土地财政对区域经济发展的影响——基于天津、苏州的案例分析

周 斌，赵昊骧，张 艳

(1.新乡学院 经济学院，河南 新乡 453003；2.北京师范大学 教育学部，北京 100088)

0 引言

新常态时期，尽管财政收入增速放缓，但由于同期的GDP增长速度也有所下降，因此，财政收入占GDP的比重仍然相对稳定。这一时期，不同地区的财政收入结构有着显著的差异：2019年苏州财政税收收入占比为89.6%，同期天津数据为67.8%。此外，两地GDP也有着不小的差异；如表1所示，天津的GDP增长由快到慢，最后甚至出现了名义的负增长，2019年占比仅为同期苏州的73.3%，不断趋于接近两市的财政税收水平：2019年天津市一般公共预算收入中税收收入为1 634.20亿元，2019年苏州市一般公共预算收入中税收收入为1 991亿元，占比82.07%。

表1 2012—2019年天津、苏州GDP总值(单位：亿元)

表1(续)

1 文献综述

1.1 正相关综述

周黎安认为，地方官员“晋升锦标赛”的观念长期存在，固投规模是政绩考核中的重要内容，基于这一情况，地方政府对于基建性投资的热情就会高涨，土地价值上升的同时，GDP也得以增长。[1]李勇刚等从行为经济学的角度出发，对地厅级官员土地竞标行为与经济增长程度实证分析，同样得出两者正相关的结论。[2]

1.2 负相关综述

薛白等通过研究寻租对生产的挤出效应，认为土地布局的不合理加剧了土地资源自身的稀缺性，对城市产业结构优化造成了负面影响，阻碍了经济发展；[3]此外，蔡潇等认为：短期内土地财政能够快速刺激固投增长，从而推动经济增长。然而长期来看，通过土地财政驱动的经济增长模式不具有可持续性，相关系数趋于1。[4]

1.3 研究背景

现有研究认为，土地出让金仍是地方政府获取财政收入的主要手段之一。一方面，这些资金除去经常性支出，很大一部分被用于基础设施投资上，促进了经济增长；另一方面，政府通过调整工业用地供给等方式，都为企业发展提供了有利条件。但经济发展新常态下，许多地区经济增加却反而陷入了低迷期，土地财政似乎不能像先前一样为经济发展注入更多活力。基于这一现状，本文通过天津、苏州两市八年内的发展状况，分析土地财政对区域内经济发展的影响。

2 土地依赖性影响财政收入结构

2.1 非税收收入占比扩大成因

2013年开始，我国经济增速踩了一脚急刹车，但固定资产投资与各项基础性建设却未因此放缓脚步。此外，中央收归财政权，下放了行政权，财-事权的不平衡加重了地方政府的基本事务开销，赤字现象连年加重。为了弥补地方财政预算收入的缺口，政府通过低价征收土地再高价转让的方式获取土地出让金的差额。由于操作简单，实施合法，近年来土地财政规模越来越大，部分地区土地出让金甚至已经成为“第二税收”。[5]

2.2 苏州产业结构的演变

2013年苏州的GDP增速十分低靡，按照可比价计算，实际增长率仅8.3%，同年，天津的经济增速则是12.5%。但这同时也是苏州产业结构升级的一个信号。民营经济方面，苏州在关停一批不具生命力企业的同时，加大对健康民营经济的R&D经费补贴力度，解决了民营经济中普遍存在的科学水平低，生产水平差等诸多问题。从外资招商的情况上来看，苏州实际到账外资从2013年的87亿美元下降到2019年的46.2亿美元，说明对于外商投资要求更加严格，对于经济内驱动力更加重视。另一方面，苏州的固定资产投资也在连年下降，这使得苏州市政府更加注重通过税收改善地方财政状况。

2.3 苏州财政结构的演变

如表2：苏州地方财政从2014年的1 443.8亿元增长到2019年的2 221.8亿元，上涨了53.8%，苏州的税收比重一直保持在85%以上，非税收收入占比很低，财政状况良好。

表2 2014—2019年苏州市财政税收占比(单位：亿元)

