公路养护市场化运作的必要性及管理研究

杜永刚

（甘肃省定西公路事业发展中心，甘肃定西 743000）

0 引言

公路养护工作是公路管理中的重中之重，做好公路的养护工作，能有效延长各类公路的使用寿命，减少公路维修成本，而且公路建设对于国民经济和社会发展也有举足轻重的作用。在做好公路建设工作的基础上也应该重视和加强公路养护工作。从目前来看，我国公路养护工作在部分领域将公路养护工作进行了外包，交由企业具体负责日常养护工作，这是推动公路市场化改革的第一步。但是从市场经济发展的角度来讲，尽管目前在公路养护市场化改革当中已经进行了积极的推动，并且有着不错的成效，但是对比市场经济的发展要求，依然没有真正地实现公路养护工作的市场化。而传统的公路养护模式的效率比较低、养护不到位或养护质量难以把控等诸多问题，在这种情况下有必要建立公路养护市场化机制，通过引导社会企业的参与，提高公路养护能力与水平。

1 公路养护市场化改革的基础理论分析

1.1 我国公路建设和发展现状

公路是国民经济和社会发展的必要条件，有句话说得好“要想富、先修路”，意思就是公路是经济社会发展的重要条件，只有公路建设水平不断提升，才能利用公路这一国民经济和社会发展的大动脉，有效的促进经济元素的交流，促进商品和资本的流动。改革开放以后，我国提出建立了市场化机制，伴随着市场化机制的到来，公路工程建设也迎来了一个难得的黄金期。经济发展水平的逐渐提升，政府可以拿出更多的财政资金用于基础设施建设，其中也包括各类公路建设工程的建设[1]。而公路工程可以为各种经济发展因素在市场内的快速流通创造良好的条件，对促进经济社会的发展具有非常重要的意义和作用。

1.2 公路养护工作的概念及其重要性

1.2.1 公路养护的概念

公路养护是公路管理当中经常提到的一个概念，所谓的公路养护，是指由公路养护责任企业对公路进行保养和维护，使公路在设计的使用周期之内，处于良好的使用状态，满足交通通行的需求。公路养护工作，主要是对路面破坏的部分进行修复，工作人员通过各种修复措施，来确保其使用质量能够达到规定的标准和要求。

1.2.2 公路养护工作的重要性

公路养护工作是为了确保公路处于良好的使用状态。公路在建成并投入使用后，受气候和车辆通行等多种因素的影响，可能会出现一些损坏，一旦出现损坏，公路的使用寿命就会下降，通车状况也会受到影响。比如说路面出现了沉陷、路面破损等这些质量问题都是严重的安全隐患，车辆在高速行驶的过程中，如果经过这些破损区域，可能会导致车辆失控，最终造成严重的交通事故，所以公路养护工作也是预防和减少各类交通事故发生的有效措施。这种情况下通过各种形式的养护管理措施使其恢复到原来的使用状态，这是确保公路通车质量和公路使用寿命能够达到预期设计标准和要求的关键要素[2]。

2 公路养护市场化改革的必要性

2.1 市场经济发展的必然要求

就目前来看，我国公路市场化改革仍然处在一个探索的阶段，还没有建立起一个完善的公路养护市场。在现有的公路养护工作当中，主要是以公路养护责任部门为主，一般情况下各地的公路局负责公路的日常养护工作。而这种传统的公路养护模式，其实效率是比较低下的，存在的问题日益突出。

一方面公路养护是一项非常专业的工作，而公路管理部门并非是专业的公路养护机构，虽然在其下属部门设置当中，也会设立专门的公路养护部门以及与之对应的养护队伍，但是在整体养护工作中仍然存在一定的不足。

另一方面，在公路养护市场化改革当中，一些地区虽然进行了一些有益的探索，但是整体上来看，公路养护市场化仍然处在一个初始阶段，在这种情况下根据市场经济的发展要求，继续深入推动公路养护市场化改革，是市场经济发展的必然要求[3]。

