南京市国土空间规划中湿地资源的统筹保护

陶修华 张 彦

(南京市规划设计研究院有限责任公司，江苏 南京 210005)

湿地是构建“山水林田湖草”生命共同体的重要组成部分，湿地保护与修复是国土空间规划落实生态文明建设的重要内容之一。千年生态系统评估(2005)指出：湿地退化和丧失的速度超过了其它类型生态系统，加强湿地全面保护与科学生态修复已引起国际社会的普遍关注。安树青等(2019)认为我国湿地保护恢复建设和相关制度建设已取得成效，但也面临着湿地威胁加剧、小微湿地生态问题被忽视、湿地积极效应未充分发挥等问题。尽管湿地保护的重要性不言而喻，但现实中仍存在对湿地概念理解偏差、湿地资源总量面临减少、湿地管理部门交叉重叠以及湿地保护规划管控作用不足等问题。以南京市为例，结合正在开展的第3次全国国土调查(简称“三调”)与湿地资源专项普查，总结湿地保护与利用存在的挑战，提出湿地保护与修复的路径，为国土空间规划编制提供支撑。

1 湿地概念与湿地资源调查

1.1 湿地概念

湿地概念界定是湿地科学研究和湿地保护管理的基础。马学慧(2005)分析认为国内外关于湿地的定义不尽相同，有狭义与广义区分。孟伟庆等(2015)从生态系统角度，认为狭义湿地是介于水域和陆域之间的特殊过渡类型，空间地域范围有限。《湿地保护管理规定》提出湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6 m的海域，上述湿地则是广义的湿地。

狭义湿地由于动态变化的特征，空间上很难界定清晰，不同年份空间边界变动较大。广义湿地有利于湿地与作为重要生存环境的各类动植物以及微生物的统筹保护，但也存在着管理部门交叉的矛盾，涉及水务、海事和农业等多部门管理。

1.2 “三调”首次增加湿地分类

2003年、2013年我国已完成两次湿地资源专项调查。目前我国正在开展的“三调”新增了湿地调查，将红树林、森林沼泽、沿海滩涂、内陆滩涂等8类确定为湿地。由原林业部门负责的湿地资源调查内涵与“三调”对于湿地内涵界定有一定的区别，包括调查类型、调查精度和调查对象等均有所不同(表1)。总体来说，两者区别主要是对于湿地概念的界定，湿地资源专项普查以《湿地保护管理规定》中确定的一定规模以上的湿地为主，是广义的湿地，而“三调”区分水域与湿地，将水域单列调查，基本属于狭义的湿地，导致了湿地资源专项调查与“三调”中湿地规模有着较大差异。

表1 湿地资源专项调查与“三调”的比较Table 1 Comparison between the special investigation of wetland resources and the third land investigation

尽管与之前的土地调查相比，“三调”提高了对湿地资源重要性的认知，首次增加了湿地调查，但从地类不交叉重叠角度来区分，对于湿地的界定仍是狭义湿地，与水域进行区分，这不利于湿地作为一种独特完整生态系统的保护。因此，在各级国土空间规划编制过程中，以湿地界定为基础，从生态系统的完整性以及与专项湿地资源调查衔接来看，不应只考虑狭义湿地的范畴，应运用系统论的思想方法，将“三调”中湿地地类与水域地类统筹协调，共同作为广义湿地资源进行统筹保护与利用。

2 南京市湿地资源现状

2.1 湿地总量规模较大，类型多样

江苏省是湿地资源大省，湿地面积居全国第6位，湿地率居全国第2。根据第2次湿地调查结果，南京市湿地总面积973 km2(不含水稻田)，占市域总面积的14.8%，包括河流湿地、湖泊湿地以及人工湿地3个湿地类型，分别占湿地总面积的31.8%、16.3%和51.9%。南京市属于湿地类型较丰富的城市，湿地规模大，湿地面积在江苏省高于徐州、常州和镇江，居第10位。根据南京市“三调”阶段成果显示，南京市湿地基本为内陆滩涂，总量规模在20 km2以内，主要分布在长江沿线。

2.2 湿地保护体系初步建立

石臼湖位于南京市南部、与安徽交界，已被《中国湿地保护行动计划》列为国家重要湿地，长江南京段、固城湖、上秦淮、绿水湾以及八卦洲等省级重要湿地名录制定与范围已经划定。另外，南京市已完成了第一批市级重要湿地名录制定和范围划定。

在湿地名录制定、范围划定的基础上，根据列入湿地名录的湿地资源特征，南京市通过建立湿地公园、湿地保护小区等多种方式保护湿地资源。目前，南京市已建立长江江豚省级自然保护区、长江大胜关长吻鮠铜鱼国家级水产种质资源保护区、新济洲国家湿地公园以及固城湖、石臼湖、东屏湖、上秦淮、绿水湾、八卦洲、池杉湖、龙袍等省级湿地公园和一批湿地保护小区。南京市自然湿地保护率达68.3%，位列江苏省第一。

南京市已制定湿地管理制度和保护规划，《南京市湿地保护条例》已于2014年2月2日起施行，《南京市湿地保护规划(2018—2030年)》于2018年6月已获市政府批复。在上述条例与规划指导下，南京市湿地保护体系已逐步建立和完善。

