重大民生实事项目人大代表票决制观察思考

泰宁县人大常委会课题组

一、票决制的法理基础和各地的实践情况

（一）什么是票决制

根据全国各地的实践，民生实事代表票决制一般是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上，提出民生实事候选项目，报党委研究后，经本级人大代表在人民代表大会会议期间以投票方式决定项目，再交本级人民政府组织实施，并接受人大常委会、人大代表和人民群众监督。

（二）票决制来自哪里

1.票决制的宪法基础和权力来源。票决制的权力基础来自于宪法法律赋予人大的重大事项决定权。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务[1]。地方各级人民代表大会依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告[2]。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作[3]。《地方组织法》规定的地方人大重大事项决定权主要体现在第八条、第九条、第四十四条，内容包含：审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项等。《代表法》第二条也规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。综上可见，重大事项决定权的内容概括起来主要有三点：一是审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;二是听取和审查人大常委会、“一府两院”的工作报告;三是讨论、决定本行政区域内的政经、教科文卫、环资保护、民政、民族等工作的重大事项等。显然，票决制是从重大事项决定权中派生出来的权力行使方式之一，是人大既有制度的激活，也是对人大重大事项决定权制度的实践和完善。

2.票决制与依法执政的权力运行逻辑。按照中国的政治逻辑，一方面，在黨和国家关系上，党是最高政治领导力量，但不是最高权力机关，党依照党章党规运行，国家按照宪法法律运行，党领导国家但不取代国家。党通过民主集中制这个根本组织制度和领导制度以及党组、党的议事协调机构、党的其他工作机关等，依规依法实施对国家机关和非党组织的领导。国家最高权力机关是全国人民代表大会，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。党领导国家体制是先在党内形成共识，再通过协商民主引导全国人民形成共识。党通过人民政协汇聚不同界别群众的“众意”，通过人民代表大会最终将这些“众意”上升为国家意志即“公意”，找到人民利益的最大公约数[4]。另一方面，人民代表大会代表人民行使国家权力，体现的是人民的权力，行使的是重大事项的决定权、监督权。政府的权力来源于人民代表大会，《地方组织法》第五十九条和第六十一条规定了各级政府在重大事项方面的执行权、管理权。从各地实践来看，票决制多数采用了“党委领导、人大主导、政府决策（主责）、代表票决、群众参与”的工作机制。这种工作机制既符合执政党的执政理念要求，也是对人大制度深化细化的具体实践，更是对人民群众主体地位的充分尊重。

（三）票决制的前世今生

票决制发端于习近平总书记在浙江工作时提出的“为民办实事”长效机制，是其坚持和完善人大制度重要思想的重要实践，是浙江基层民主政治建设的一项实践创新。习近平总书记在浙任职期间多次提出，并亲自组织实施了建立健全为民办实事长效机制的探索实践。2004年10月，浙江省委、省政府在总结实践经验的基础上，制定出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》，系统地提出了涵盖社会保障、医疗卫生、生态环境、科教文化等十个方面重点领域的实事内容，并建立民情反映、民主决策、责任落实、督查考核等一系列工作机制，着力解决群众最关心最直接最现实的民生问题，把为民办实事纳入规范化、制度化、经常化轨道。2008年浙江省宁海县在力洋镇和大佳何镇率先试水“政府实事项目代表票决制”，至此，“民生实事项目代表票决制”的雏形初现。2016年，浙江省人大常委会将票决制经验与做法写入地方性法规。2017年，浙江省委、省人大要求全面推行票决制。2018年，浙江省成为全国首个市、县、乡（镇）三级人大全面覆盖票决制的省份。票决制已经成为浙江各级人大依法讨论决定重大事项、依法行使监督权、充分发挥人大代表作用的有效举措。这一制度实践对全国都产生了重要而深远的影响。