2.2 提高公路养护能力与水平的必然选择

经济社会的快速发展，对公路养护工作提出了更高的标准和要求，尤其是在公路通车里程日益增加、公路建设技术日益复杂化的情况下，更凸显了公路养护工作的重要性。在这种情况下，要想做好公路养护工作，必须进一步提高公路养护能力与水平。从前面的分析当中可以看出，下游的公路养护机制主要是以公路局等责任为企业，这些责任企业负责公路的建设和管理工作，也负责公路的养护工作。但是受传统管理思想和管理模式的制约，公路养护能力和水平与养护员工作之间的矛盾日益突出。

因为在传统的管理模式之下存在着大量的资源浪费问题，更重要的是养护能力和水平缺乏有效的监督和竞争机制，彼此之间没有明确的责任范围和工作内容，养护的及时性都存在明显的不足。现有的公路养护模式，已经不适应当前公路养护工作的发展需要。而市场化机制都能够有效的解决这些问题，因为通过市场化机制可以建立一个竞争机制，在竞争当中迫使企业在经营发展过程中不断提高自身的养护能力与水平。

同时，对参与公路养护的相关责任人员来说，公路养护工作也不再是一个铁饭碗，企业可以通过建立更加科学完善的养护管理制度，对他们的养护工作质量进行有效的监督，借助于内外监督体系，迫使他们在公路养护工作当中能够更好地履行自己的工作职责。

3 公路养护市场化改革的具体实施

3.1 公路养护市场化改革的基本框架

公路养护市场化改革的核心内容是由政府及其相关主管部门推出公路养护市场机制，将公路养护工作完全交给专业的企业来负责。政府在公路养护工作中只负责养护监督管理，通过制度建设明确公路养护市场的进入门槛以及相关法律制度建设等，负责对公路养护企业的养护质量和履职情况进行监督。

在这一过程中，公路养护相关主管部门应该将其下属的公路养护机构进行改制，以这些公路养护机构为基础，将其改制为公路养护企业，这些企业在公平公正的条件之下参与公路养护市场竞争。同时，国家相关部门应该通过法律法规的制定进一步明确公路养护市场的进入门槛，只要符合规定的标准和要求，各类投资企业就可以开设专业的公路养护企业。当然，具备公路养护资质的公路施工建设企业也可以参与公路养护市场竞争，借助于他们的专业优势和能力，推动公路养护市场化改革不断深入。在市场化形式上，可以采用委托、招投标和外包等形式进行，其中这三种形式之下责任企业不仅是政府及相关主管部门，也可以是公路的具体运营企业。另外，在公路养护市场化改革当中，公路附属设施的市场化也可以同步进行，从而进一步扩大公路养护市场化改革的范围，为各类企业参与公路养护行业竞争创造良好的条件。

3.2 公平公正市场化环境的构建

在公路养护市场化改革的过程中，关键是要建立一个公平公正的市场环境，要为所有的企业参与公路养护市场竞争创造平等的机会。在这一过程中需要注意以下几点。

3.2.1 明确公路养护市场进入标准

公路养护工作是一项非常复杂系统的工作，对养护企业的养护技术能力水平、人才储备和机械设备等要求比较高，如果不明确公路养护市场进入标准及养护能力标准，可能会影响公路养护市场的健康发展，也会影响公路养护的实际质量，对公路的运营发展产生不利影响。

为了解决这个问题，在公路养护工作当中，国家要通过立法或者是建立相关法规的形式，进一步明确公路养护市场企业的进入标准。比如说必须具备公路养护的资质条件、各类人才的储备、公路养护设备及其类型和数量、公路养护的技术能力和水平等。只有明确了这一标准，才能进一步明确相关市场企业设立标准，才能让市场企业的公路养护能力和水平都能够达到规定的标准和要求。在这一过程中，一般情况下具备公路施工建设资质的相关企业，都具备公路养护的资质和条件，这类企业可以直接参与公路养护市场竞争。新设立企业必须经过国家相关主管部门的审核以后，才能参与公路养护市场竞争。当然公路建设标准越高，对养护参与的企业资质和能力的要求也会越高，这一点必须在相关法律法规的制定过程中加以明确。

