OECD国家儿童早期照顾政策取向差异及其对我国的启示

[摘 要] 儿童早期照顾政策的核心议题是如何实现国家与家庭照顾责任的合理分工。以母亲所享假期的全薪等价比、3岁以下儿童入托率分别作为衡量“家庭主义”与“去家庭化”强弱的重要指标，可以发现目前OECD国家中的澳大利亚、西班牙、美国、英国在儿童早期照顾政策上采取的是“去家庭化”取向，并倾向于通过增加服务或现金支出的方式鼓励家长从市场选择家庭以外的照顾服务。法国、韩国、挪威、瑞典采取的是“选择家庭主义”取向，在通过发展公共化托育服务积极分担儿童照顾责任的同时也尊重家庭的照顾权利。德国、日本、意大利采取的是“显性家庭主义”取向，通过提供较长的带薪育儿假来支持家庭积极承担照顾责任，但在儿童照顾服务供给方面却相对滞后。墨西哥采取的是“隐性家庭主义”取向，由家庭独自承担儿童照顾责任。可见，大部分OECD国家在儿童照顾事务中承担了更为积极的责任分担角色。当前我国儿童早期照顾政策正处于转型期，未来不仅要努力扩展家庭以外的照顾服务，而且应支持家庭更好地承担儿童早期照顾责任，通过产假、育儿假与高质量普惠性托育服务之间的有效衔接，实现儿童与女性的共同发展。

[关键词] 0～3岁儿童;儿童照顾;去家庭化;家庭主义

在我国，0～3岁儿童照顾问题正日益从家庭内部走向公众视野。新中国成立初期，在国家与社会高度重合的“单位体制”下，国家曾一度通过举办“托儿所”积极介入到城市家庭婴幼儿照顾事务中，有效分担了双职工家庭的照顾责任。随着经济体制转型和单位福利瓦解，集体化的“托儿所”早已难觅踪迹，虽然借助全职妈妈、亲属、保姆以及市场零散的托育服务使得儿童照顾问题暂时“隐蔽”在家庭内部，但伴随着家庭结构和形态的进一步变化，科学育儿浪潮的涌现以及女性对性别平等的追求日盛，家庭所能获取的资源与其所承担的照顾责任之间的矛盾愈加突出，育儿家庭迫切需要公共政策做出更为积极的回应。2019年《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》的出台意味着国家介入0～3岁儿童照顾的态度愈加积极，但从总体而言，儿童照顾政策体系的方向尚不明晰，国家与家庭的照顾责任分工是怎样的？国家将以何种方式分担照顾责任？是致力于扩大家庭以外的照护服务还是倾向于强化家庭自身的照顾功能？这些问题都有待进一步讨论。

值得关注的是，中国所面临的儿童照顾问题并非独有的，随着女性外出工作的比例升高，传统的男性养家者（male breadwinner）模式被双薪养家者（dual-earner）模式所动摇，家庭所面临的儿童照顾赤字（childcare deficit）已成为全球性问题，[1]并被视为西方福利国家后工业时代面临的“新社会风险”之一。与“旧社会风险”不同的是，福利国家的政策目标群体不再仅仅局限于有工作的男性工人，也不仅仅关注养老金、工伤等劳资双方之间的利益协调，“新社会风险”要求政策的对象要扩展至女性、儿童等边缘群体，并且开始关注女性就业所引发的工作与家庭责任之间的冲突。为了应对新的风险，即使在福利紧缩的时代，仍然有许多国家持续扩大与儿童照顾有关的公共支出，干预这一在“旧社会风险”看来属于私人生活的领域。[2]但不同国家干预儿童照顾的方式不同，儿童照顾政策之间存在着明显差异，本研究试图梳理经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD）国家0～3岁儿童照顾政策的不同取向，着重分析不同国家在儿童照顾责任中担当的角色及其与家庭的关系，以期为我国未来的儿童照顾政策调整提供一些可供借鉴的思路。

一、“去家庭化”与“家庭主义”：儿童照顾政策取向分析框架

谁来承担0～3岁儿童的照顾责任？从历史角度来看，西方国家对这一问题的认识处于变动之中，其背后隐含的核心问题是儿童照顾究竟是家庭事务还是公共事务，是属于国家不可轻易逾越的“私领域”还是需要国家积极介入的“公领域”。

