政企合作（PPP）项目契约治理和关系治理的实证研究*——基于再谈判视角

■ 黄莺 魏晋果 刘梦茹 熊文文

西安建筑科技大学土木工程学院 西安 710055

0 引言

研究从政企合作（Public-Private Partnership,PPP)项目逐步趋向于规范化，进入缓慢发展的“后时代”阶段，各地方政府为激发市场效率、降低负债和实现公共产品或服务的高质量供给将持续大范围使用PPP 及其变形模式。然而，合约的天然不完备性、合作方的有限理性和中国关系型交易现象的存在，以及PPP 项目实施周期长，投资规模巨大，技术异常复杂等因素共同加剧了项目再谈判发生的必然性。，大量的PPP 项目因为再谈判低效或失败导致项目提前终止。随着陕西省发展和改革委员会颁布《关于保持基础设施领域补短板力度的实施意见》（陕发改投资〔2019〕158 号），西安市住房和城乡建设局、西安市轨道交通办公室设立了《城市基础设施建设PPP 项目合约治理研究》项目，本文作为该课题项目的部分研究成果，主要基于PPP 项目再谈判，明晰合约治理与关系治理间的作用关系，形成由合约治理和关系治理构成的再谈判治理机制，为政府规范有序推进PPP项目提供借鉴。

国内外学者对再谈判的影响因素，触发机制和应对措施等方面进行了研究，邓斌超[1]基于WSR 理论认为未识别风险的分担是PPP 项目再谈判的核心触发因素。Nicholas Ryan[2]认为由成本冲击造成合同再谈判情况普遍的根本原因是投标人采取等于或低于成本的报价方式；Patsiadas P[3]提出PPP 项目初始再谈判的权利和义务分配可用启发式的经验算法；宿辉[4]针对交通运输行业认为应从重大政府失信行为、项目补偿和特许经营期3方面入手完善再谈判的触发机制；肖登辉[5]认为PPP 协议的最大特征是法律属性的不确定性，对于合理的再谈判应予以支持；Godlewski C J[6]通过逐次罗吉特机率模型（sequential logit model）预测再谈判的可能性、谈判次数以及修正条款的概率，提出完善的债权人法律保护制度有利于再谈判积极目标的实现。综上所述，现有研究为再谈判治理提供了详实的理论依据，但鲜有文献涉及再谈判的一阶影响因素间的内在联系，未考虑因素在互相影响时发生作用弱化甚至反作用的情况，进而导致决策者在再谈判发生前所做的预防措施失灵。同时，结构方程模型是典型的研究潜在因素间作用关系的方法，能够客观系统的反映所有数据，消除了因变量单调性及定性大于定量的不良现象。

因此，本文通过文献查阅和组内访谈的方式设计契约治理、关系治理和再谈判测量量表。构建契约治理、关系治理和再谈判三者间的结构方程模型，验证契约治理和关系治理对再谈判的正向影响，明晰再谈判治理框架中契约治理和关系治理的位置关系以及二者的相互作用路径，从二者关系的角度形成再谈判治理机制，最终为PPP 项目再谈判科学治理理论提供新的视角和思路。

1 理论与假设

1.1 概念框架

PPP 项目契约治理（PPP project's Contractual Gover‐nance,CG）是政府部门在市场机制下与民营企业、营利组织、非营利组织等签订的，以平衡各方利益，整合资源，发挥优势，保障公共基础设施有效供给并提升绩效为目标的项目治理方式[7]。项目合同因受正式法律制度约束而成为应对PPP 项目在执行过程中发生变化的基础，同时，通过修改、增加和删除原有条款的方式适应现实情况变化[8]。契约具有控制功能，协调功能和柔性功能，是控制交易双方行为，保护专用性投资及降低交易成本的有效工具[9]。本文对契约治理（CG）的划分引用学者王茜[10]的研究成果，包含合同完备性（CG1），合同适应性（CG2）和履约严格性（CG3）3个维度。

关系治理(Relationship Governance, RG)起源于Macneil提出的关系契约理论[11]，目前关系治理的定义并不唯一。结合中国“人情化”社会文化特色，大多数学者认为中国式关系治理是以提高合作效率[12]，降低项目风险为目标[13]，非正式的、隐性的和社会化的治理机制[14]。与正式合约相比，关系治理能够更有效地协调组织间的活动，应对PPP 项目复杂度高、不确定性因素多等问题，能够促进再谈判正面效应的发挥[15]。Dong[16]提出关系治理的核心是通过合作方的付出而产生的一种社会情感，它反映在共同规划和解决问题等联合行动中。骆亚卓[17]提出合作双方良好的关系治理有利于PPP项目合同的重新调整和合同中未尽事宜的解决。本文结合PPP项目再谈判，借鉴邓娇娇[18]对关系治理（RG）的划分，即信任（RG1）、关系维护（RG2）和合作（RG3）。

