政策工具视角下知识价值导向的科研创新激励政策分析及建议——以山西省为例

张源清，何云峰，郭晓丽

(山西农业大学 公共管理学院，山西 晋中 030801)

2016年11月7日，中央办公厅、国务院办公厅公开发布《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确提出：允许科研人员和高校教师依法、依规、适度兼职兼薪，包括允许科研人员从事兼职工作获得合法收入和允许高校教师从事更多的教学活动来获得劳动收入[1]。《意见》的出台有利于科研人员通过知识创造财富，激发科研创新活力，带动形成科研创新动能机制，在全社会营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的氛围。

自《意见》出台后，全国各省份纷纷响应落实以增加知识价值为导向的分配政策，扩大高校和科研院所相关自主权，激发科研人员创新创业活力。辽宁省部署31项重点任务鼓励科研人员通过科技成果转化获得科研性收入[2]。河北省出台冀办字[2017]26号文件，在国有企业和事业单位范围内可根据科技成果转化净收益情况，对在重大科研项目中有突出贡献的科研人员实行期权奖励[3]。湖北省出台了鄂办文[2017]56号文件，其中提到通过省财政性资金支持技术创新，推进科技成果转化[4]。浙江省通过及时修订政策文件来促进科技成果转化、完善省财政科研资金管理制度、全面实施“人才新政”“科技新政”[5]。宁夏回族自治区[6]、山东省[7]、云南省[8]、广东省[9]等省份也都积极响应中央政策号召，因地适宜地出台本地科研创新激励政策。

对此，对基于知识价值导向的科研人员创新激励的研究，学界主要聚焦以下两个方面。一方面，学者们都对科研创新激励提出优化路径。学者们认为不仅应注重科研人员自身激励[10]，充分考虑对科研人员自我效能感与自我认同感的激励[11]，还应强调团队对个人的创新能力影响程度[12]。另一方面，部分学者开始尝试从量化分析角度研究科研创新激励。徐扬等学者通过建模将知识价值进行形式化描述，提出可量化的评价体系[13]。陈敬明等学者通过建立区域性科技创新评价指标，采用DEA模型评价京津冀三地的科技创新效率值[14]。赵丽梅按照理论分析、模型构建、数值模拟和参数分析的研究思路对科研团队成员创新激励机制进行了系统探讨[15]。以上研究，大多从科研实践中探讨如何激励科研人员创新力，没有考虑到政策和制度环境层面研究如何激励科研人员创新积极性。国内学者虽然对科研激励已作出了一定的研究成果，然而，绝大多数都停留在激励科研创新的路径分析，针对科研激励政策本身的内容分析较少。在深入研究罗斯维尔等人的政策工具模型及其在各类科技政策文本分析中的应用后，本文选择采用政策工具模型对2016年以来山西省出台的有关贯彻知识价值导向的政策文本进行分析，以把握政策总体的制定效果，找出政策制定中的不足，以期对政策不同层面提出改进意见。

一、政策选择及分析框架

(一)政策文本选择

山西省作为资源型转型省份，在创新驱动发展战略的推动下，近年来也在积极谋求转型发展。科技创新创业在推动山西省经济发展、加速产业结构转型升级中起到推力作用，其中最重要的活力源泉是高素质、高水平的科研人员。为激发科研人员创新创业活力，鼓励知识分子通过知识价值合法致富，适逢中央出台了《意见》政策文件，为贯彻落实文件精神，山西省委省政府及相关部门积极出台配套政策举措，形成激励创新的氛围。这一系列政策的出台，不仅会在一定程度上提高科技工作者的收入，使其收入结构更加科学合理，同时也会从经济层面激发科技工作者的创新创业积极性，使科研领域创新活力持续迸发。

本文选取的政策文本来源于山西省人民政府及山西省科学技术厅出台的关于实行和落实以知识价值为导向的分配政策的政策文本，以及配套实施的相关政策文件，并对其中的政策内容按照关键词进行筛选。样本选择的原则主要为：(1)发布单位主要为山西省人民政府、山西省科学技术厅、山西省教育厅等部门；(2)政策发布时间为2016年11月至2019年12月；(3)政策类型主要为意见、方案、条例、办法、规划等体例；(4)政策文本与激励科技工作者创新创业积极性相关。按照上述标准，最终筛选出15份政策文本(见表1)。

表1 纳入分析的山西省激励科研创新的系列政策文件

续表

(二)政策分析框架

在政策工具视角下研究公共科技政策，可以探究出公共科技政策制定的理论框架与现实不足。由此建立的政策分析框架也能在政策分析过程中对现有政策体系进行评估，根据现实进行合理调整，为政策的优化完善提供有借鉴意义的对策。