传统农业社会中，儿童与国家的關系比较隐蔽，依附于国家与家庭的关系之中，宗教以及国家等力量介入儿童照顾事务是被动和消极的，通常在家庭无力抚养时才会进行干预，家庭承担着主要的儿童照顾责任。然而，伴随工业革命兴起，城市化、工业化改变了家庭原有的结构与功能，尤其是劳工阶层的女性外出参加劳动，使得家庭所承担的儿童照顾功能削弱这一问题逐渐暴露于政府与公众面前。19世纪末至20世纪中期，西方社会贫富差距扩大，劳工阶层以及贫困家庭的儿童死亡率处于一个比较高的水平，这种现象被认为是恶劣的工作和生活环境所导致的，从而为国家积极介入家庭提供了依据。加上人口生育率的下降，一系列有关产假、贫困儿童公共救助计划的措施在工业国家里得以建立。[3]二战以后，在“贝弗里奇理念”的引导下，欧洲普遍建立了系统的福利国家制度，但男性养家者模式仍然是主导的家庭模式，[4]家庭在这一时期仍然承担着主要的儿童照顾责任。随着儿童权利被确认、妇女运动的兴起以及生育率的下降，国家分担儿童照顾的责任逐渐成为一种政治诉求。西方发达国家在20世纪70年代后相继建立了儿童照顾政策体系，尤其是在“新社会风险”背景下，帮助父母平衡工作与家庭生活成为欧洲福利国家在福利紧缩时代的政策变革方向，平衡儿童照顾的私人责任和公共责任在政治议程中成为一个突出问题。时至今日，大多数OECD国家都会选择由国家介入儿童照顾，家庭不仅是承担儿童照顾事务的重要主体，同时它也是儿童照顾政策的作用对象，但从不同国家的儿童照顾政策实践来看，不同国家介入儿童照顾的程度和方式都存在着明显的差异，国家与家庭的责任边界并非清晰且确定的。

如何区分不同国家儿童照顾政策所呈现的差异及其所隐含的国家与家庭之间的责任关系？以阶级为导向（class-oriented）分析国家和市场的关系是社会政策分析的传统路径，[5]哥斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）针对不同国家福利制度差异所做的福利体制类型经典划分中就使用了“去商品化（de-commodification）”这一概念作为核心指标。“去商品化”强调的是一个人摆脱劳动力商品化，能够不依赖于市场维持生活，这一分析建立在典型的男性养家者模式之上，更为关注的是国家与市场在福利供给中的责任关系，但却忽略了女性在家庭中长期承担着无酬照顾工作这一事实以及她们在福利提供中扮演的重要角色。因此，以简·路易斯（Jane Lewis）为代表的学者批判安德森的福利体制理论缺乏性别视角，他们强调应当将家庭纳入分析框架，建立一种以社会性别为导向的（gender-oriented）社会政策研究路径。[6]在吸收女性主义批评者意见的基础上，安德森开始尝试用“家庭主义”（familialism）和“去家庭化”（de-familialization）这组概念来区分不同类型福利体制国家对家庭照顾服务的认识和实践差异。他将家庭尤其是女性的照顾角色视作一个区分福利体制类型的重要变量，并提出所谓“家庭主义”就是强调家庭作为照顾服务的主要提供者和照顾责任的主要承担者，而“去家庭化”则强调减轻个体特别是女性对家庭照顾服务的依赖。[7]安德森也进一步指出“去家庭化”并非“反家庭”（anti-family）的，这一概念强调的是家庭的照顾责任经由国家或者市场供给得以减轻的程度。[8]为了衡量福利国家的“去家庭化”程度，他选择了四个指标：非健康家庭服务支出占GDP的比例;家庭津贴和税式减免（tax-deductions）等形式的家庭补助的支出总和;3岁以下儿童公共化日托服务的比例;65岁以上老人获得居家服务的比例。[9]但基于这组概念的分析框架仍然较为笼统，尤其是不足以识别“家庭主义”内部的差异，例如北欧国家虽然有着较高的公共化日托比例，但其政策取向很难被视为“去家庭化”的，宽松灵活的育儿假意味着家庭仍然承担着重要的照顾责任。

西格里德·莱特纳（Sigrid Leitner）在对安德森的分类进行批判和吸收的基础上，提出应当将公共政策强化家庭照顾功能的手段和方法置于分析的中心，进一步将“家庭主义”和“去家庭化”两种不同的福利体制结构以及它们的强弱水平进行了矩阵组合，指出家庭政策可以区分为四种类型：显性家庭主义（explicit familialism）、选择家庭主义（optional familialism）、隐性家庭主义（implicit familialism）、去家庭化（de-familialism）（见表1）。[10]