PPP 项目再谈判(PPP project's Renegotiation, PR）是在合同执行期间为实现帕累托最优或按合约原条款执行会造成资源浪费而由项目合作一方或双方提出商议，形成补充协议并继续执行[19]。政府在缺乏行业数据积累和信息不对称的背景下[20]，作出决策时未能有效贴合实际。最初签订的合约不能预测到项目执行过程中发生的所有意外[21]，往往在后期执行时提出再谈判进行纠正。本文对再谈判（PR）的测量借鉴任志涛[22]的研究成果，即包含项目自身条件（PR1）、参与人员（PR2）和外部环境（PR3）3个维度。

1.2 研究假设

构建再谈判背景下契约治理和关系治理的交互作用关系及其对再谈判影响的理论模型，如图1所示。

图1 契约治理和关系治理的交互作用关系及其对再谈判影响的理论模型

契约治理和再谈判均是基于项目主合同，促使项目取得预期效益的两种方式，Abdullahi Ahmed Umar[23]提出谈判技巧和谈判分析能力对契约治理的成功与否有显著影响。李晓光[24]认为合同的柔性和再谈判的控制权呈显著负相关关系，合同越容易调整，留给社会资本方的再谈判空间越多。Tao Zhang[25]认为良好的契约治理有助于降低再谈判的交易成本，更有利于项目进一步执行。刘华[26]认为合同管理体系流程规范程度，合同应对措施精细化程度，合同制度框架完善程度和合同的事后适应性是影响PPP 项目再谈判目标实现的主要因素。综上所述，可以提出以下假设：

H1:契约治理对PPP项目再谈判具有正向作用。

在我国PPP 项目中，关系治理不及契约治理应用广泛，主要从合同柔性的角度出发隐射关系治理，但是仍有部分项目明确应用关系治理并卓有成效。李馥芸[27]提出关系治理是抑制机会主义行为、应对交易风险，促进项目成功的重要途径。不和谐的氛围会导致监督成本提高，进而提高交易成本，甚至使合作关系破裂[28]。Domingues 等[29]提出要在合同初始缔约时注入柔性，赋予不完全合约再谈判的余地，使得项目再谈判顺利进行；薛卫[30]认为关系治理是通过联盟成员企业之间的交流建立信任、尊重、友好的关系来影响各自的行为，使得在没有第三方介入的情况下维持合作并解决冲突。综上提出以下假设：

H2:关系治理对PPP项目再谈判具有正向作用。

契约治理与关系治理的关系出现过“互补”和“替代”两种，但是在近几年的实践中，“互补”得到更多学者的认可。Camilo[31]认为契约治理与关系治理中的信任和关系规范正相关，并且契约和关系治理共同提高项目参与方的满意度和气氛融洽度，并减少机会主义。David A.Griffith[32]基于法律文件提出特许经营协议适当的“模糊性”能够增强合作双方基于利益的冲突解决效果，降低社会资本方提出诉讼的可能性。陈菡[33]认为在PPP项目执行的过程中，契约治理和关系治理应该动态交互使用，以求项目效益最大化。Arranz[34]认为契约、关系规范和信任共同构成了互补型治理机制，并将其应用于多方联合的勘查项目，认为关系规范和信任对勘探效率有显著正向作用。严玲[35]认为公共项目的治理机制是以契约治理为核心的互补关系，并且关系治理主要影响契约治理中的风险分担机制。鉴于此，提出以下假设：

H3:基于PPP 项目再谈判，契约治理正向影响关系治理。

H4:基于PPP 项目再谈判，关系治理正向影响契约治理。

合同中必须就再谈判作出具体规定，以此来避免一方利用机会主义使另一方付出过多的赔偿，且关系治理包含理性和非理性两种信任[30]。张水波[36]认为在善意信任和能力信任充足情况下，宜采用基于利益的谈判策略，但在合同控制功能较强的情形下应采用基于权力的谈判策略，但是需要削弱合同协调功能的消极作用。Carlos Oliveira Cruz[37]认为严格的物有所值评价过程有利于弱化或消除双方信息不对称，通过合同管理的方式对再谈判予以治理。Xiong W[38]提出项目执行过程中不确定性越大再谈判的价值越高，并且社会资本方在特许经营期的早期阶段提出再谈判的概率更高，而政府一般不会提出再谈判，如有，则常发生在特许经营期的中期阶段。由此提出以下假设：

