PPP模式中我国地方政府风险防范管理研究

张倩玉

近年来，随着中国政府的大力推动，政府与社会资本之间的合作已进入发展的“快车道”，实现了政府与社会资本之间的双赢。但是，在实施过程中经常报告一些PPP项目存在各种问题，特别是对PPP风险的认识不足，无法防范风险。PPP项目的风险防范对PPP项目的健康存在具有重要意义。但是，中国还没有形成完善的风险体系，特别是对于地方政府而言，需要进一步完善PPP模式的风险防范。

我国地方政府参与PPP项目管理模式的现状

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和私人组织根据双方签署的特许经营协议在基础设施项目建设以及提供公共产品或服务方面形成的合作关系。

1980年代和1990年代是发展的萌芽阶段。它首先出现在地方政府和外国投资者共同开发的PPP项目中。可以说，PPP项目是由地方政府而不是中央政府发起的。在此期间，为了获得更多的财政盈余，地方政府在能源和交通领域进行了大量合作。

1994年，中央政府开始实施分税制改革，这使地方政府不得不积极寻求社会资本的帮助。随着社会主义市场经济体制的改革，中央政府开始启动第一批PPP项目政策，并选择了五个BOT项目进行试点。广西来宾B电厂的BOT项目标志着中央政府已开始重视这种合作模式。受此影响，许多地方政府也引入了社会资本。典型的项目有北京十水厂的BOT项目，北京小电厂的嘉禾污水处理项目等。可以看出，这段时期的PPP项目已经从原来的电力和运输领域逐渐转变为水、污水、天然气和水电。其他项目。同时，尽管这一时期以外资为主导，但国内私人资本也开始进入PPP领域。从那以后，受金融危机的影响，PPP实践首次进入较低阶段。

从2003年到2013年，PPP项目既有机遇也有挑战。中央政府开始重视特许经营。典型的是建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》。具有代表性的案例包括北京地铁4号线项目，杭州湾跨海大桥项目等。然而，在次贷危机的影响下，中国的PPP模式已第二次降低。公私合作项目再次受到政府和国有企业提供资金的方式的挤压，许多公私合作项目被迫停止。

自2013年以来，中国的PPP项目已进入全面发展阶段。由于4万亿元投资失败，地方政府提供了变相担保，增加了还债的风险。但是，随着国家鼓励民营经济的发展，地方政府又再次出现了PPP项目。习近平总书记在十九次重大报告中提到，要巩固基础，扩大优质增量产品的供应。2019年，国务院和国家发改委发布文件鼓励发展，公私伙伴关系为PPP项目提供了广阔的前景和发展方向。

我国地方政府在PPP项目管理中存在的问题及成因

风险分配不合理

考虑到政府的风险管理能力，项目报告机制等因素，PPP项目应根据风险分配优化、等值、风险防控的原则，合理分配政府与社会资本之间的风险。但是在一些已实施的PPP项目中存在一些风险分配不合理，缺乏约束机制等问题。例如，“鸟巢”的失败可能是由于社会资本方尚未完全确定的潜在风险。大型体育场馆的建设和运营在整个生命周期中中标后，在此基础上，尚未建立相关的风险分担机制。地方政府经常将政治风险、环境风险和市场价格风险推给社会资本，但是社会资本没有足够的资源和能力承受这些风险，导致项目投资失败。此外，由于缺乏约束和协调机制，一旦出现重大问题，地方政府往往会采用行政手段进行干预，从而违反了合同，损害了社会资本的利益。

信息不对称带来的风险

信息不对称是所有市场运营都可能带来的风险，尤其是PPP模式。在信息不对称的情况下，双方都将采取博弈行为。尽管有明确的法律规定和框架规定了各方应承担的风险，但是在项目的实际运营中，由于双方都没有识别风险的能力，因此一方可以识别风险，而另一方不能，因此冒险者掩盖了风险。这种风险一旦累积到一定程度，将会给项目的正常运行带来巨大的挑战和威胁。在PPP项目中，这种道德风险在经济行为中更为常见。