其中，“显性家庭主义”缺乏来自国家、市场或者志愿组织提供的可供选择的家庭照顾服务，更强调家庭承担照顾责任。“选择家庭主义”在强化家庭照顾责任的同时，也支持家庭选择是否需要分出部分的照顾责任。虽然“选择家庭主义”和“显性家庭主义”都尊重家庭花费时间照顾子女的权利（the right to time to care），但“选择家庭主义”更强调家庭照顾的权利而不是照顾的责任。“隐性家庭主义”则既没有提供“去家庭化”政策，也没有借助“家庭主义”政策来支持家庭的照顾功能。由于没有可替代的服务，家庭被动成为主要的照顾责任承担者。“去家庭化”则是由国家、市场或者志愿组织以及微弱的家庭化结构来提供照顾服务，在这一类型中虽然家庭责任被分担，但是家庭的照顾权利并没有获得尊重。

相比安德森的划分，莱特纳的划分能够进一步揭示不同国家照顾政策的意图以及照顾政策对具体照顾安排的影响，更加全面地反映出国家与家庭在照顾责任分工关系上的多样性。不仅如此，莱特纳通过对欧洲国家的家庭照顾功能考察进一步在实证层面验证了这四种类型，并将带薪育儿假期政策和3岁以下儿童接受正式照顾服务的比例作为考察不同国家照顾政策“家庭主义”和“去家庭化”程度的重要指标。虽然其研究的照顾政策对象包括了儿童和老人两个群体，且研究的范围局限于20世纪末期的欧盟国家，但仍然能够为区分当前OECD国家儿童照顾政策的不同取向提供可参考的分析框架。

二、OECD国家0～3岁儿童照顾政策的不同取向

目前OECD国家0～3岁儿童照顾有三类核心政策：以育儿假为代表的时间政策（time）、以儿童托育体系为代表的服务政策（services）和以儿童津贴或税制优惠为代表的现金政策（cash）。[11]不同的政策所具有的“去家庭化”或“家庭主义”程度存在差异。宽松、灵活的时间政策在客观上鼓励了父母在家庭中照顾儿童，强化了家庭本身所承担的照顾责任，具有较为明显的“家庭主义”倾向。但由于不同国家的育儿假期长短不一，并且在休假期间所能够获得的薪酬率也存在明显差异，各国的带薪育儿假期政策难以直接进行比较。因此，本研究在莱特纳的基础之上，选择了母亲所享假期的全薪等价比（full-rate equivalent，FRE）①作为衡量“家庭主义”强弱的重要指标。服务政策具有明显的“去家庭化”倾向，为儿童在家庭以外接受照顾服务提供了支持条件。本研究沿用了莱特纳的指标，选取了3岁以下儿童入托率②作为衡量“去家庭化”强弱的重要指标。现金政策因其使用目的不同而呈现出不同的倾向。在许多国家，父母可以灵活选择将津贴用于支持儿童接受托育服务还是补偿留在家中照顾孩子的经济收入，因此本研究未将其作为核心的衡量指标。

本研究所选取的比较数据来自2019年更新的OECD家庭数据库（family database），[12]研究者选取了12个主要国家，并利用SPSS 22.0对其进行了系统聚类分析，发现这些国家0～3岁儿童照顾政策在“去家庭化”和“家庭主义”两个维度上也呈现出明显的强弱差异，并呈现出四类不同的国家聚集。考察其具体的儿童照顾政策，发现这四类国家也可以验证莱特纳对家庭政策的四种类型分类。如图1所示，其中澳大利亚、西班牙、美国、英国属于“去家庭化”取向;法国、韩国、挪威、瑞典属于“选择家庭主义”取向;德国、日本、意大利属于“显性家庭主义”取向;墨西哥属于“隐性家庭主义”取向。

（一）“去家庭化”的政策取向：国家倾向于将照顾责任转移至家庭以外

“去家庭化”意味着家庭所承担的照顾责任被转移至家庭以外，体现在儿童照顾政策上就是弱化时间政策，因为较长的带薪假期意味着鼓励家长在家照顾子女，但这些国家往往倾向于通过增加服务支出或现金支出的方式，鼓励家长选择家庭以外的照顾服务，因此，3岁以下儿童接受正式照顾服务的比例较高。

以英国、美国、澳大利亚为代表的国家，儿童照顾政策带有较强的“去家庭化”取向，在这些国家，母亲所享有的带薪假期长度都远远低于OECD国家的均值，假期的全薪等价比也处于OECD国家中的偏低水平。例如，美国是目前OECD国家中唯一没有法定带薪产假的国家，而英国、澳大利亚等国母亲所享假期的全薪等价比也仅分别为11.7和7.7（见图2）。这些国家虽然在公共化的托育服务体系上投入较为谨慎，但鼓励通过市场提供多样化的托幼服务，并为家长提供了津贴。从3岁以下儿童入托率来看，除美国略低于OECD平均水平，英国、澳大利亚分别为37.74%和39.55%，均高于OECD平均水平（见图3）。