2.4 天津产业结构的演变

同时期的天津，2014—2017连续四年固定资产投资不断扩大。原本孱弱的民营经济在市场竞争中更加难以生存，天津本身伴随的国企改制问题愈发显著，随着全国各地国企改革深入推进，天津显得转型乏力，企业并未能为当地政府提供足够的税收，自然就没有进一步刺激税收增长的活力。[6]

2.5 天津财政结构的演变

伴随着基础性建设的不断投入，财政赤字也逐步扩大。2019年，天津地方一般公共预算收入2 410.25亿元，一般公共预算支出为3 508.71亿元，差额达到了1 098.46亿元。天津财政收入自2014年到2019年五年间，仅增长了20亿元。表3中的数据很好地说明了一个问题：天津并未摆脱对土地的依赖。

表3 2014—2019年天津市财政税收占比(单位：亿元)

3 建筑业投资规模影响财政规模

3.1 建筑业单一行业发展状况直接影响经济发展

上文中天津的财政收支情况，2017年、2018年的财政收入骤减，两年内降幅高达22.6%。而非税收收入就高达600多亿。天津统计公报显示，[7-8]2017年“建筑业生产回落。全年建筑业总产值4 262.35亿元，下降12.9%。建筑业企业房屋施工面积15 231.23万平方米，其中新开工面积4 425.79万平方米。”；2018年“ 建筑业生产继续下行。全年建筑业总产值下降11.1%。”开发商的建筑工业投资，显著影响了该地区当年财政收入。

3.2 房地产行业不景气引起的连带效应

由于之前大量稀缺土地被低效使用，开发商对土地投资的信心会随此下降，从而造成土地单价下降。地方政府为达到财政预算，这种情况下，往往会降低土地的出让价格，这也就加速了土地资源流失。大量开发商获得土地后并不急于进行房地产开发，而是在等待市场机遇，集中进行生产建设，获取更高利润，从而形成了一种在房地产行业内的规模经济效应，使得整座城市的产业中心慢慢向房地产迁移。

3.2 土地布局对土地价值本身的影响

根据韩冬[9]和张洋阳[10]的研究，天津市的土地使用仍处于粗犷出让的阶段。尽管相对2008年之前，空间产业耦合度已经提高5.6个百分点，但尚未形成合理的布局；同本文中另一座城市—苏州的空间产业耦合度比较，差距明显。苏州仅通过出让小部分土地，借助互联网技术就形成了一条条无形的产业链，大大降低了工业发展对土地的依赖。将生产用地和实验室研发用地细分开之后的空间产业耦合度非但没有降低，反而相当可观。

3.3 高土地依赖的状况短期内难以改善

两者对比中，苏州对土地的依赖程度更低，当房地产产业不景气时，并不会对地方财政造成过重负担。而天津遭遇房市动荡时，则没有稳定的税收来弥补这个缺口，从而无法根本上脱离对土地财政的依赖。2019年，天津的非税收收入同比上涨了300亿元左右，天津市财政局发布的数据显示：“2019年非税收入776.1亿元，增长61.2%，非税收入增幅较高，主要是我市盘活变现政府资产。”[11]在动荡的楼市中，投资者与开发商对政府的信用评估也难免下调等级。

4 房地产行业膨胀造成去工业化现象加剧

4.1 土地财政盛行巩固了地产行业的核心地位

将原本用于工业生产的土地让渡给房地产行业，导致了工业生产要素投入不足，造成提前进入“去工业化”状态。这就是为什么天津的税收收入整整四年还在原地踏步的原因。为了弥补第二产业发展的缺陷，地方政府在甄别土地的出让对象时，弱化或者忽视了这一选择过程，将一些不合适本地发展的企业收纳进来。产业面宽度得到提升，但产业深度以及行业契合度没有进展，企业短时间内无法形成一套产业链，那么政府提供的工业基础建设并不能起到实质性作用，对于当地政府以及企业本身来说算是“双输”的结果。

