疫情防控中隔离措施的法律问题探讨

[摘  要：新冠肺炎疫情爆发后，全国各地采取了严密的防控治理措施，其中隔离是至关重要的一项。隔离作为一项限制公民人身自由的行政强制措施，需要符合行政法的规定和原则。首先，实施隔离的主体应是法律法规授权的行政机关;其次，隔离对象的范围应根据法律规定、医学标准、实际情况进行严格限制，避免不适当的隔离;再次，隔离程序在遵守程序正当原则的同时，也要兼顾行政效率;最后，注重隔离工作中对相对人权益的保障，如隔离期间的生活保障。

关键词：新冠肺炎疫情;隔离;行政强制;人身自由]

自2019年12月新型冠状病毒感染的肺炎（以下简称“新冠肺炎”）爆发后，各地人民政府开始采取全面消毒、设置交通关卡、关停娱乐场所等严密的防控措施，以及对确诊感染人员、疑似感染人员以及其他潜在感染人员、密切接触人员进行隔离。其中，隔离这一防控措施最为紧急和重要，也更为慎重，因为关系到公民的人身自由，实践中各地政府采取的隔离办法不一，在隔离管控中出现的一些问题也引起了争议，更侵犯了公民的合法权益。本文旨在探讨疫情期间隔离这一防控措施涉及的法律问题。

一、隔离的法律属性

（一）隔离的含义及方式

隔离，按照常规理解，是将具有一定危险传播性的人员限制于特定的场所内，限制其活动及一定的人身自由，以阻断危险的传播，达到保护公共利益安全及其他的隔离目的。在新冠疫情中，隔离表现为，为制止新冠病毒的传播，对特定人群进行隔离，以达到预防、救治和保护公共利益的目的。

在目前的防疫工作中，采取的隔离方式主要有两种：居家隔离和集中隔离。居家隔离通常针对某一区域的居民，强调居民的主动配合。集中隔离，通常由法律法规授权的行政机关作出，对特定人员进行指定场所隔离。两种方式的适用，需要根据不同地方的疫情实际状况选择。在不同方式下，政府也需要承担不同的义务。例如，集中隔离必须保证隔离场所本身的安全;而如果要求绝对的居家隔离，则需要保证被隔离者能够获得基本的生活资源。

由于集中隔离更强调行政机关的主动干预和强制，所以本文仅对集中隔离涉及的行政法学上的问题进行探讨。

（二）隔离的法律依据

隔离是传染病防治中重要的防控措施，对此，全国人大常务委员会专门立法作出规定：

我国《传染病防治法》第39条第1款规定：“医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：1.对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定;2.对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗;3.对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。”

《传染病防治法》第41条第1款规定：“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告;接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。”

据这两条法律规定，在新冠肺炎防控中，医疗机构和县级以上地方人民政府可以对传染病涉及的有关人员采取隔离措施。

（三）隔离的性质

从上述两条法律规定看，隔离明显具备医疗属性和法律属性。一方面，隔离是一种医疗行为，目的在于隔离治疗已感染传染病的患者，并进行有关医学观察和采取其他预防措施。另一方面，隔离是一种行政强制措施，通过限制有关人员的人身自由来制止疾病的传播，维护公共安全。根据我国《行政强制法》的规定，为控制危险扩大，行政机关依法对公民的人身自由实施暂时性限制的，属于行政强制措施。本文仅对隔离进行法律意义上的探讨，着重讨论隔离的实施主体、隔离对象、实施程序及公民权益保障等内容。

隔离措施的强制性体现在：一方面，由于传染病具备较强的传播速度和能力，所以通过控制传染源来阻断传染病的传播是必不可少的措施;另一方面，隔离措施的实施主体是法律规定的医疗机构和地方人民政府，首要目的在于预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障公众生命健康安全和公共卫生，即公共利益。同时，《传染病防治法》规定對于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的人员，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

此外，由于疫情的发生具有突发性和紧迫性，故隔离这一防控措施也属于行政应急措施，是行政机关在新冠肺炎这一突发事件导致公共安全面临危机的紧急情况下，为了保障社会公共利益，也为了保护行政相对人的利益，所采取的应急措施。

二、实施隔离的主体

（一）法律规定

据前述《传染病防治法》第39条及第41条的规定，隔离的实施主体为医疗机构和县级以上地方人民政府。二者在隔离对象和隔离目的上有所区分，前者主要针对病人、病原携带者、疑似病人及其密切接触者，主要目的在于隔离治疗;后者主要针对已经发生甲类传染病病例的场所内的特定区域的人员，主要目的在于阻断疾病传播。