在公共管理学的发展过程中，许多研究公共政策领域的专家学者在科技创新政策工具方面做出了较为系统的研究，其中以罗斯维尔等人的理论最具有代表性。其理论主张科技政策工具可以从推动力、拉动力和影响力三方面划分为一整套实现政策目标的政策体系，由此可将科技政策工具划分为供给面政策工具、需求面政策工具和环境面政策工具。政策工具是从政府层面对科技创新进行干预的有效手段，在科技创新的各个阶段都起到不可替代的重要作用[16]。

1.供给面政策工具。供给面政策工具指的是对技术创新的作用力是推动力的科技激励政策，这是政府从科研人才、科技信息、尖端技术和财政资金等层面，直接投入与科技创新相关的要素，由此推动科技创新[17]。供给面政策工具的次级政策工具为科技信息支持、教育培训、科技基础设施建设、科技资金投入与公共服务等。

2.需求面政策工具。需求面政策工具指的是对技术创新的作用力是拉动力的科技激励政策，这是政府利用市场管制和政府采购等手段来改善由于科技成果的前期市场不稳定而挫伤科研人员积极性的情况，由此拉动科技创新[17]。需求面政策工具的次级政策工具为公共技术采购、消费端补贴、服务外包、贸易管制、海外机构等。

3.环境面政策工具。环境面政策工具指的是对技术创新的作用力是影响力的科技激励政策，这是政府采取改善技术创新发展环境的一系列措施来间接推动科技创新[17]。环境面政策工具的次级政策工具为目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权保护、法规管制等。

二、知识价值导向的科研创新激励的政策工具分析

(一)基于政策工具的基础编码

本文选择政策文本量化分析方法，筛选出与增加分配政策以提高科研人员积极性相关的政策文本15份，共计71条。通过政策工具分类框架对这15份相关的政策文本内容进行分类和编码，按照“政策编号-章节-条”的编码原则，形成政策工具编码表(表2)。

表2 山西省科研创新激励的政策分析编码表

(二)基于政策工具的整体分析

通过对山西省自2016年出台的鼓励科研人员创新创业的15项政策进行政策工具的分类处理，共整理出71条有关政策工具的政策内容，可以发现山西省目前的政策运用以环境面政策工具占比最高，数量为38，占所有政策工具的53.52%；供给面政策工具数量为30，占比42.25%；需求面政策工具使用最少，数量为3，占比4.23%(见表3)。由于以增加知识价值为导向的分配政策及其相关政策都与鼓励人才、调动科技工作者的创新积极性有关，因此山西省出台的这一系列政策往往与对科研院所、高校等知识和人才密集型领域的投入供给有关。政府对科研院所的教育培训、资金投入和基础设施建设可以加强人才发挥知识价值相关要素的供给，从而调动科研人才的创新活力，推动人才通过知识合法致富。而规范市场环境、规范各单位企业的管理办法和建立辅助规章制度等环境面政策工具则是在政策初期便于政府部门的实施、评估和检查，通过提供有利的政策环境，从制度层面营造鼓励创新大环境，进而提高科研人才的创新创业积极性。对于需求面政策工具的运用较少源自此系列政策。没有具体到某几项科研成果的采购与贸易管制，对科研成果的全方面界定难度和工作量较大。

表3 基于政策工具的二级政策编码分析

在次级政策工具的运用上，科技资金投入往往最能直接推动科技创新，因此其在供给面政策工具中使用最为频繁，占比34.21%；在需求面政策工具中仅有服务外包和消费端补贴两项，分别占比33.33%与66.67%；法规管制在制度层面改善了创新环境，因此其在环境面政策工具中使用最为频繁，占比为33.33%。从数量上看，科技资金投入、教育培训、法规管制、知识产权保护、金融支持和公共服务为使用频次最高的6个次级政策工具，使用数量分别为13、11、10、8、7、6(见图1)。

图1 基于政策编码的科研激励政策二级政策工具分析图

1．供给面政策工具分析。山西省对于资金投入和人才投入与培训方面的政策较多，而科技信息层面和基础设施建设方面的投入较少。供给面政策工具的使用频次排序分别为科技资金投入、教育培训、公共服务、科技基础设施和科技信息支持建设，所占比重分别为34.21%、28.95%、15.79%、13.16%和7.89%(见图2)。科技资金的大量投入可以从物质层面对科研人员进行激励，通过对科研项目进行持续的经费投入以及对科研人员进行资金补助等措施，可以有效地为科研事业提供物质保障。创新人才引进、培训和考核方案有利于从制度层面解放人才积极性，也是较容易实行和推进的一种政策。而科技基础设施的建设需要在很长一段时期内投入相当多的人力物力财力，并且科技信息平台中市场信息的收集与及时更新也成为一大政策推行难点。

