立，项目进入实施阶段。由于以上阶段主要是世行的工作内容，在此就不做详细的闡述。

四、启示与展望

1. 强有力的政策支持，是世行项目顺利推进的基础

各级省政府、发改委、财政厅、外资办等各部门的权利支持，各市县政府的紧密协同配合，才能保证世行贷款项目的顺利完成。

2. 顶层设计是决定世行项目成功实施的关键

世行贷款项目尤其重视建设目标和成效，项目工可属于项目的较为前期阶段，一般国内可研报告对项目的对定性分析比较多，但世行专家组对项目定量分析更为重视，以及项目的可持续性的运营系统的确立。

3. 科学的检测评价是确保世行项目实现目标的有力保障

项目的监测指标是评价项目的重要依据，从监测指标可以看出项目是否满足项目原先设定的发展目标。监测指标一般由世行提出框架，借款人认可，设计单位协助量化数值。

监测指标分两类：项目开发目标层次上的监测指标（PDO Indicators）以及中间监测指标（Intermediate Indicators）。项目的监测指标会写入法律文件（项目协议），在项目实施期间内项目的监测指标每年监测（一年更新两次）。

项目实施过程中和实施后，需建立科学、完整的项目监测与评价系统，项目办需对项目区进行社会、经济、生态环境调查，及时监测项目影响;同时向项目建设领导小组和世行报告项目情况，编制年度监测报告（主要为移民及社评监测报告、环评监测报告、水土保持监测报告等）、中期调整报告、完成报告等。

参考文献：

[1] 《鄱阳湖生态经济区规划（2009～2020）》，国家发展改革委，2009-12-09.

[2] World Bank Logframe Methodology Handbook ，World Bank，2009

[3] 世界银行业务手册， 世界银行，1991.1

[4] 鄱阳县朱湖环境综合治理工程项目建议书，上海市城市建设设计研究总院，2015.6