政治动员、地方性知识与区域合作的困境

汪华

摘   要： 从历史社会学的分析维度，对半个多世纪以来长三角一体化发展进程进行考察，对区域合作的背后博弈机制进行探讨。一个基本发现是，基于国家意志的政治动员既是区域一体化能够不断被发起的重要原因，同时也是区域一体化发展面临困境的潜在因素。基于国家意志的政治动员要求长三角区域内各地政府有“一盘棋”思想，但基于发展主义的央—地激励机制，以及行政分权改革与相应的财税体制，决定了各地政府有着明确而清晰的责任边界，由此产生了明确的地方性利益诉求。各地政府基于自己的利益诉求，形成了区域合作的地方性认知。这种地方性知识，客观上对基于政治动员的国家意志的有效实现产生了较大的消解效应。

关键词： 区域合作;政治动员;长三角;历史社会学

中图分类号：F127     文献标识码：A  文章编号：1004-8634（2021）03-0134-（09）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.03.013

随着长三角区域一体化发展上升为国家战略，学术界对这一话题给予了极大的关注。如何让区域一体化走得更远、更持续，真正摆脱“行政区经济”的刚性约束，无疑需要剖析制约长三角区域一体化发展的深层次约束机制。历史可以告诉未来。本文着重从历史社会学的分析维度来梳理长三角区域合作的历史脉络，并剖析制约区域合作实现可能性的体制性因素。

一、长三角区域合作的推进历程与本文关注的问题

区域合作或区域一体化，不仅是全球趋势，也是中国政府着力推进的重要发展模式。作为中国经济社会发展的核心区域之一，长三角地区一直被中国政府视为区域合作的重要实验田。在刚刚过去的半个多世纪，国家在这个区域先后数次推动建立区域协作机制。

中华人民共和国成立初期，为克服“统得过死”“条块分割”的体制性矛盾，第一个五年计划后期，中央决定改进经济管理体制，在下放地方部分经济管理权的同时，要求相邻地区加强经济上的协作。1957年12月，毛泽东在给计委的指示中指出，“是否按过去的大区，以一个大城市为经济中心，结合周围省市考虑通盘的协作规划……在此基础上，逐渐形成经济区”。1 正是在这个背景下，1958年，中央成立“华东经济协作区”，成为长三角协调发展的初期平台。不过，到1960年，华东经济协作区被撤销，长三角协作机制也随之中断。

此后相当长的时期内，长三角区域基本上处于各自为政的发展状态。一直到改革开放，长三角地区再次启动区域合作的探索。1982年12月，为推动长三角区域经济联动发展，中央决定成立“上海经济区”。它以上海为中心，覆盖范围包括江苏的南通、苏州、常州、无锡，以及浙江的杭州、湖州、嘉兴、绍兴、宁波，构成了最早的长三角经济区，也是改革开放后中国第一个基于省际合作的经济区。此后，该经济区进一步扩容，安徽、江西、福建三省分别于1984年12月、1986年7月加入上海经济区。不过，上海经济区并未持续太久。1988年6月，上海经济区规划办公室宣布撤销，上海经济区的协作机制也告终。1

1991年，邓小平视察上海，指出了浦东开发开放对于区域发展的战略意义：“开发浦东……不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和整个长江流域的问题。”2 小平同志的讲话再次阐明了区域合作对于全局发展的意义。长三角区域协调发展再次迎来新一轮契机。

这一轮的协同发展首先从区域内城市之间的经济协作开始。1992年，由上海、无锡、宁波、扬州、南通、杭州、苏州、南京、常州、镇江、嘉兴、绍兴、湖州、舟山14个城市的经济技术协作部门发起，成立长江三角洲协作办（委）主任联席会议。不过，到1997年，长三角协作办（委）主任联席会议制度又被取消。3此后这一协作交流机制不断被其他形式的机制替代。直至2001年，上海、浙江、江苏两省一市经过共同磋商，发起建立苏浙沪经济合作与发展座谈会制度。此时的区域协作也仅限于三地行政领导之间的座谈协商，并不能完全体现区域经济一体化发展的本质要求。

由上不难看出，长三角地区在不同时期探索了不同的区域合作机制或模式。这一方面说明了该地区区域合作的探索一直没有停歇，但同时，从另外一个方面说明长三角区域合作的探索之路充满了坎坷与艰难。

总之，尽管此前长三角发展也多次得到党中央和国务院的支持，但再次被上升到全局高度要到2018年习近平在中国首届国际进口博览会开幕式上宣布支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。至此，长三角区域一体化发展进入新时代。