（二）隔离措施的实施主体需进一步明确

就医疗机构而言，虽然《传染病防治法》赋予了其实施隔离的职权，但医疗机构本身并不具备行政职权，因此在隔离的实际执行上往往需要公安机关的协助。就县级以上地方人民政府而言，具体由地方政府的哪一部门执行，在实践中存在混乱。

根据《传染病防治法》的规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作，县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内负责传染病防治工作;各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作;医疗机构承担与医疗救治有关的传染病防治工作和责任区域内的传染病预防工作;城市社区和农村基层医疗机构在疾病预防控制机构的指导下，承担城市社区、农村基层相应的传染病防治工作。同时，根据《突发公共卫生事件应急条例》规定，突发事件应急处理指挥部在必要时可以对人员进行疏散或者隔离。因此可以看到，在突发的新冠肺炎疫情中，地方人民政府、卫生行政主管部门、突发事件应急处理指挥部以及其他有关部门等多个主体都可以采取隔离防控措施，故，需要进一步厘清多个有权主体之间的职权分配，明确到底由哪一部门或者机构作为隔离措施的实际执行主体，避免冲突。

三、隔离的对象

隔离作为一种限制人身自由的强制措施，应当依法确定被隔离对象的范围，避免侵犯到无关民众的合法权益。据前述《传染病防治法》的有关规定，新冠肺炎疫情中被隔离的对象应当限于以下几类人员：

（一）新冠肺炎确诊患者以及疑似感染人员

对确诊感染或者疑似感染新冠肺炎的人员的判断，应当以医学上的认定作为根据。对此，国家卫生健康委员会发布的《新型冠状病毒肺炎诊疗方案》中有明确的判断依据：确诊病例可根据病原学和血清学进行分析，疑似病例可根据流行榜史学和临床表现综合分析。

（二）密切接触者

对于新冠肺炎密切接触者的范围，应当严格界定，以防止不适当地扩大。《国内交通卫生检疫条例实施方案》附则中规定，“密切接触者”是指因与传染源或者被污染的环境接触，因而有可能感染传染病的人。

新冠肺炎爆发后，国家卫生健康委员会及时出台了《新型冠状病毒肺炎病例密切接触者管理方案》，对密切接触者的认定和管理作出了详细规定。据该方案，密切接触者主要指与确诊病人或疑似病例存在接触，而未采取有效防护措施的人员，包括1.共同居住、学习、工作，或其他有密切接触的人员，如近距离工作或共用同一教室或在同一所房屋中生活;2.诊疗、护理、探视病例的医护人员、家属或其他有类似近距离接触的人员，如到密闭环境中探视病人或停留，同病室的其他患者及其陪护人员;3.乘坐同一交通工具并有近距离接触人员，包括在交通工具上照料护理人员、同行人员（家人、同事、朋友等）、或经调查评估后发现有可能近距离接触病例和无症状感染者的其他乘客和乘务人员;4.现场调查人员调查后经评估认为其他符合密切接触者判定标准的人员。

（三）特定区域的人

基于对公共安全和公共利益的保护，实践中，各地政府会对来自重疫区的人员进行隔离，而不具体排查其是否存在密切接触。如本次新冠肺炎爆发，正赶上春节，人员大流动，一些地方政府要求对来自武汉或者途径武汉的人员采取隔离措施。随着新冠肺炎在全球的爆发，各地政府对入境的人员也采取了隔离措施，如深圳市政府口岸办公室于2020年4月26日宣布，根据省疫情防控工作的统一部署，自4月28日8时起，经深圳口岸入境人员，均需在深圳市就地集中隔离医学观察14天。由于此类人群规模较大，需要慎重处理，按照前述《传染病防止法》第41条的规定，要求决定机关同时向上一级人民政府报告，取得上级机关的批准。

（四）严格把控隔离范围

隔离有时候是在未确诊当事人受到感染的情况下，出于防卫的目的而限制当事人的人身自由，因此，隔离的范围需要谨慎确定，不能无限扩张，特别是，对那些仅有理论可能但缺乏经验证实的危险暴露，不应当作为法律干预的基础。实践中，有的地方不适当地扩大密切接触者范围，这既侵犯了公民的合法权益，也增加了行政机关的工作成本。故，在隔离措施的执行中，各地有权的行政机关需要依据法律规定、医学判断及本地实际防疫情况等因素，严格把控隔离的范围。