H5:契约治理和关系治理的交互作用对PPP 项目再谈判具有积极影响。

2 研究设计

2.1 样本选择与数据收集

本文通过结构方程模型对研究假设进行验证，问卷对象根据项目实际情况与量表题项的符合程度填写问卷。问卷调研时间为2020年4月至2020年7月，为确保问卷的科学性及数据的可靠性，第一，选择与课题组有合作关系的项目为调查对象，并通过文献调研，组内讨论设计初始量表；第二，对各变量的测量题项逐条分析讨论后在团队内进行小规模发放，依据初步测试结果完善，然后面向10 位专家发放并咨询意见，根据专家意见及测试结果修改后形成最终的正式问卷；第三，每一位调研人员都一直参与在问卷设计工作中，对问卷内容和目标非常熟悉。共以电子版形式发放问卷300 份，回收267 份，总回收率为89%，筛除答案缺失、集中选择中立选项和答题时间在两分钟以内等无效问卷，得到有效问卷241 份，从工作单位来看，政府25（10.37%），私营企业52（21.58%），咨询单位72（29.88%），施工单位45（18.67%），高校31（12.86%），其他16（6.64%）；从工作岗位来看，单位领导8（3.32%），项目经理32（13.28%），部门主管54（22.41%），一般管理人员76(31.54%)，其他71（29.46%）。

2.2 变量及其度量

本文采用Likert 5级量表衡量PPP项目的契约治理、关系治理和再谈判三个变量，选项及分值依次为：“完全不同意”1分、“不同意”2分，“一般同意”3分、“比较同意”4分和“完全同意”5分。利用SPSS 24.0对收集的数据进行描述性统计分析，以KMO 值为量表的可靠度测量指标，Cronbach's α 为量表信度的测量指标，根据测验结果删除了以下题项：CG14 合同中规定了再谈判程序；CG35 合同以外的事项工作，要先签订合同再动工；RG15 项目的所有信息对合作方是公开的；RG34 我方为对方提供了畅通的信息共享渠道；PR25社会资本方的机会主义；PR26 项目服务质量；PR27 项目管理；PR35 宏观经济变化，量表满足KMO＞0.6，Cronbach's α＞0.7 的要求，表明统计数据可以做因子分析，最终问卷及其信度和效度如表1所示。数据的统计偏态系数的绝对值≤3，峰度系数的绝对值≤8，均满足要求，表明数据呈多变量正态分布，为后续的路径分析奠定了基础。

表1 变量及信效度检验

3 数据分析与研究讨论

本研究对理论模型的假设检验结果如表2所示。参数统计量达到显著水平（t 绝对值>1.96 或P<0.05 可认为假设成立），标准化路径系数（因素负荷量）的大小反映了潜在变量之间的直接作用效果的强弱。契约治理和关系治理对再谈判均有正向作用，标准化路径系数分别为0.692 和0.93，假设H1、H2 成立，同时意味着关系治理对再谈判的影响处于更重要的位置。契约治理对关系治理的标准化路径系数为0.839，假设H3成立；关系治理对契约治理的标准化路径系数为0.961，假设H4 成立由此，契约治理和关系治理二者之间为正向交互作用。通过上述分析，可证得二者交互作用水平下有利于再谈判积极目标的实现（假设H5成立）。

表2 假设检验结果

3.1 基于PPP项目再谈判，契约治理正向影响关系治理

为进一步探究契约治理和关系治理之间的作用关系，本研究通过用结构方程模型做契约治理对关系治理的一阶因子路径分析，结果如表3所示。

表3 契约治理对关系治理的一阶因子路径分析

合同完备性和PPP 项目关系治理的作用关系。合同完备性对信任与合作的标准化路径系数分别为0.338和0.223，且P 值均显著，这表明基于PPP 项目再谈判，合同完备性对关系治理中的信任和合作具有正向作用；合同完备性对关系维护的假设检验P 值大于0.05，未能通过验证。由此，在合同中以内容和形式构成治理机制来约束合同主体不履约或低效履约对另一方造成损失是契约治理的关键，高完备性的PPP 项目合同能够明晰各方权责利的工作内容和范围，能够减少甚至避免争议在项目执行过程中发生。

合同适应性和PPP 项目关系治理的作用关系。合同适应性对信任、关系维护和合作的标准化路径系数分别为0.637、0.331 和0.457，且P 值均为显著，这表明基于PPP项目再谈判，合同适应性对关系治理具有正向作用。由此，不同的PPP 项目类型的合约方式不同，再谈判的触发点、目的和发生的概率相异，各合作方的责任、利益以及项目规模之间的匹配度越高，合作关系越容易建立，再谈判积极目标实现的可能性也越大。