根据国内各地新闻报道情况，我们得知，自2018年以来，全国近20个省份的部分县市区实施了票决制工作[5]（见表一）。

（四）各地票决制实践的共同特点。从全国各地票决制的民生实事项目看，基本上都有浙江经验的影子，具有以下特点：一是项目来源体现民意，项目征集工作形式多样、覆盖面广、透明度高，代表和百姓广泛参与，充分吸纳了代表和社会各界的意见、建议。二是项目内容体现普惠性，基本覆盖各主要民生领域，但多数都是一些涉及民生的“关键小事”，有一定的资金额度要求，当然也有例外，如福建福鼎市就选取了像“困难群众专项意外保险”这样小额度的项目。三是项目类别体现民生，项目充分反映了人民群众最关心最直接最现实的一些利益问题，具有迫切性。四是结果体现惠民，项目紧扣区域发展不平衡不充分的短板，紧贴人民群众生产生活的实际需要。坚持把以人民为中心的发展思想贯穿于代表票决制工作的全过程[7]。五是各地实施票决制都非常谨慎。浙江省从2008年试点开始至2018年在全省全面铺开，共用了10年时间，全国至今也仅此一省全面铺开。而多数省份也仅选择一小部分地方进行试点，有的还仅仅停留在乡镇一级的试点上，探索和进行此项实践的工作在全国各地显得很不平衡。像福建福鼎的实践，是在向福建省人大研究室、宁德市委、宁德市人大常委会、福鼎市委等上级层层汇报争取支持，并派人员赴浙江的部分县市考察后才开始实施的。六是各地基本上都在复制浙江经验。多是参照浙江宁海等县市票决制工作模式，有的地方有适当改进。七是项目没有统一标准，由各地结合实际确定。实践中，各地在项目初定上，普遍遵循“五个不列入”的要求，即：重大产业发展类项目不列入;上级党委、政府明确实施的项目不列入;土地等资源保障要素不落实的项目不列入;投入资金不明确的项目不列入;建设周期跨年度的项目一般不列入，确需跨年度分步实施的项目，应有明确的年度阶段性目标[8]。

二、票决制的实践意义

（一）发展人民民主的初阶教程。票决制是坚持和完善人民代表大会制度的重要实践。全国各地票决制的有益探索与实践，是对行使重大事项决定权、监督权的创新，在人代会和人大常委会的重大事项决定权之间实现了有机的衔接，是对代表行使整体或人大制度权力谱系的标本解剖切片，为人大代表权力体系的完善展示了路线图，为党领导国家体制下的党委、人大、政府、群众共同全面推进人大制度完善、激活人大制度活力、促进人大制度脱虚向实、推进政治民主提供了平衡点和初级教程，最终为人民通过人大制度有效行使重大事项决定权以及人大所有权力提供了过渡平台，打通了人大制度的任督二脉。这种民主初阶实践对坚持和完善人大制度具有重要的象征意义和指引意义。

（二）推动科学决策的法治利器。票决制对促进干部尊重民意、尊重法律，提高法治意识和依法施政、行政、决策水平都有着很大的裨益。从项目的征集、筛选、初定、审议、票决、监督、评估等多个阶段和各个环节，经过党委常委会、人大常委会、政府常务会、人民代表大会等层层审视检验，上上下下各方的反复较真，最终把民意有效融入各级的决策过程，都需要党委和国家机关及其工作人员，面对外在的层层压力，务必恪尽职守、勤勉尽责，增强职责使命感，不敢也不能搞“一言堂”或“小圈子”，避免了盲目动议胡乱施政和草率作为或不作为。票决制还能带来监督压力，减少官员权力寻租的腐败空间，克服党委政府决策的“自娱自乐”，避免一厢情愿为群众作主，而与群众真正的愿望和需求背道而驰。票决制还能对形象工程、政绩工程说“不”，至少让一部分盲目自大的领导干部因对票决的程序设置而心生怯步，因信息的公开透明及公众获取信息的便利，迫使国家机关工作人员不敢轻举妄动和肆意妄为，从而能始终保持对法治的敬畏。如，贵州独山县作为一个人口36万、年财政收入不过10亿元的国家级贫困县，要是实行票决制，能一人一票票决关键小事、大事，有一套管好百姓“钱袋子”的制度约束，独山县的那一班人就不会也不敢盲目决策，盲目举债400亿，硬生生地搞出那么多劳民伤财的形象工程、政绩工程[9]。

（三）确保以人民为中心的权力衡器。在人大制度的日常实践中，绝大多数基层代表普遍关心的是项目建设等民生问题，他们提交人大的意见建议中，在民生和基础设施方面要求政府切蛋糕的愿望非常强烈。票决制有利于人民以主人的身份亲自操刀切蛋糕，而非仅仅是党委定调、人大走过场、政府唱独角戏，蛋糕的操刀者是政府一方，至于蛋糕怎么切以及是否公平合理，而代表人民群众的人大代表却参与不到其中来，说不上话、行不上权，民意无法有效到达，充满单向线性，“民生”政府定，代表“壁上观”。而票决制在提出切蛋糕（意见建议、征集项目）到切蛋糕（候选项目生成、票决项目、项目实施）的全过程都有民意的深度融合，呈现双向交融的特征，用“民声”定“民生”。这样，票决制促使代表的权力回归职能本位，使群众的利益最大化，在党的领导权、政府行政权、人大决定权、代表职权之间找到了一个平衡的切入点，切实以人民为中心，围绕群众利益各方努力。同时，随着票决制逐步扩大实践可以较好地解决权力平衡和适配问题，使代表权力更加厚实和脱虚向实。