值得注意的是，莱特纳将西班牙视为“隐性家庭主义”的代表，认为其既没有慷慨的产假政策也没有鼓励家庭以外的托幼服务。而在福利体制类型的划分中，西班牙也往往被视为“南欧”模式或“地中海”模式，其儿童照顾政策带有强烈的“家庭主义”色彩，国家倾向于让家庭依靠亲属网络解决照顾问题，而这种模式也得到了天主教会长期的支持。但在民主轉型后，西班牙不仅脱离天主教和保守传统的影响，而且普通民众的家庭观念也发生了改变，他们更加认同3岁以下幼儿的母亲参与全职工作。20世纪90年代以来，随着女性就业率的提升以及对“工作—生活”的平衡需求，地方政府开始通过补贴家庭收入或兴办托儿所的方式提供儿童照顾服务以回应这一需求，[14]从而越来越多地分担了家庭原先承担的责任，使得西班牙福利体制中的“家庭主义”取向逐渐削弱。虽然西班牙公共化的照顾服务集中于3岁以上，但大部分地区会给予3岁以下儿童家庭津贴，津贴占到保育费用的1/4到1/2之间。1991年，西班牙3岁以下儿童入托率仅为4%，[15]但目前已经上升至36.41%（见图3），这意味着在儿童照顾责任的分配中，西班牙已经从“隐性家庭主义”取向逐渐过渡到“去家庭化”取向。

从国家和家庭的责任关系而言，“去家庭化”的政策取向使得儿童照顾责任从家庭中部分转移出来，儿童照顾的社会化使得家庭中的成人照顾者特别是女性照顾者能够有更多外出就业的机会，较好地回应了女性参与劳动力市场的需求。但这样的政策取向将儿童照顾更多地看作是一种需要减轻的“负担”，并没有考虑到照顾本身对于儿童以及父母而言同样也是一种“权利”。尤其是对于0～3岁儿童而言，父母的陪伴和照顾在其生命历程早期具有重要的作用，过早接受长时间的机构化托育服务可能会使儿童健康以及亲子关系存在一定的风险。[17]因此，“去家庭化”的政策在提升女性外出就业机会的同时并没有很好地回应儿童的需要。

此外，“去家庭化”本身既可以依靠国家完成也可以借助市场实现，但英、美等自由主义福利体制的国家往往秉持的是政府的最少干预，崇尚个人主义和市场机制，一方面支持和鼓励女性就业，另一方面鼓励民众借助市场实现“去家庭化”，而非直接由政府提供普遍的公共照顾服务。如果市场提供的照顾服务未能实现质量的可靠性、价格的可负担性、资源的可获得性，那么筛选以及购买服务的责任仍然局限于家庭自身。因此，经由市场实现“去家庭化”的国家在家庭责任分担方面也仍然是谨慎而局限的。

（二）“选择家庭主义”政策取向：国家分担照顾责任的同时也尊重家庭照顾权利

“选择家庭主义”政策取向的国家在儿童照顾政策上呈现出两个特点：一是这些国家拥有慷慨的时间政策，灵活且较长的带薪假期可以支持父母在家中照顧子女;二是这些国家同样也提供了公共化的托育服务，有效地帮助家庭分担了照顾责任，因此其0～3岁儿童的入托率普遍较高。

瑞典、挪威、法国儿童的母亲享有的假期长度分别为55.7周、91周、42周，均高于OECD均值;全薪等价比分别为34.6、43、18（图2），在OECD国家中处于较高水平。从服务支出来看，瑞典、挪威、法国托育服务支出占GDP的比例分别高达1.057%、0.667%和0.628%（图4），相比英美等国借助市场提供托育服务，这类国家倾向于发展公共化托育服务。在这样的政策推动下，目前瑞典、挪威、法国的入托率分别为46.55%、56.30%和56.32%（图3），在OECD国家中居于前列。不仅如此，这些国家还会为家庭提供育儿津贴，例如瑞典为了缩小有子女和无子女家庭间费用支出的差距，为每个符合要求的儿童提供了1050克朗的儿童津贴，并提供了儿童抚养津贴（child-raising allowance），旨在给予子女年龄介于1～3岁之间的家长留在家中继续照顾子女的机会，维护家庭对子女养育自由选择的权利。[18]