3 南京市湿地保护存在的问题

3.1 湿地总量减少

受自然因素及人类活动的影响，湿地保护监管力度低以及城镇化进程不断推进等原因，南京市湿地总量呈减少趋势。根据南京市第2次湿地调查结果确定的700余处湿地斑块进行逐一核实，据不完全统计，全市湿地总面积减少50 km2左右，主要减少地区为港口和沿江洲滩地区以及河流湿地。

3.2 人工湿地保护率低，湿地公园建设相对滞后

南京市自然湿地保护率较高，但占比较大的人工湿地保护率仍相对较低。南京市湿地保护利用形式主要以湿地公园为主，但南京湿地公园建设相对滞后，湿地科普宣教功能不足。新济洲国家湿地公园已开展了湿地生态修复，但目前仍未对普通公众开放。绿水湾省级湿地公园于2005年获得批复，仍以自然湿地资源为主，湿地水环境功能修复和涵养治理、湿地保护监测体系以及宣教科普功能植入等较滞后。

3.3 湿地生态修复任务艰巨

由于南京市湿地规模总量大，同时近年来湿地水环境恶化、生物多样性下降，湿地修复任务重。目前全市主要是在长江沿线等重点地区开展了湿地修复试点工程，包括退耕还湿、退养(渔)还湖、沿江码头生态恢复、湿地植被恢复等，但未来面临着大面积的湿地修复任务。

4 南京市湿地保护与利用建议

4.1 实现湿地资源与水资源等自然资源的统筹保护

成金华(2019)提出，构建“山水林田湖草”生命共同体，运用系统论的思想方法管理自然资源和生态系统，统筹耕地、森林、草地、湿地以及水资源等自然资源是生态文明建设的一项重要内容。尽管“三调”地类调查中增加了湿地分类，但该分类仍属狭义湿地范畴，不利于湿地保护管理。建议在“三调”基础上，结合全国自然资源确权登记，在顶层设计层面进一步明确湿地范畴。同时，在湿地公园建设过程中，根据自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整的相关要求，协调湿地公园与森林资源、耕地资源尤其是永久基本农田保护的矛盾，逐步开展退耕还湿、退渔还湿等工程。

4.2 实施湿地总量管控，逐步开展湿地生态修复

全面落实《南京市湿地保护条例》，进一步开展石臼湖等湿地的“退渔还湿”“退耕还湿”工程，确保全市湿地保有量相对稳定，严格湿地用途监管，保证湿地功能不降。在新城区建设过程中，按照海绵城市建设的相关要求，确定适宜的水面率，基本保障湿地面积不低于现状。加强湿地水环境治理，开展长江、石臼湖、固城湖等重要湿地的保护与修复工程，有效促进湿地生物多样性的恢复与保育，维持湿地生态服务功能。

4.3 建立分级保护管理制度

湿地认定是对湿地重要程度的判定，是开展湿地公园、湿地保护区小区建设及湿地合理利用的重要依据。根据《南京市湿地保护条例》确定市级重要湿地和一般湿地的认定条件，结合湿地调查成果，按照与国土空间规划、生态保护红线以及水系蓝线规划等“多规合一”的要求，分批次划定重要湿地、一般湿地的范围边界，逐步公布国家、省、市级重要湿地和一般湿地的完整名录，提高市民的湿地知识普及和保护意识。

4.4 逐步完善湿地保护体系

4.4.1 构建完善的湿地保护体系对南京市目前湿地生态保护较好、人为干扰相对较少的湿地，应当逐步建立以湿地公园、湿地保护小区为主体，其它湿地保护形式(主要包括水源保护区、种质资源保护区等)为补充的湿地保护体系，构建结构较为完善、覆盖面较大的湿地保护体系，使得受保护的湿地面积大幅提升。

4.4.2 加快建设一批湿地公园建设湿地公园是湿地保护修复和合理利用的成功模式(崔丽娟,2005)。南京市根据相应标准全面建成新济洲国家湿地公园、绿水湾省级湿地公园、八卦洲省级湿地公园、上秦淮省级湿地公园和固城湖省级湿地公园等湿地公园。在不影响湿地生态保护的前提下，沿长江、秦淮河、滁河等“一江两河”重点地区建设湿地公园，开展湿地生态旅游，提升公众热爱自然和保护湿地的意识与自觉性，促进湿地保护与生态旅游的有机结合，充分发挥湿地的生态、经济等综合服务价值。南京湿地公园建设相对滞后，其中管理体制未理顺是其中的一方面原因 (吴颖莹, 2014)。如何在满足湿地保护要求的基础上，实现保护与开发的平衡成为湿地公园建设的关键之一。

5 结语

长江纵贯南京市，秦淮河、滁河等河流汇入长江，南京市拥有石臼湖和固城湖等湖泊资源，其湿地资源相对较丰富。但由于湿地保护意识不强、以及湿地公园建设和湿地保护形式建设滞后等多重因素，南京市湿地资源尚未充分发挥其资源优势。随着生活水平的逐步提高，市民对郊区野外休闲空间的需求日益旺盛，在湿地保护的基础上，通过湿地公园建设发挥湿地资源优势，促进生态旅游发展，实现南京市湿地资源与水资源等自然资源的统筹保护。