履约严格性和PPP 项目关系治理的作用关系。履约严格性对合作的标准化路径系数为0.329，且P 值显著。这表明，履约严格性对合作具有正向作用。履约严格性对信任和关系维护的假设检验P 值均大于0.05，未能通过验证。究其原因，过分严格的违约惩罚措施会激发合作方在项目实施工程中的自我利益维护和责任规避心理，进而影响项目进度和质量，最终加剧再谈判的难度，造成合作关系恶化的结果。

3.2 基于PPP 项目再谈判，关系治理多元化影响契约治理

同理，用结构方程模型进行关系治理对契约治理的一阶因子路径分析，结果如表4所示。

表4 关系治理对契约治理的一阶因子路径分析

信任和PPP 项目契约治理的作用关系。信任对合同完备性和适应性的标准化路径系数分别为0.573 和0.668，且P 值显著，这表明信任对合同完备性和适应性具有正向作用；信任对履约严格性的假设检验P 值大于0.05，未能通过验证。究其原因，PPP 模式下的公共基础设施项目投资额大，要承担经济，法律，伦理和政治责任，在追求经济效益的同时需满足社会效益，因此，合作双方建立信任的基础薄弱，使得信任对项目履约严格性作用不明显。

关系维护与PPP 项目契约治理的作用关系。由表4可知，关系维护对合同完备性和适应性的标准化路径系数分别为-0.394 和-0.338，且P 值显著，这表明关系维护对合约完备性和适应性具有消极作用；关系维护对履约严格性的假设检验P 值大于0.05，未能通过验证。据分析，关系维护是中国关系型交易的典型特征之一，双方对“人情”和“面子”的顾忌会降低合同完备程度，阻碍私营企业发挥专业特长，为其在预期利润达不到时提出再谈判留下隐患，最终造成项目绩效过低或失败的局面。

合作与PPP 项目契约治理的作用关系。合作对合同完备性、合同适应性和履约严格性的标准化路径系数分别为0.588、0.569 和0.432，且P 值显著，这表明合作对契约治理有正向作用。良好的合作关系有利于双方保持积极的态度面对再谈判，提升主合同韧性并促进PPP项目顺利实施。

4 结论与建议

4.1 结论

为解决再谈判导致PPP 项目失败的问题，本文旨在讨论中国PPP 项目背景下的再谈判治理框架中契约治理维度与关系治理维度的相对位置，以及二者的交互作用所形成的再谈判治理机制，这种交互作用体现为契约维度的治理机制对关系维度的治理机制的强化，以及反过来关系维度的治理机制对契约维度的治理机制的影响，构成以合同完备性、合同适应性、信任和合作为核心的再谈判治理机制，如图2所示，并得出以下结论：

图2 再谈判治理机制

（1）在PPP 项目再谈判治理框架中，契约治理与关系治理对再谈判均有正向作用，且关系治理的正向作用更为显著。

（2）契约治理对关系治理的作用主要表现在对合作的显著正向作用，合同完备性、适应性和履约严格性对合作均存在正向作用。

（3）关系治理对契约治理的影响呈现出多元化的作用关系，信任与合作对关系治理呈现正向作用，而关系维护对合同完备性和适应性具有抑制作用。

4.2 建议

再谈判发生前，合作双方应弱化关系维护，通过强化合同完备性和适应性的方式提升关系治理中的信任与合作，同时平衡履约严格性，以建立更牢固的信任，增强合作氛围的愉悦程度，促使关系治理和契约治理的平衡点更易凸显，使合同在发挥刚性作用的同时发挥柔性效用，最终提升再谈判的效率并促进再谈判积极目标实现。

根据PPP 项目再谈判的先决条件间的作用关系，以及合作关系先行于正式合同签订的事实，为防患于未然将再谈判引入项目规划之初是非常有必要的。当下众多地方政府的城投债和专项债即将或已到达限额，在自身债务吃紧的情况下，为了在项目执行阶段融资更容易，避免后期再谈判失败或资源消耗过多使双方关系恶化等不良结果，政府应主动将再谈判前置，和实力雄厚的社会资本方保持良好合作关系。

由于建设工程项目具有地域经济性限制，本研究选取的对象仅为西安市内项目，使得研究结论的适用范围具有一定的局限性，因此，未来可选取更多的处于相似地质情况、地域经济水平的同类型PPP 项目作为研究对象。