挪威和瑞典之所以呈现出这样的政策取向，与其社会民主主义福利体制所秉持的执政理念有关。除此之外，出于对性别平等和儿童权利的重视，挪威、瑞典十分关注儿童照顾政策对女性利益和儿童利益的平衡。挪威是最早设定父亲专属育儿假来鼓励父亲参与育儿的国家，在此之后，北欧五国陆续通过设定父亲专属育儿假来强调家庭内部照顾责任分配中的性别平等。[19]而法国作为欧洲第一个经历生育率下降的国家，最早开始关注如何通过家庭政策的实施来遏制生育率的下降，[20]因此其十分重视为家庭提供有效的儿童照顾支持，并支持女性更好地平衡工作与生活。此外，也有学者认为法国的家庭政策是长达几个世纪政治斗争的结果。法兰西第三共和国时期，世俗政治力量在与天主教会的斗争中取得胜利，以教会为主的保守势力不断受到挤压，公共领域与私人领域、国家与家庭的界限都被重新划分，早期教育政策和儿童照顾政策也同样面临世俗化与宗教之间的竞争。[21]国家积极干预原本属于家庭责任的儿童照顾事务，其背后也体现出国家试图通过对家庭领域的规范，进一步确认自己的力量，从而对抗教会在家庭领域的影响。[22]

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图4 OECD 12个国家托育服务公共支出占GDP比例情况[23]

韩国作为东亚国家并未出现在此前莱特纳的分类中，但在本研究中呈现出“选择家庭主义”取向。韩国的包括儿童照顾政策在内的家庭政策经历了明显的转向，直到20世纪90年代，韩国关于女性参与劳动力市场的讨论更多是围绕女性就业对增强国家发展和竞争力的意义，但1997年亚洲金融危机后，韩国家庭政策开始走出政府非干预性的模式。[24]加上持续的生育率下降促使韩国政府调整家庭政策方向，尤其是2004年韩国国会通过的“健康家庭（Healthy Families）”法案，促使韩国将家庭承担的责任转为政府和公共责任，从残补性的福利政策转向预防性的福利政策。[25]尤其在中左翼政党执政期间，平衡工作和家庭的政策获得了空前的政治关注，这也迫使保守派政党为了赢得年轻选民而对家庭政策作出了改革承诺。随着两个主要政党开始就家庭政策展开竞争，作为解决低生育率“危机”的家庭政策获得了广泛的政治支持。[26]从儿童照顾政策来看，韩国为母亲提供的假期总长度高达64.9周，其为母亲提供育儿假期的全薪等价比为25.1（图2），远远高于“去家庭化”取向的国家。但与此同时韩国也十分支持托育服务的发展，1990年和1991年韩国分别颁布的儿童保育法案（Child Care Act）和婴儿保育法案（Infant Care Act），促进了韩国托育服务的发展。[27]目前其托育服务支出占GDP的比例达到0.483，处于OECD国家前列。除此之外，韩国还为家庭提供了儿童保育津贴以减轻家庭的支出，目前其3岁以下儿童的入托率仍然达到了56.25%（图3）。

与“去家庭化”相比，“选择家庭主义”政策取向的国家不仅积极分担家庭所承担的儿童照顾责任，同时还将儿童照顾视作家长的权利予以肯定和尊重。照顾子女本身不仅仅是时间、精力和金钱的付出，同时对于父母而言也从中获得了情感支持和慰藉。灵活的育儿假政策和育儿津贴使得父母在家照顾低龄幼儿成为可能，巩固了父母的亲职角色，有效支持了家庭所特有的养育功能，而普惠性的照顾服务供给也使得父母尤其是母亲兼顾家庭与工作成为一种可能。除此之外，“选择家庭主义”政策取向关注到了儿童的需要，儿童何时更适宜接受家庭以外的照顾在许多国家是存在争论的，对于儿童而言到底哪种方式的照顾更好，是需要基于情境而定的。[28]由于这些国家所使用的政策工具多样，借助公共化托育服务、育儿假以及育儿津贴的组合，父母拥有了更多的选择权利，从而使得家庭可以根据自身的情况灵活进行儿童照顾安排，最大限度地践行了“儿童最大利益”原则。从这个角度而言，“选择家庭主义”的政策取向，既是 “家庭友好”的，也是“儿童友好”的。

但“选择家庭主义”政策取向需要充足的公共财政作为支持，随着瑞典、法国等国近年来接收移民尤其是难民人数的增加，想要维持平等、普惠的福利体系也面临着更明显的公共财政支出压力。[29]

