美国移民制度现代化远未到来

姚虹聿

20年来最大移民潮

近日，中美洲的墨西哥、危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多四国，给美国制造了不小的麻烦——这些国家中对美国拜登政府的新移民政策寄予厚望的人，如潮水般涌向美国边境。根据美国海关和边境保护局（CBP）的统计数据，今年2月，共有超过10万名移民抵达美国南部边境，比1月增加了28%。美国国土安全部部长马约卡斯透露，涌向美国南部边境的移民人数将达到20年来的新高。

骤然而至的移民潮让美国边境的收容设施持续承压，部分收容所的超员率甚至达到700%。马约卡斯指出，当务之急是安置那些没有成年亲属陪伴的未成年人。美国政府建立了联合处理中心，以便迅速将这些孩子移交给美国卫生与公众服务部，并试图为他们找到庇护所。

拜登赢得美国大选后，美国的移民政策较特朗普当政时期全面转向。于是，中南美洲国家开始酝酿移民美国的浪潮。今年1月15日凌晨，约8000名洪都拉斯移民出发前往危地马拉，他们突破危地马拉边境警察的阻拦，一路向北前往美国。在前进的过程中，这支队伍混入了中美洲四国的民众，人数不断增加，浩浩荡荡直抵美国边境。

拜登的雄心：移民制度现代化

据美国《华盛顿时报》报道，拜登提出的一揽子移民改革计划，以《2021美国公民法案》为核心。该法案既对特朗普执政时期的移民政策进行了重大调整，也是一个综合性移民安置计划。拜登的雄心是：借鉴过去数十年中行之有效的美国移民法律条款，加以改进，最终实现美国移民制度现代化。

拜登政府重新强调了《1965年移民与国籍法案》的重要性。该法案由时任美国总统林登·约翰逊于1965年10月3日签署，其中最重要的内容是，将74%的移民签证分配给亟待实现家庭团聚的人。

浩浩荡荡的移民队伍直抵美国边境

《1965年移民与国籍法案》改变了美国发放移民许可的理念。在那之前，美国吸纳移民主要看重其是否认同美国文化，是否有能力在美国取得成功。该法案颁布实施后，移民许可的发放倾向于强调“家庭团聚”。可以说，该法案是美国移民法重视“家庭团聚类移民”的开端。

特朗普政府认为，该法案将美国经济、国家安全以及公共安全等利益置后于家庭移民许可，需要通过行政命令和法律修正案进行调整。如今拜登政府的政策全面转向，在《2021美国公民法案》中再度强调“家庭价值观”。

除了“家庭团聚”理念，拜登的《2021美国公民法案》还体现出许多先进性：改革某些行业临时工的签证发放计划;对在美国农场工作多年的外国人给予合法移民身份;保留多元化移民签证制度;根据宏观经济情况，为更多有稳定工作的移民发放签证;创建一个新的签证类别，使美国各地方政府能利用移民来拉动经济增长;加强对无证移民的法律保护;为家庭暴力受害者发放签证;等等。

《华盛顿时报》指出，拜登政府推出《2021美国公民法案》的最终目标，是为美国境内的近1100万名非法移民制订获取公民身份的路线图。其重点是改革临时签证制度，增加给有稳定工作的移民的签证配额。为此，拜登计划与国会合作，确保移民政策能够为劳动力市场服务，从而让美国经济获益。支持增加高技术移民签证的数量，并消除国别签证限额。

拜登曾表示：“在美国的每个州都有成千上万的移民为美国经济作出了宝贵的贡献。但有些申请人甚至要等上几十年才能与家人团聚！”

为了解决这些问题，拜登计划把维护家庭完整作为美国移民系统的基础——他认为这应该是美国移民制度现代化的核心。一旦《2021美国公民法案》正式实施，那么在获得永久居留签证之前，任何已经获批的申请人都可以凭借临时非移民签证进入美国;美国绿卡持有者的配偶和子女等直系亲属，将不再占用移民签证配额;允许父母在移民美国时将未成年子女带上……

