抽刀断水水更流:农村污染治理缘何反复却低效?

王梦林

【摘  要】关于农村污染治理问题，从上世纪起国家就出台了很多相关文件致力于解决农村污染问题，可是经过几十年的治理和发展，中国农村环境仍然存在着很大的问题，仍然需要更加深入彻底的思路和方法来解决制约农村发展的重要瓶颈。有专管农村发展的农村农业部、主抓医疗健康的卫生部以及着力于改善环境问题的生态环境部等等，这些部门或单一抑或多部门联合发布过关于促进农村环境卫生改进工作条例，可是经过多年发展，农村环境卫生并未发生太大的改观，甚至随着市场经济的发展，农村环境问题愈演愈烈。本文聚焦于为何农村环境卫生及污染问题屡屡不得解决背后的深层次原因，通过利用运动式治理与常态化治理的比较效果来分析为何数十年的农村环境卫生整治却成效甚微。

【关键词】污染治理;运动式治理;农村环境;常态化治理

引言

在目前农村地区，污染主要来源于农业生产过程废弃物、生活垃圾、工业生产废弃物。在农村地区，提高农田产量的重要途径是化肥的使用，然而中国已经成为当今世界化肥施用量最高的地区，残留地表的农药和花费会经过雨水的冲刷进入河道，对水域和水域内的生物产生不良影响;由于农村的卫生基础设施极度匮乏，几乎所有的农村都没有完整高效的地下水排放管道和垃圾处理中心系统，农村居民的生活垃圾同时会在未经过处理的情况下乱丢放，会对土地和水域造成污染;而目前绝大多数农村污染最严重的属于工业污染，随着城市工业用地成本的快速上涨，越来越多的工厂开始迁向农村，而这种企业一般为劳动力密集型或者资源密集型产业，对农村地区往往会造成严重的污染。在城乡二元化的背景下，长期以来忽视了农村环境保护，环境规划、基础设施、管理体系等与环境治理有关的农村公共服务不足，使农村污染向“快速扩大的”的现状发展（罗志勇，2018）。

1.文献综述

有文献资料从不同方面来讨论运动式治理污染，据统计“我国乡镇企业排放的工业三废（废水、废气、废渣）占全国工业污染物排放量的50%”，成为农村环境的重要污染源（苏扬，2005）。同时农村环境治理主要由政府主导管控，农民很少参与环境治理，其认为保护环境是政府部门的义务，缺乏主人公意识和参与环境治理的主动性（段睿雨，2018）。

根据不同部门的调查数据显示，农村污染来源于来源可分为外源性和内源性（王康等，2019），内源性污染主要包括村民生活垃圾造成的水域污染和土地污染，以及农业生产过程中产生的农业废弃物是践行农村生态文明建设的细胞工程。（郭志达，2019）外源性污染主要是指由于外部因素的介入，给村民及其周边村庄生活环境带来的一系列污染，最为典型的比如：化肥厂、造纸厂、发电厂等工业因素对农村带来的各种污染，其中外源性污染是目前农村最为主要的污染因素，同时也是较难治理的，因为这会牵涉到当地政府、企业以及当地村民三方之间的利益协调。

关于农村环境污染治理的治理大多数属于常态化治理，在中国的政治体制下，领导注意力作为一种稀缺的政治资源，在领导人注意力有限的条件下，要把有限的精力分配给繁杂的事务，在中国，上级对下级的考察和下级晋升的主要指标一般主要时依据地方经济发展水平和社会稳定程度，因此作为当地领导人一般也会有意识的把工作的重点侧重于经济和维稳方面，这就涉及到了注意力分配理论，有学者曾经用注意力分配理论结合运动式治理来解释农村污染治理（陈晓运，2019），经过分析运动式治理产生的注意力分配逻辑，指出权威动员、偏好调适与架构重组触发了注意力分配，催生运动式治理，进而影响特定议题的治理结果。

2.理论基础

学术界对常态式治理工具没有一个统一的定义，但是在讨论常态式治理和运动式治理工具对比时经常从秩序、官僚体系、时效性进行讨论（刘福元，2012）。常态化治理是对应于科层制和官僚制的一种治理方式，它是一种比较程序化的治理，在政府部门日常的管理中，按部就班的履行本部门职能的过程就是常态化治理的表现，就是政府部门的日常管理。它是在日常监管情境下，政府通过建构明确的制度和程序，依靠官僚体制对社会问题进行常态化、经常化和规范化管理的工具。运动式治理工具是指在“暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力完成某一特定任务”的治理方式，运动式治理依赖其领导的高度权威性，能够在短时间内集中大量的人财物力等资源，和社会主义集中力量办大事的优势相类似，运动式治理经常是上级部门整合下级部门力量短期内集中攻克某一问题，具体表现为专项行动等。然而运动式治理虽然存在着很多的优点，但是其作为一种非常态的治理，它在被上级领导提出的时候，是以牺牲其他部门的正常工作，即常态化治理为代价，同时作为一種临时突发性的治理，在治理结束之后的后期维护工作上，谁来负责，该由之前部门负责还是由领导负责，这是一个比较棘手且亟待解决的问题。运动式治理的手段较常态化治理更为强硬，也更为直接，作用与治理对象时，后者往往没有商量的余地。