（三）“显性家庭主义”政策取向：国家支持家庭积极承担照顾责任

德国、意大利、日本的儿童照顾政策呈现出“显性家庭主义”取向。与 “选择家庭主义”取向有所不同的是，这些国家更倾向于提供较长的带薪育儿假，但对于儿童照顾服务的供给却相对滞后。其中德国、意大利、日本的母亲所能获得的假期分别长达58周，47.7周和58周，全薪等价比则为42.6、25.2、35.8（图2）。而与假期政策相对的是，这些国家儿童照顾服务支出占GDP的比例并不高，分别为0.194%、0.082%和0.341%（图4），3岁以下儿童的入托率则分别为37.19%、29.67%、29.55%（图3），在OECD国家中处于中等偏下水平。

其中意大利始终未将3岁以下儿童的照顾服务视为国家需要努力介入的事务，其日益增长的保育需求主要依赖于市场弥补，但质量低、费用高的问题导致0～3岁的儿童照顾责任仍然局限于家庭，尤其是祖母仍然是意大利低收入家庭儿童照顾的后备选择。[30]对于德国而言，原西德地区并未将公共化托育服务视作重要政策议题，儿童的照顾被视为是家庭的责任。1994年西德地区3岁以下儿童入托率仅为2.2%。[31]整个德国2005年的这一比例也仅为16.8%，[32]但近年来国家分担照顾责任的水平较之以往有较大进步，尤其是在长期低生育率的刺激之下，女性难以兼顾事业和生活的困境被政党所承认，德国也开始将公共政策转向增加儿童照顾服务。[33]虽然这些改革措施遭遇了来自基督教民主党和天主教会等保守势力的阻抗，[34]但在2007年至2013年，中央政府仍然向地方政府追加了40亿欧元的投入来增加儿童照顾服务，以实现欧盟提出的2010年入托率达到33%这一目标。[35]虽然增加的服务中有相当大的比例是家庭日托而非机构化的日托服务，但正式照顾服务的入托率也有了明显提升。

日本作为东亚福利体制的典型代表国家，在儿童照顾政策上呈现出与韩国不同的取向。进入21世纪以来，日本和韩国在儿童照顾方面的财政支持都有明显的增加，但日本的增长主要体现在以财政支持家庭照顾，而韩国则是通过政策强化来支持家庭使用照顾服务。[36]家庭尤其是女性仍然是日本儿童照顾责任的主要承担者，虽然自20世纪70年代以来，日本出台了一系列育儿援助政策，但其仍然十分看重家庭保育作用。20世纪80年代，育儿援助政策还一度出现了停滞和退缩。20世纪90年代以来，日本的儿童保育政策在应对“少子化”过程中处于不断扩充的状态，但对于家庭主义规范根深蒂固的日本社会，“看护的社会化”的抵抗势力并没有完全消除。[37]目前日本的儿童照顾政策正处于艰难转型过程中。虽然日本通过普及“认定儿童园”，引导企业设置“企业主导型保育所”等措施，[38]积极扩展0～3岁儿童托育服务体系以减轻母亲的养育压力，但其儿童照顾政策改革仍然面临着“家庭主义”的路径依赖。

“显性家庭主义”政策取向的国家在照顾责任分担方面也扮演着积极干预的角色，但国家的介入是基于对家庭照顾责任的支持，倾向于通过育儿假和育儿津贴来强化家庭的照顾功能。从积极意义来看，这一政策取向尊重亲职，肯定了家庭作为0～3岁儿童照顾重要场所的角色;但在另一方面，“显性家庭主义”进一步巩固了“男性养家者”的传统模式，强化了女性作为照顾者的角色，加剧了劳动力市场的性别隔离，导致女性在家庭和劳动力市场中都处于从属地位。[39]

（四）“隐性家庭主义”政策：国家不积极分担家庭的照顧责任

表现出“隐性家庭主义”政策取向的国家，既没有慷慨的时间支出政策，也没有提供有力的政策来鼓励和支持家长选择家庭以外的照顾服务，使得家庭不得不独自承担儿童的照顾责任。与“显性家庭主义”政策取向的国家相比，由于国家在育儿假或者现金支持方面态度较为消极，家庭承担照顾责任往往是一种无奈的选择。目前OECD绝大多数的国家都或多或少会为家庭提供一种或多种方式的照顾支持，但墨西哥仍然体现出“隐性家庭主义”取向。