四、隔离的程序

我国《行政强制法》第18条明确规定了行政机关在实施行政强制措施应当遵守的程序规定，如报告、批准、表明身份、听取陈述和身边、制作笔录等等。这是法律对行政强制措施实施程序的基本要求，采取隔离措施应当符合这些程序要求。在这之外，由于隔离措施属于限制人身自由的强制措施，故除前述第18条规定外，还要符合《行政强制法》第20条的规定，包括1.当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;2.在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;3.法律规定的其他程序;以及实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限，在实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失时，应当立即解除。可见，在涉及人身自由强制措施的实施上，法律规定了更为严格的程序，因为人身自由作为一项人的基本的权利，应当得到保障，不被随意侵犯。

同时，在新冠疫情这种突发的严重公共卫生事件中，隔离作为一项行政应急措施，要求在尽快的时间内遏制传染病的传播，以保护公共利益优先，因此在程序正当之余，也需要兼顾效率。但对行政效率的强调，可能会导致隔离措施在执行程序上的随意性，为避免这一随意性给民众权益带来侵犯，隔离实施机关仍需要秉持依法行政的原则，虽然在紧急状态下，可以基于重大公共利益而忽视某些程序要求，但是一般情形下，仍应重视程序保障，如此可以符合法律明确性的要求，更可顾及被隔离者的基本权利，将争议降低到最低。

在隔离的具体落实中，行政机关首先要依据本地疫情的实际情况、法律规定、政策文件及医学标准等，来制定隔离方案，科学、合理地确定隔离对象的范围、隔离方式、隔离地点、隔离期限等，为后期工作的开展提供依据;其次，行政机关应道按照前述《行政强制法》中的程序性规定执行隔离措施，包括向隔离对象主动出示证件，表明身份，说明对其采取隔离措施的理由及依据，同时听取相对人的意见，制作笔录等等。最后，在实施隔离的目的达到或者隔离条件解除时，应当及时解除隔离措施，避免超期隔离。

五、隔离中的权益保障

除前述实施隔离的主体适格、隔离对象的范围严格确定，以及执行隔离措施的程序符合法律规定外，更重要的是在隔离过程中对相对人权益的保障，如合理的隔离收费、良好的隔离环境等。此前网络上就频频爆发出此类问题，如2020年3月7日晚，福建省泉州市被用作鲤城区新冠疫情防控集中隔离观察点的欣佳快捷酒店，由于违法违规建设、改建和加固施工等原因导致楼梯坍塌，造成29人死亡，42人受伤。虽是一次意外事件，但这要求行政机关在选取隔离场所时应当严格把关，避免此类意外的发生。又如有留学生反映西安市某隔离酒店14天隔离费用5880元，但卫生条件却脏乱差，后西安市纪委工作人员回应已将投诉交由防控指挥部处理。对于此类问题，应当建立隔离对象与采取隔离措施的行政机关之间沟通、投诉、监督渠道，确保在隔离过程中遇到的问题能及时上报，妥善解决。

最后，隔离作为一项行政强制措施，自然相对人享有法定的救济权，对于隔离措施的采取和适用是否合法，相对人有权提出异议，在感到自己的合法權益受到侵犯时，也有权按照法律规定提出行政复议和行政诉讼。在应急条件下，司法也应当是公民权利的最后防线。但是，上述权利的行使不影响隔离措施的进行，以避免疫情的扩散。

六、结语

新冠疫情的重击下，我国高效率、强有力、有组织地防控和应对措施，取得不错的效果，让每一位公民都切实体会到了安全感，但在隔离措施的具体工作上仍存在不完善之处，如确定隔离对象的范围、实施强制隔离的执法主体、隔离程序的设定和强制力保障实施的衔接、相对人的权益保障等方面，有待进一步完善、明确、细化相关规定。

参考文献

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[2]高秦伟.传染病防控中的隔离措施[J].中外法学.2020（03）.

[3]张坤.论疫情防控中“隔离”措施法律规定之完善.上海法学研究.2020（01）.

作者简介

谢昆东（1996.09—），男，四川南充人，成都市双流区四川大学2019级法律硕士专业研究生。

四川大学  四川  成都  610207