（四）推进基层治理体系和治理能力现代化的最佳切入口。从各地实践看，一是票决制依托人民代表大会制度平台，发挥人大代表和人民群众在民主协商、民主决策、民主管理、民主监督方面的作用，实现政府治理和社会参与、群众自治的良性互动。二是票决制贯穿了党委决策、人大决定、政府执行、公众参与的权力运行设计理念，用法治思维构建新型的基层治理体系，用法治方式规范基层治理主体之间的关系，使党委、人大、政府的角色定位更加明确，职责边界和事权划分更加清晰，有利于解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题。三是票决制创新了载体、优化了平台、拓宽了渠道，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一于基层民主政治实践，能够不断完善基层民主制度，是推进基层治理体系和治理能力现代化的最佳切入口[10]。

三、思考与建议

（一）能决定关键小事的多数代表能“问津”关键大事吗？

票决制的实质是由人大代表在人民代表大会上票决民生实事项目，这些民生实事的关键小事交由人大代表集体投票决定，体现民意，体现“由民作主”。然而一些规模浩大、花费巨资的大工程、大项目等关键大事却未纳入票决制的实施范畴，仍然由党委和政府的关键少数来决定，民意无法被充分吸纳和达到。如，山东聊城2020年只将9件民事实事这样的小项目拿出来票决，且表决的项目之外的民生项目也远超表决数（政府工作报告里提到的：1.新建社会足球场33块;2.开工建设棚改片区17处、1.14万套，基本建成5894套;3.新增集中供热面积300万平方米;4.主城区新建、续建道路57条，打通“断头路”35条，新改建桥梁17座，新建过街天桥7座等民生项目并未纳入票决范围），而政府投资的176件350亿建设项目更是以报告的形式通过（见表二）。这样的结果就是关键小事可以过问和交付票决，而关键大事却没有有效问政渠道，容易导致有的地方决策失误频频或国家钱财浪费等现象发生，这离人民民主的发展要求仍然有很大的差距，需要下大力气予以推进。毕竟，对包括民生实事、政府投资项目在内的重大事项进行票决，有效体现民意是人民民主主权在民的内在要求，而不单单限于民生实事项目一类的关键小事。建议全国人大常委会在研究浙江经验的基础上，根据人民代表大会制度的内涵要求，推动地方人大充分深化《地方组织法》第八条、第九条、第四十四条内容，特别是结合审查批准预决算和国民经济发展计划，针对“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”这一规定出台实施细则，用票决制的形式把人大行使重大事项决定权的制度内涵进一步具体化和可操作化。

（二）浙江经验可以全面复制推广吗？

浙江作为经济发达地区，其民生实事项目绝大多数是市县乡本级财政支出，由本级人大代表进行票决，是很少受到上级项目资金监管等的掣肘，能够真正做到由地方人大代表和人民群众深度参与决定项目的选择和实施。而多数欠发达地区的民生实事项目是省市县乡配套协同进行，民生项目资金的很大一部分是来自上级，由于上级资金使用目的和时限的特殊要求，导致无法真正像浙江那样实施票决制，往往只能复制浙江经验的形式而无内核。如青海、宁夏、西藏、新疆等少数民族聚集的地区是中央重点扶持的地区，是需要用转移支付支持的;贵州、甘肃等中西部欠发达地区也需要扶贫资金等扶持。福建作为一个特殊的存在，既有厦漳泉等发达地区，又有像龙岩、三明、宁德这样的苏区老区，其基础设施建设资金很大一部分来自中央转移支付和上级扶贫配套。福建30年来坚持全省统筹考虑为民办实事，省市县三级同步协调进行，笔者查阅了福建省为民办实事30年的情况，截取2017—2019年福建省市县三级为民办实事项目（见表三），发现省市县三级项目多数相似相同，市县的为民办实事基本上都是当年或隔年配套跟进省级项目进行，完全由市县本级财政出资建设的项目极少，且以党委和政府联合行文的方式进行，人大并未参与其中。这里也很能说明一个问题，票决制在省级行政区域内覆盖市县乡三级的省份，全国也仅只浙江一个省，多数省份仅选择部分乡镇或部分县乡两级进行试点，票决制在全国的覆盖面有限。可见，财政资金依靠外來输血的欠发达地区，对票决制的实践很谨慎，对可以复制推广形式却无法取其内核的浙江经验只能表示谨慎欢迎。