图2 供给面政策工具分布

2．需求面政策工具分析。山西省在这15项政策中只使用了1次消费端补贴和2次服务外包政策工具，而对于公共技术采购、贸易管制和海外机构管理这3项次级政策工具并没有涉及(见图3)。服务外包的政策内容为支持各类社会服务组织承接政府转移的人才培养与科技成果转化，消费端补贴的政策内容为通过申领科技创新券的方式对购买创新服务、开展技术合作的科技型中小企业给予资助。由于这一系列政策目的是通过激发科研工作者的创新创业激情以推动科技成果创新，其主体是科技工作者，因此对实际需求层面的政策工具运用有限，这也是政策的空缺之处。

图3 需求面政策工具分布

3．环境面政策工具分析。山西省对于制度规范层面和知识产权保护这方面做得较多，而对于科研项目的融资与风险补偿以及税收方面的政策较为不足。环境面政策工具的使用频次排序分别为法规管制、知识产权保护、金融支持、税收优惠和目标规划，所占比重分别为33.33%、26.67%、23.33%、13.33%和3.33%(见图4)。目前环境面政策工具使用还主要停留在制度设计与规范上，通过完善科研院所、高校、国企及医院等知识密集型研究机构的制度或者加强对其薪酬分配的监管来营造良好制度环境。加强知识产权保护可以在法律层面保护权利人的智力成果，同时能够持续激发科研人员的创新活力。对科研项目的金融支持和建立风险补偿机制可以有效地规避科研风险大、前期投入大于产出等问题，然而运用难度较大，因此此类政策使用还比较有限。

图4 环境面政策工具分布

(三)具体政策内容分析

目前，在山西省推动实行以增加知识价值为导向分配的创新创业激励政策内容中，有几种具体的实施办法使用频次较高，分别是“促进科技成果转化(13次)”“加强人才引进和培养(13次)”“建设信息平台(9次)”“加强财政投入力度(7次)”。

“促进科技成果转化”这项政策内容主要通过知识产权保护、金融支持和科研资金投入这3种政策工具来保障实现。政府从法规层面重视知识产权以及加强知识产权保护就是保护科研人员的智力成果和经济利益；政府在科技成果研发前期进行资金投入可以有效促进科技工作者将知识技能转化为科研成果；在科研成果研发后期，通过建立创投引导、融资担保及风险补偿等方式为科技成果转化打造良好的市场条件。

“加强人才引进和培养”主要通过教育培训、科技资金投入和服务外包这3种政策工具来保障实现。创新人才引进机制，为科研人员出国学习深造创设资金保障，以及鼓励社会服务组织有序承接政府转移的人才培养，有利于保障科研机构人才素质，推动科研创新活力迸发。

“建设信息平台”这类实施办法主要通过科技基础设施建设投入、科技信息支持、法规管制、教育培训、目标规划和知识产权保护这6种政策工具来推动建设。建设信息平台中所包含的不仅是人才信息，也包括科技市场的供求信息以及最新产业技术信息，这些都能向科技创新提供公共信息服务，减少信息不对称等问题，这与资金投入、政府监管和基础设施建设等方面政策工具息息相关。

“加强财政投入力度”通过科技资金投入、法规管制和金融支持等3种政策工具来辅助实施。财政支持与投入主要由政府对科技创新领域的资金投入或奖励来激励科技创新，并将其制定成政策制度，长期激发科技工作者创新创业活力。

(四)政策工具分析的主要结论

以上分析结果可以大体反映出山西省为激发科技工作者创新创业积极性而制定的一系列政策的政策工具体系以及工具分布特征，可以得出以下结论。

1．延续传统的以资金投入和法规管制为主的政策制定模型。从15项政策中整理了71项内容，其中使用科技资金投入政策工具的数量为13，占比18.31%；使用法规管制政策工具的数量为10，占比14.08%。资金投入与法规管制也是政府为解决各种问题出台政策的常用政策工具，表明政府的政策制定仍存在思想观念固化、思维停滞不前等问题，缺乏与时俱进的观念和创新精神。

2．山西省政府逐渐意识到知识产权保护在科技创新领域独特的重要性。在山西省出台的这15项政策中，有6项政策都涉及到知识产权保护方面。这是一个良好的起步，但还远远不够。随着世界全球化趋势的发展与新一轮技术革命的到来，国际竞争日趋激烈，世界各国对知识、智力、人才和技术资源的占有、配置、吸纳和利用已成为经济高质量发展的强劲推力，专利的重要性日益凸现。在新形势下，山西省政府必须加快建设专利工作体系和运行机制以保障科技工作者的权益，保障国家的技术安全。政府应在政策上予以倾斜，保证专利制度奖酬兑现，重奖一些重大发明专利技术。同时在技术创新中，注重保护科技工作者的专利权，规范知识产权市场运行机制，才能保障高水平人才的持续创新能力，促进经济的高水平持续发展[18]。