3.2.2 以招投标为核心的市场参与机制

我国公共工程的施工建设基本上都是国家和地方政府投资的，所以公路养护市场主要掌握在国家政府当中。在这种情况下要想推动公路养护工作，关键是要将这些公路养护项目推向市场化。在这一过程中招投标无疑是公路养护市场化改革的关键，通过公开招标的方式，能为各类企业参与公路养护市场竞争创造必要的条件和机会。所以公路养护市场化改革当中，各类公路养护项目的养护责任企业的确定，原则上应该通过招投标的方式进行。就是由政府及相关责任部门负责招标所有具备公路养护资质条件的企业，根据自己的状况参与投标，政府及相关责任部门可以建立一个评标团队，对各个企业的标书内容进行评价，从中选择出最合适的企业负责公路养护项目的具体养护工作。

在这种模式之下，可以为所有的公路养护企业创造一个公开参与的机会。当然，还需要考虑的是一些中小型公共养护项目自身涉及的资金规模比较小，如果采用招投标的方式进行费时费力，这种情况下可以采用委托或者是承包的方式进行。所谓的委托是指政府在所有具备公路养护资质的企业当中进行遴选，从中选择一个养护能力比较强、养护质量比较高、养护服务价格相对比较合理的企业进行合作，在此基础上，为所有的养护企业参与公路养护市场竞争创造参与的机会。当然，外包可以是部分外包和全部外包。

3.3 公路养护市场化改革之下政府相关责任企业职能的改革

在公路养护市场化改革的同时，政府等相关责任企业的职能也必须进行相应的调整。具体来说包括以下几点。

第一，公路养护市场化改革相关法律法规的制定和优化，这一点是政府局相关主管部门的一项非常重要的职责，制定相关法律法规，是为了约束和规范相关竞争企业的行为，进一步明确养护责任企业与政府及其相关职能部门之间的关系，确保公路养护市场化改革目标实现和公路养护行业健康发展的必要条件。

第二，对公路养护责任企业进行有效的监督，在公路养护市场化改革以后，政府及相关责任企业与公路养护企业之间是一种合同关系，通过合作的方式将养护工作委托交给这些企业具体负责进行，这种模式之下在合同当中需要明确具体的工作内容及其标准以及给付的服务费用。签订合同以后双方必须要对合同的内容负责，政府有权利对养护企业的履职情况进行有效的监督，通过监督确保公路养护工作质量，及时发现公路养护工作当中存在的问题，并督促养护企业根据具体的养护标准和要求及时做好公路养护。

第三，执法功能，作为政府及相关主管部门具有执法的职能，在监督公路养护企业认真履行自身的公路养护职责的同时，做好公路养护执法工作也是一项非常重要的职能，对违反国家法律法规，导致公路养护工作不到位的相关责任企业，要及时追究其法律责任。

4 结语

经济社会的快速发展对公路养护工作提出了更高的标准和要求，传统的公路养护工作模式的缺点日益凸显，尤其是在公路养护能力和水平上不足，已经对我国公路运营产生了不利影响。在这种情况下，推动公路养护市场化改革是市场经济时代的必然选择。各级政府应该在推动公路养护市场化改革当中进行积极的探索，明确市场化改革的基本目标，通过相关法律法规的制定和优化，为各类企业参与公路养护市场竞争创造公平公正的环境和机会，引导公路养护企业积极参与市场竞争，通过市场经济的资源配置和调节作用，全面提高公路养护工作能力和水平，为公路的安全运行和高质量的使用创造良好的条件。