4.2 土地财政无形中加重了其他行业负担

土地资源配置的不均衡对产业结构的影响还有更深层次的隐患，房价长期被视为刚性上涨的代表。生产要素的不断投入也无法有效降低房价本身，但缺少了生产要素投入的第二产业却会因此增加生产成本。企业利润降低时，企业很难将经费投入到科技研发上。由于房价上涨，企业用人成本也会不断提高，研发经费的减少势必会妨碍供给侧机构性改革，企业一旦失去市场中竞争优势，对企业本身是沉重的打击。

5 土地财政导致金融市场难以良性发展

5.1 金融市场的冷热不均排挤了实体经济

实体经济举步维艰，房地产产业如日中天。股票、期货、贵金属的吸引力大幅下降，原本金融市场中的大批资金就会流入房地产市场，降低了资本的流动性。区域金融业发展的乏力，会导致融资规模以及借贷规模在周期内不断动荡，进一步恶化了融资环境，加大了中小微企业在市场中生存的难度，也进一步压榨了实体经济的生存空间。

5.2 金融产值增加虚增了资产性收入

天津的第三产业占比高达63.5%，三产很大一部分源于金融产业的附加值，而这些产值却又是房价上涨后造成的价值溢出。事实上，金融市场中的钱并没有变多。因而人民的收入水平并未在实质上提高，人均可支配收入的增长中资产性收入的增长占据了主体地位，而工资性收入却几乎没有变化，用工成本不断上升与工资水平停滞不前这两者的矛盾也日益突出。

6 收支难以匹配，国民生活水平差异明显

6.1 土地财政制约了财政支出的良性增长

天津的财政支出，从2014年的2 884.7亿元到2019年的3 508.71亿元，增长率为21.6%；苏州则由2014年的1 304.8亿元到2019年的2 141.3亿元，增长率为64.2%。人均财政支出也距离天津仅一步之遥，见表4：

表4 人均财政支出变化

苏州财政支出的高增速得益于地方负债率低，财政收支相对均衡。天津财政支出方面增速平均在4.5%的水平，一部分原因是财政收入过度依赖土地。

6.2 高额土地出让金加大了居民生活成本

用于公共事业的财政支出提高了，人民生活水平也会相应提高，反之亦然。根据吴海健、温湖炜的研究，地方政府通过牺牲农业、工业来换取城镇化的发展，并不能促进实体经济的增长，城镇化率的不断提高导致城镇中土地价值变高，无形间增加了生活成本而同时工资水平并没有显著提高。[12]拉大了居民的收入差距。相较于农村，城市间差距更加显著，这也验证了上文，结论，天津人均可支配收入中工资性收入并没有显著上涨。

7 研究结论及政策建议

7.1 研究结论

土地财政对早期城市化、工业化起到了一定积极作用；土地财政规模并不稳定，受投资者信心干扰；当土地财政的规模比例逐渐扩大到一定程度，财政收支受其影响，房地产行业波动甚至能影响整个经济态势；如果土地财政盛行，则会导致房地产行业过热，挤压其它生产要素，影响了整体产业结构；土地财政诱发的房地产行业具有规模效应，影响金融市场秩序；此外，房地产行业还会挤压企业利润，人均工资性收入增速低；长远来看依赖土地财政的城市首位度越高，大城市病发率也越高，而解决土地财政依赖症的良方是加快内部驱动力。

7.2 政策建议

土地财政是我国经济发展中从始至终都不可或缺的一部分收入预算，但应当始终将它放在一个准确的位置——弥补预算税收收入的不足，降低非税性收入是可持续发展的必经之路。土地财政降温不能一步到位，应当徐徐图之，首先，应当从工业用地开始，调整工业布局，重视企业发展，通过宏观调控的手段，扶植高端企业，同时，为中小型营造更好的营商环境。着手产业链布局，将能效转化率高的产业链整体吸纳，政府给予帮助，提升市场竞争力。[13]重视农村地区发展，学习苏南模式先进经验，扩大税收来源，模仿“新集体经济”，将一些产业适当布局到一些农村，减少土地浪费。[14]进而加快国有企业改革速度，通过国企带动当地经济发展，为当地经济注入活力，从而营造更好的商营环境。