3.案例分析

H省L市G村位于H省西部，处于S省、X省和H省三省交界地，当地矿业经济发达。枣香河市当地最大的一条河流，1980年以来，枣香河水受秦岭金矿及县乡冶炼厂淘金水严重污染。X村2007年建立的博源冶炼厂开办至今也有十余年的历史，在这十余年间，由于该冶炼厂为24小时工作，每天产生的各种废烟雾使得X村患呼吸道疾病的人群数量大大增加，同时博源冶炼厂排除的废水直接排在X村的一篇洼地里，经过这片洼地时经常会闻到一股刺鼻的味道。直到2010年的一天，X村村民积聚了500多人扯着横幅，要求博源搬出该村，短短一天从市政府到镇政府来了数位领导来调解，最后双方在经过一天的商议之后，双方达成协议，由博源每年付给每户500元人民币作为补偿。

这一情况直到2016年发生变化，2016年3月份的一天晚上，博源公司发生了一起氯气泄漏事件，由于北方冬季空气不易流通，有害气体弥布在空气中达三四天左右，S市消防部门共派出100余名消防官兵进行处理，经过将近一周左右的处理，最终这次氯气泄漏导致了附近60村庄余位村民由于呼吸道及有害气体吸入被送去医院就诊，同时也导致了附近村庄池塘鱼类和村庄部分树木因为氯气的影响而死掉，经估算此次氯气泄漏事件间接的给当地带来了800余万元的损失。同时党中央国务院发布中央一号文件发布要求关停全国低产能的工矿企业，整合力量，提高安全生产，整治环境污染，实现绿水青山。在此背景下，H省省委省政府在大力相应党中央的号召，从省委政府层层下达命令，经过省-市-县-镇-村五级协同作战，提出大干40天除掉环境污染破坏的钉子的口号，同时在广泛吸取当地群众意见的背景下，结合当地矿产市场的萎靡不振，矿产资源开始稀缺走下坡路的现实情况，S市市委市政府、国土资源部、环保局、公安部门联合Z镇相关部门单位、X村村委和村民领导小组对位于X村的博源冶炼有限公司进行综合分析最后做出了关停处理。在关停后的两年里，Z镇政府号召X村村民在原来工厂的旧址上进行植树造林活动，短短两年的时间，原来被烟雾笼罩的污染工厂被一篇欣欣向荣的小树林代替，从此以前很久不见的青山绿水又回来了。X村的群众的生活又恢复了平静。

4.结论

运动式治理工具具有整合资源的能力，运动式治理工具的资源整合能力主要体现在跨部门行动和短时间内强激励两个方面：

从跨部门行动看，运动式治理工具中在上级部门的命令下各部门都被动员，实际上实现了部门权力和人力资源的整合。在博源公司发生氯气泄漏事件后，从省一级到市县镇，甚至村一级都被动员起来，各层级部门被整合在一起去解决问题，在氯气泄漏之前很难被整合的部门全部被上级统一领导，形成了一项专项运动，在市委市政府的领导下，下辖的公安局、环保局、国土资源局等部门联合统一执法，形成了以省委省政府为主导，市委是市政府为核心、镇政府为具体操作层面的三层级协同治理局面。各部门的同时行动，检查组的深入排查，实际上完成了相关执法力量和执法权限的整合，跨部门行动的意义就在于此。

从短期激励看，街头官僚面临着比常态式治理下更多的政治压力，政策执行效果直接关系到自身的绩效、升迁和职位本身，运动式治理工具甚至在某种程度上起到“政治审查机制”的作用，实际上增加了激励。在本案例中，面对常态化治理的时候，镇镇府采取的市息事宁人的态度，其目的不在于解决问题，而是维持社会稳定，在运动式治理中，省市镇三级政府协同治理，整合各部门的力量，集中解决污染治理问题，如果任务完成的比较成功，上级政府就会对下级参与的部门进行政治、经济或者政策鼓励，这对于下级政府来说，得到领导的奖励是一种强激励;同时，如果上级布置的任务没有完成，并且如果是在运动式治理的紧急情况下，一般都是在紧急情况下制定的，如果有一部分任务没有完成，那么就会影响全局的效应，这种情况下上级领导一般会追究下级的责任，甚至警告、撤职。

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华侨大学政治与公共管理学院    福建泉州    362000