《华盛顿时报》指出，正因为拜登政府设计的移民新政太有诱惑力了，美洲邻国的人们没有耐心等到《2021美国公民法案》颁布实施，他们在心中默念着“到美国去”，踏上了移民之路。拜登政府的官员此前曾向这些国家的移民释放信号——不要现在就过来。但这未能阻止移民大潮。边境地区糟糕的形势，令原本前景就不明朗的拜登政府移民新政遭到沉重打击。

“闹剧似乎提前上演了”

对拜登政府移民改革计划持反对意见的大有人在。华盛顿智库传统基金会的移民问题专家劳拉·里斯认为，帮助美国境内的非法移民获得绿卡，等同于“奖励违法行为”。她说：“将成千上万的非法移民合法化，哪怕只是讨论其可行性，都会导致更多的人尝试非法进入美国——这将成为一个没有办法停止的死循环。”据美国《波士顿环球报》报道，涌向边境的移民潮说明劳拉·里斯的担忧成为了现实。

《2021美国公民法案》还被与《1986年移民改革与控制法案》相提并论。后者由时任美国总统里根于1986年11月6日簽署，人们称之为“里根大赦”。该法案是里根政府为制止非法移民而作出的努力，它通过两项计划给当时的约270万非法移民提供了合法身份：一项计划面向农场中的外国工人;另一项计划面向自1982年起就居住在美国的非法移民。

在该法案通过后的最初几年，非法入境美国的人减少了。然而到了1990年，该法案的缺陷开始显现：政府对农场中外国工人的证件要求过于宽松，导致欺诈泛滥，越来越多的外国人越过形同虚设的美国边境，申请合法身份。

有共和党参议员指出，如今拜登政府力推的法案与“里根大赦”一样，根本无法解决移民问题。为了阻止非法移民涌入，将美国境内的1100万非法移民的身份合法化，这等于向违法者提供回报，必将导致1986年立法后的非法移民潮再次到来。南卡罗来纳州共和党参议员林赛·格雷厄姆说：“拜登新移民法案的一大难题是，如何让美国人民相信，它不会演变成1990年那样的闹剧。现在，闹剧似乎提前上演了！”

公共安全问题与“绿卡抽签”

据美国《旧金山纪事报》报道，《2021美国公民法案》中的多元化移民签证条款，很难在国会获得通过。

多元化移民签证又称“抽签移民签证”或“绿卡抽签”，始于1990年，是时任纽约州国会参议员查克·舒默提出的，旨在提高那些移民美国人口较少的国家的移民率。20世纪80年代，爱尔兰爆发经济危机，成千上万的爱尔兰移民涌入美国。他们大多没有亲戚在美国，也没有工作经验能够使他们合法申请到美国绿卡。为了帮助这些人，美国国会的爱尔兰籍议员纷纷大力支持查克的提案。最终，《1990年移民法案》由时任美国总统老布什签署。在这一法案的支持下，最初美国每年发放的多元化移民签证为5.5万张，后缩减至5万张。

在拜登主张的移民立法改革中，将年度多元化移民签证配额大幅增加到8万张，这一有违传统法规的改革引发争议，被指“危及美国社会安全”。因为在历史上，美国的一系列重大公共安全问题都与“绿卡抽签”有关。

2017年11月1日，纽约曼哈顿发生了“9·11”后最严重的恐怖袭击。一名男子驾驶卡车碾轧行人，造成8人死亡，11人受伤。令人震惊的是，这个来自乌兹别克斯坦的凶手是个新移民，他2010年通过多元化移民签证获得合法身份，移民美国。在更早的2002年4月，在LAX国际机场杀害两名乘客的埃及裔凶手，是通过其妻子来到美国的，他的妻子正是“绿卡抽签”的移民。在美国最大的恐怖袭击案“9·11”事件中，有一名恐怖分子曾两次申请“绿卡抽签”未中，最终通过其他途径到美国学习了飞行专业。

《旧金山纪事报》指出，考虑到国家安全问题，美国国会中移民改革的反对者，以及众多反移民团体都表示，坚决杯葛《2021美国公民法案》。

编辑：姚志刚 winter-yao@163.com