（三）如何保障票决制的严肃性、权威性、开放性？

在各地实践中，票决制项目绝大多数都实行差额票决，一般比例都在20%～30%之间。作为民生实事项目能纳入票决范围的往往都有实施的必要，只是存在实施时间先后次序问题。经过人大票决被否决后的实事项目，如果政府部门还继续实施，那么票决制的权威性问题如何解决？如果被否决的项目不能实施，那么民生实事的突出问题又怎么妥善解决？如，2019年福鼎市票决否决了的城区背街小巷道路整治项目，作为补偿，要求住建部门继续推进项目实施，不列入人大监督票决项目建设进度的范围。这就产生了人民代表大会讨论重大事项的严肃性与社会民生需求的客观性之间的矛盾[11]。 我们认为，各国议会认真严肃地“管人”“管钱”“管大事”是其最重要职责，宪法赋予人大及其常委会管好“钱袋子”的职责，也是要求“钱袋子”的使用必须严肃认真，不能让被人民代表大会差额票决后的项目换一种方式绕过票决制变通实施，且反而不用受到票决制产生的项目那样的严格监督，这样导致的结果是票决制流于形式且毫无权威可言。产生这个问题的原因在于民生实事项目的征集筛选和淘汰机制不完善（和上会项目标准存在认识误区），认识上还有一些误区未能完全厘清。为此，我们建议系统性地将整个区域内的民生实事按照一定的标准逐年度编制，以项目的财政资金投入额度和项目能对民生产生系统性、根本性影响的因素作为划分是否上会票决的标准，同时对上会票决的项目不作差额否决的硬性要求，一旦被否决的项目一般当年就不能再重新启动实施。建议完善票决程序，在交付票决前人大和政府机关要充分调研论证，可以考虑尝试增加辩论和答辩咨询程序，做到全程公开和信息透明、获取便利，让代表充分了解项目的必要性和可行性及合理性等因素。特别是政府的融资借债项目需要进行充分的意见征求和广泛的讨论监督，通过各种渠道和形式反反复复地进行研究讨论。

（四）如何处理票决制与审查批准地方预算、计划发展报告的关系？

根据宪法法律规定，人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治经济、教科文卫、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项等，审查和批准国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告，听取和审查人大常委会及“一府两院”的工作报告等。这些管“人”、管“计划”、管“钱”、管“报告”和作决定的事项都是人大的重要职权，是行使重大事项决定权的主要形式。民生实事项目的资金来自人民代表大会审查和批准的财政预算，民生实事项目的规划也应是人民代表大会审查和批准国民经济和社会发展计划的一部分。实践中出现有的地方人民代表大会全年审批30亿，地方人大常委会批准调整的金额达三分之一，而只拿出1亿～2亿金额的民生项目进行票决制，满足“建立健全为民办实事的长效机制”，显然这不符合人民代表大会制度体系设计要求和以人民为中心的发展思想。因此，应在民生实事的基础上，逐步将政府主导的以公共效益、社会效益为主的项目投资、基建投资，包括交通、教育、医疗等公共设施纳入票决制实施范围，纳入人民代表大会制度职权体系。明确人大常委会批准、调整预决算和发展计划的幅度与范围，人大预算决算和发展计划应把民生实事票决制全面涵摄其中，规范运行体系，这才是民生实事票决制实践深入发展的价值旨归所在。

注释：

[1][2][3]《中华人民共和国宪法》第二条，第九十九条，第一百零四条。

[4]祝灵君：《党领导国家体制研究》，载《当代世界与社会主义》2020年第1期。

[5][6][11]福鼎市人大常委会课题组：《我省基层实施民生实事项目票决制初探与思考——以福鼎市试点工作为研究对象》，刊载于福建省人大常委会研究室编的《2019年地方人大工作与时俱进专题研讨论文集》555页，综合551页至556页内容，559页。

[7]《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推动“民生实事项目人大代表票决制”工作纪实》，载《全国人大》微信公众号2018年11月8日。

[8]张云英：《关于民生事项代表票决制的学习与思考》，载《人民之友》2019年第6期。

[9]据《中国纪检监察报》2019年8月报道，独山县委原书记潘志立罔顾实际，盲目举债近2亿元打造“天下第一水司楼”“世界最高琉璃陶建筑”等形象工程、政绩工程。

[10]《新华短评》：《在制度框架内画出人民当家作主最大同心圆》，原载2018年10月22日《人民代表报》，主标题：《民生“小事”中有篇基层民主“大文章”——浙江推行民生实事項目人大代表票决制的启示》。

（执笔人：陈根兴）