另外，为了吸引民营企业投资，一些地方政府对一些重要的数据和资料作了虚假记载，这给企业风险评估带来了很大的风险。例如，PPP项目中的户籍人口与实际人口之间的差异，消费方式和人口规模将导致该项目的发展前景不大。这种信息不对称主要是由人的主观因素引起的。企业自我评估的高成本和困难将导致这种后果。

PPP项目回报周期长，运营难度大

近年来，国家大力支持公私合营项目发展，并出台了相关的优惠政策，但这些政策实施的不确定性使资金返还不稳定。由于PPP项目成本高昂，早期需要大量投資，这使参与项目融资，建设和社会运作的社会资本要有一定的经济实力。特别是对于一些大型的PPP项目投资，由于政府的优惠政策相对较小，因此私人机构经常需要外部融资，因此一些中小企业只能通过贷款融资。此外，由于银行贷款的门槛很高，难以达到银行信贷标准和及时获得资金，这影响了PPP项目的可持续运行，并限制了一些社会资本的参与。同时，后期国家项目的运转时间只有30年，导致后期的运转成本较高。双方无法筹集巨额资金，最终导致协议破裂。

PPP模式中我国地方政府风险防范的建议

制定风险分担机制

英国和其他国家的成功经验表明，风险分担机制是PPP项目的核心。只有合理的冒险机制才能吸引更多资金参与该项目。中国在借鉴国内外PPP项目的经验的同时，应根据自身情况总结PPP模式可能存在的风险，为政府和社会资本提供参考，提高其风险识别能力。社会资本具有较强的管理能力，应承担经营风险；不可抗力的风险应由政府和社会资本根据实际情况分担。同时，在建立统一机制的基础上，要根据各地实际情况进行具体调整，从源头上遏制风险。尽管有必要履行自己的职责来冒险，但政府始终是最终的冒险者。遇到困难时，要主动帮助企业解决困难，承担一定风险。

转变政府职能，提高信息的透明度

信息是影响项目参与者战略决策的重要因素。如果获得的信息与真实信息有出入，将影响参与者做出最佳决策，从而影响整体利益。一方面，政府应进行有效的监督和权力下放。监督主要是弥补市场失灵，建立良好的审计监督体系和方法，同时下放权力。习主席强调，我们应该将权力下放给市场，让位于市场，并发挥市场的基本作用。将政府转变为服务和监督部门，在各个部门之间建立沟通，并确保信息的公平正义。另一方面，有必要加强法律法规的可操作性，加强执法。例如，在双港垃圾发电厂项目中，如果参与者能够及时发布项目内容并告知周围环境，则可以大大减少不利选择的发生。因此，对政府而言，与时俱进，完善监管体系，确保信息公开公平，对于有效实施PPP项目至关重要。

健全相关法律法规

PPP项目通常投资大且周期长。运营期间政府官员的轮换可能给私人资本和社会基金带来不公平的待遇和不确定的风险。因此，有必要完善相关法律法规，为项目的运行提供长期稳定的环境，提高社会参与者的积极性。

首先，有关部门制定了法律法规和相关政策，应按照中央文件的精神继续大力推动，为我国PPP机制的长期运行打下良好的法律基础。二是建立统一、基本、规范的法律制度。明确各部门的分配、协调和监督，对项目的招标、建设、运营、质量和收费制定系统的规定，促进PPP机制的健康发展。最后，我们应该树立契约精神。实际上，这要求政府和非政府部门遵守自由、平等、互利和合理合作的原则，以保持企业文化的完整性和契约精神，并注意采购的风险和挑战。同时，各级政府应加强自身的制度约束，提高对契约精神的认识和约束力，树立契约精神。

结 语

PPP模式在中国已得到广泛的重视和应用，对促进中国经济社会的可持续发展具有重要作用。但是，应谨慎对待PPP模式的风险，从源头上控制政府与社会资本合作的风险，应结合中国的实际情况更好地将其应用实践。本文分析了地方政府PPP模式的风险，希望为政府与社会资本之间的合作提供参考。

（沈阳建筑大学）

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