墨西哥目前提供给母亲的假期总和仅有12周，由于长期缺乏有利于女性平衡工作和家庭的公共政策，照顾责任构成了墨西哥女性进入劳动力市场的重要障碍。[40]虽然墨西哥试图通过增加“去家庭化”的日托服务来满足职业女性的儿童照顾需要，但受到新自由主义的影响，墨西哥政府没有提供充足的经费支持，而是采用了偏重市场化的运作方式，试图通过“外包”方式来实现照顾服务的供给，主要借助非正式的家庭式日托服务来满足职业女性的需求，使得其照顾服务体系包含许多“半家庭主义”（semi-familial）要素。[41]这一政策的重点仅仅侧重于解决女性参与就业的问题，对于日托服务的基本质量要求偏低，导致照顾服务扩张的同时也带来了较为严重的质量问题。而根据OECD的数据显示，墨西哥3岁以下儿童的入托率仅有3.71%，这也意味着相当多有照顾需求的家庭只能选择质量偏低的非正式照顾服务或者依赖于家庭自身承担照顾责任。

因此，无论对于儿童而言，还是对于母亲而言，“隐性家庭主义”取向的政策都不利于其个体获得发展，也无法帮助家庭化解照顾危机。

三、讨论与启示

（一）“支持家庭”还是“家庭支持”：寻求国家与家庭在儿童照顾责任中的合理分工

从OECD国家的政策实践来看，国家对儿童照顾的介入方式和介入程度固然存在差异，但家庭已经不再独自承担儿童照顾责任。除了“隐性家庭主义”取向中的国家角色较为消极，其他三种取向中的国家都在尝试化解家庭所面临的儿童照顾危机，帮助家庭分担照顾责任或者支持家庭更好地承担照顾责任。因此，国家在儿童照顾事务中承担更为积极的责任分担角色，支持家庭承担照顾责任，应当成为我国未来儿童照顾政策的基本价值取向。

对于我国而言，0～3岁儿童照顾政策正处于转型期，国家与家庭的儿童照顾责任分工关系尚未理顺。在单位福利变动与消解的过程中，0～3岁儿童的照顾责任并没有像3～6岁儿童那样借助市场和国家实现有效的分担，而是重新回到了家庭内部并获得了暂时的解决。这一变动固然受到将儿童照顾看作家庭内部事务的文化传统影响，但同时也需要看到照顾政策体系所持有的“隐性家庭主义”取向的影响。由于我国社会福利资源有限，改革开放以来的政策往往以“家庭支持”为主体，强调减轻国家的社会负担，早期儿童家庭在社会支持有限的情况下，自然、自觉地选择了“家庭化”养育，弱化了对政府的诉求。[42]需要意识到的是，家庭成员、亲属网络以及各类非正式照顾安排存在不确定性和脆弱性，伴随人口政策变动和家庭结构变迁儿童照顾危机会进一步凸显。近年来，国家介入儿童照顾的程度开始出现加深的趋势，尤其是出台了3岁以下的婴幼儿照护服务相关政策以落实十九大所提出的“幼有所育”的要求。但从现有政策内容来看，我国更依赖于通过市场提供儿童照顾服务，那么“市场”作为一种通过“价高者得”来解决经济竞争的制度安排，如何解决市场供给照顾服务所带来的价格问题？[43]如何保障弱势家庭的照护需求能够通过市场得到满足？虽然已有政策强调了“普惠优先”的原则，但目前尚未形成明晰的配套政策支持体系来保障普惠性照顾服务的供给，那么高昂的服务价格可能会在一定程度上抑制普通家庭寻求照顾服务的意愿，导致家庭所承担的儿童照顾责任仍然过重。

未来需要进一步调整国家在照顾责任分担中的角色与定位，一方面应肯定我国所特有的家庭文化观念以及亲属网络在儿童照顾事务中所发挥的积极作用，为家庭提供资源和支持，帮助家庭落实作为儿童照顾首要责任主体的角色。但另一方面，也必须看到人们对家庭的依赖性反而更加重了家庭本身的脆弱性，[44]家庭内部的性别分工不平等、代际之间的冲突以及伴随人口流动形成的“留守儿童”和“老漂族”都凸显出家庭目前承担儿童照顾责任所面临的可能风险。因此，政府应当更加积极分担家庭所承担的儿童照顾责任，并在其中发挥主导作用。[45]从制度设计上明晰政府、家庭、市场和社会所承担的照顾责任边界，增加与儿童照顾有关的资源投入，构建儿童照顾的支持性政策体系，真正实现以儿童为中心的多重责任共担模式。[46]

（二）“家庭以外”还是“家庭之中”：谋求儿童福祉与女性权利之间的平衡

艾斯平-安德森以及莱特纳对照顾政策的类型学探索中带有鲜明的性别视角，因此 “家庭主义”和“去家庭化”的不同取向背后不仅是国家分担家庭照顾责任的具体方式差异，还隐含着国家对女性照顾者角色的认识。除此之外，儿童照顾政策不是仅仅指向照顾者（成人）的利益，根本上是关涉被照顾者（儿童）的利益，因此不同的政策取向还反映出国家是如何看待儿童被照顾的需要。