3．山西省落实的一系列政策体系框架已初步建立，但对于供给面、需求面、环境面政策工具结构不均衡，还存在政策过溢和政策缺失问题[19]。从以上政策工具的统计结果可以发现，政策工具的使用存在明显的结构不均衡问题，主要是以供给面和环境面政策工具为主，政策较少地涉及到需求面政策工具，并且这3类政策工具内部工具运用的分布也存在不均衡现象。在供给面政策工具内部，对于科研资金的投入和人才的引进与培养方面较为重视，但却普遍忽视了科技市场和国内外技术信息的信息平台建设，与市场脱节会导致山西省科技成果难以实现顺利转化，也会打击科技工作者创新活力。在环境面政策工具内部，以政府的监管和法规规范管制为主，缺少对技术创新成果转化有利的政策环境，具体表现是缺少金融支持和税收优惠政策。山西省对于激发科研人员创新创业积极性政策的需求面政策工具方面欠缺较大，为日后出台相关政策预留了需填补的空间。

三、基于知识价值导向的创新创业导向激励政策优化建议

通过对现行政策进行工具分析可以发现当前的政策空白，以促进未来政策更加贴合实际问题，更好更快地实现政策目标[20]。中共中央办公厅、国务院办公厅在《意见》中提出有关激发科技工作者创新创业积极性的政策目标，从分配政策层面加速推进创新驱动发展战略，调动科技工作者的创新活力，以期在全社会环境中营造四个尊重的氛围[1]。从其政策目标入手，可以发现未来山西省政策应该优化运用供给面、需求面和环境面政策工具，不断调整内部结构，而后推进实现既定目标。山西省多年以来以其丰富的煤炭资源推动经济快速发展，而当前新时代带来的新要求需要山西省政府转变经济发展方式，突破经济发展瓶颈，由资源带动发展转化升级成为技术引领发展。根据现行政策工具运用的研究结论，未来山西省激发科研工作者创新创业积极性的政策的设计应该从以下几方面调整优化。

(一)健全政策工具体系，丰富发展需求面政策工具

山西省在需求面政策工具层面较为薄弱，需要跳出传统政策制定模式，丰富发展需求面政策工具。在公共技术采购层面，山西省政府可以通过制定新型科技产品采购计划，来激发科技工作者对有关领域的探索创新以及成果转化，同时也可以改善创新成果初期的市场不确定性。在鼓励消费端层面，山西省政府可以采取发行消费券等形式来降低消费者购买创新成果的成本，这有利于扩大市场需求，同时有利于降低科技工作者对科技成果成本过高的顾虑。在服务外包层面，山西省政府可通过优惠政策来带动企业和民间科研机构有序承接服务性工作，降低科研成果成本。在贸易管制层面，山西省政府可通过关税补贴等手段促进研究成果对外出口，拉动重点科技领域发展。在海外机构管理层面，山西省政府协助企业在海外设立分支机构以促进研究成果走向国际市场，进而带动科研人员创新活力[21]。

(二)保持供给面政策工具结构平衡，优化环境面政策工具内部比例

在供给面政策工具的运用中，山西省需要加大对相关基础设施建设的投入，包括大数据平台、各类科技产业信息以及尖端人才供需信息等；完善信息共享机制，整合基础数据，推动科技数据免费或低成本开放，着力解决信息不对称所带来的市场风险[17]；鼓励科研人员参会交流，制定会务费、食宿费补贴办法，建立交通、通信相关事务的专业咨询服务机构。在环境面政策工具中，山西省政府要通过融资贴息等金融手段改善融资环境，促进科技成果转化；对从事科技创新活动重要领域的企业和个人实行税务减免；建立健全科技成果转化风险补偿制度，注意防范科技领域投资风险、市场波动风险以及金融风险等，及时协调化解多种科技风险。

(三)从优化创新生态的视角，推进智库建设，不断推进政策创新

当前山西省智库的建设和发展都较为滞后，水平也较低。如何准确把握国内外科技发展趋势和提升政策创新水平，需要政府发展建设高水平智库，从政策制定阶段把握政策走向，合理安排运用政策工具，制定符合山西省现实情况与发展水平的科技人才政策，提高政策的针对性和实用性。通过汇集公共政策领域的人才来提高人才发展的政策水平，用人才推动人才发展。积极探索“政产学研结合”发展模式，如成果转让模式、共建实体模式及科技园区模式等[22]。政产学研结合可以推动高校最大程度实现创新成果转化，激发政府资源和社会资源的最大活力，使研究成果不局限于实验室，而是能更大程度地辐射产业、服务社会，形成规模效益，推动本地乃至国家的产业发展。积极推进校企合作，通过培养专业研究生服务地方优势产业，共建创新平台，提高创新能力与水平，带动科技成果顺利转化，最终成就校企共赢。山西省政府要做到了解科技创新发展新模式，通过政策保障推进适合地区发展的新模式落地生根。