“去家庭化”的政策取向将照顾责任转移到家庭外部，赋予了女性与男性平等的就业权利，但仍然很难说是否能够回应儿童在早期特别是出生头一年获得父母照顾的需要。“显性家庭主义”政策取向虽然支持在家庭之中提供照顾，强调家庭对于儿童早期发展的重要性，但在客观上确实固化了性别的不平等，强化了母亲的照顾角色。而“隐性家庭主义”政策取向中的女性则面临着“蜡烛两头烧”的困境，难以兼顾母亲与有薪酬的工作者之间的角色。因此，对于0～3岁儿童照顾而言，如何调和照顾者尤其是母亲的利益和儿童的利益始终是各国政策需要考虑的重要问题，也是我国未来进行照顾政策设计时需要考虑的重要问题。相对而言，“选择家庭主义”取向的国家在儿童福祉和性别平等之间谋得了一种平衡，因此，通过建立综合的儿童照顾体系，借助时间支持、服务支持和现金支持等多种政策工具解决儿童照顾问题应该成为我国努力的方向。

反观我国目前的0～3岁儿童照顾政策体系，近年来似乎呈现出一种从“隐性家庭主义”向“去家庭化”发展的倾向，针对3岁以下的婴幼儿照护服务获得了前所未有的政策关注，但育儿假政策以及针对儿童或家庭的津贴与补贴却相对滞后。而从现有的婴幼儿照护选择来看，家长对于婴幼儿接受家庭以外照护服务的年龄较为谨慎，已有调查显示大多数青年父母选择在2岁半以后送托，[47]托育机构老师也表示2岁以后是最佳的入托年龄。[48]这就意味着低龄婴幼儿在家庭之中获得照顾的需求仍然较为突出，仅仅推进家庭以外的照顾服务并不能真正满足我国家庭的照顾需求。未来应当在充分考虑帮助女性平衡工作与家庭生活的基础上，将儿童福祉作为首要考虑对象，一方面通过提供针对家庭的科学育儿指导、[49]制定更为合理灵活的育儿假等政策来强化家庭所具有的儿童照顾功能，支持家庭在儿童早期发挥重要作用;另一方面，通过科学合理的规划、增加财政投入、提供奖补减免政策等方式扩大普惠性托育服务的供给，保障有迫切照顾需求的婴幼儿能够获得相应的服务，并努力实现产假、育儿假与高质量普惠性托育服务之间有效衔接，賦予家庭更多的照顾选择权利，实现儿童与女性的共同发展。

注释：

①全薪等价比是通过计算假期持续周数与薪酬率的乘积来衡量各国的时间支出政策。由于不同国家的假期长度不一，且假期期间所能获得的薪酬率（平均收入的百分比）也不同，全薪等价比能够更加客观比较不同国家的假期政策。OECD的家庭数据库中分别统计了母亲所享假期的全薪等价比和父亲所享假期的全薪等价比，但由于绝大多数国家育儿假期政策指向的对象主要是母亲，父亲所享假期的全薪等价比普遍偏低，无法很好地反映不同国家假期政策之间的差异，因此选择母亲所享假期的全薪等价比作为衡量“家庭主义”的指标。

②这里的入托率是指注册正式照顾服务的比例，所包含的照顾服务是联合国教科文组织的国际标准教育分类（ISCED2011）中0级以及在此范围之外但已登记注册的早期教育与保育服务。

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The Differences of Childcare Policy Choice of OECD Countries and Its Enlightenments

Xia Jiang

（School of Education Science， Yangzhou University， Yangzhou 225002 China）

Abstract： The important issue of childcare policy on children aged 0～3 years is the reasonable division of care responsibilities between state and family. Based on an analytical framework of the concepts of “de？鄄familiarization” and “familialism” and through the systematic cluster analysis， it was found that the childcare policy choice in 12 OECD major countries is in accord with the ideal types of family policy described by Sigrid Leitner， which are de？鄄familialism， optional familialism， explicit familialism and implicit familialism. Division of care responsibilities is different for these four types of care policies. In China， government should not only expand the out？鄄of？鄄home care but also support family to better burden the primary responsibility of child care. The common development of children and women can be realized through the effective connection between maternity leave， parental leave and high？鄄quality universal care services.

Key words： children aged 0～3 years， childcare， de？鄄familiarization， familialism