本文关注的问题是，在刚刚过去的半个多世纪，国家在这个区域先后数次推动建立区域协作机制，但最终都未能很好地持续下去，是为什么呢？如何理解这种不断被建立，同时又难以持续的区域合作？对这些问题的回答，或有助于破解制约区域合作可持续发展的体制性障碍，为接下来更好地推动长江三角洲区域一体化发展提供学术支持。

二、区域合作的内在逻辑

区域为什么要合作？區域如何合作？区域合作何以可能？这是任何区域一体化研究都绕不开的话题。共同的利益诉求促使各地方行动主体有跨区域合作的内在需求，这种需求的现实后果是，地方政府必须出面来协调区域间的无序竞争，并克服地方保护主义的羁绊。从学术的脉络来看，理解区域合作的背后逻辑，大体上可以从市场逻辑与行政逻辑两个维度展开。

市场逻辑强调的是在区域合作或区域一体化背后市场力量所发挥的决定性作用。刚刚过去的半个多世纪，主流经济学界特别是空间经济研究领域的学者们围绕这一议题开展了丰富的研究，并发展出了一系列富有解释力的理论，诸如雅各布·维纳提出的关税同盟理论、西托夫斯基和德纽提出的大市场理论、以罗布森为代表的自由贸易区理论，以及近年来兴起的新经济地理学和区域主义理论等。近年来，很多学者运用上述理论对区域合作开展了卓有建树的实证研究。相当多的文献认为，区域一体化客观上会带来效益的增进。大多数实证分析验证了推进区域一体化对于经济增长的推进效应。4

正如一些论者所言，建立区域统一市场之所以具有显著的经济意义，主要是因为统一市场可以减少不必要的内部竞争和交易成本。在现代经济中，由于金融市场特别是资本市场的发展，经济活动中可交易的货品、交易工具和贸易的范围日益扩大，统一市场的内涵也逐渐丰富，包括在空间上实现所有生产要素、商品和服务的自由交易与流动。由此，约束市场统一性的因素也日益增加。1

区域经济一体化本质上是生产要素、商品和服务在空间上流动与配置的最优安排，其本身是经济集聚与经济扩散相伴发生的一个过程。艾德加·胡佛（Edgar Malone Hoover）构造了区域经济学的理论体系，提出了区域经济学的三个基石：生产要素的不完全流动性、生产的不完全可分性、商品与服务的不完全流动性。这三个基石交互作用的结果就是生产和服务部门在特定空间内集中，产生集聚经济。集聚经济通过规模经济与外部经济不断加大集聚程度，但这种集聚一旦突破某个临界值，即所谓过度集聚，则会产生集聚不经济，从而导致经济扩散。这种经济集聚与经济扩散的双向运动过程，本质上就是统一市场形成的过程。2

统一市场形成的基础是分工与专业化，而这恰恰也是古典经济学关于经济增长核心思想的两个基本要义。劳动生产率的提高是专业化分工的结果，同时也是规模报酬递增规律的根本原因。从古典经济学的专业化分工理论及由此衍生的种种理论中不难发现，包括产业集群、城市等经济空间集聚都是生产分工和社会分工的产物，特别是，产业集聚是人们为降低专业化分工产生的交易费用和获取由分工产生的报酬递增的一种经济空间表现形式。作为经济资源在空间上优化配置的一个过程和状态，区域经济一体化根本上取决于专业化分工的水平。这也就意味着，提高生产的专业化水平，促进分工协作体系的形成，是区域经济协调发展和经济一体化的本质诉求。3 从这个意义上来说，区域经济一体化是经济发展中专业化分工和市场规模扩大的必然结果，是一个基于市场逻辑的空间再造过程。

除市场逻辑之外，在政府主导的经济发展模式下，区域合作在很大程度上还隐含着深刻的行政逻辑，即基于行政性干预的地方政府之间以及央—地政府之间多重博弈的结果。

研究公共事务跨区域治理的诸多文献早就注意到，区域性公共品是政府部门“跨政区”供给的、具有明显“溢出”特性的公共品。正是这种“溢出效应”，使得公共品面临着区域范围内地方政府供给协同的困境。通常，属地化管理体制背景下，地方政府作为辖区范围内公共品供给的责任主体十分明确。但是，跨政区公共品的供给责任主体则比较模糊——相邻政区的地方政府在跨政区公共品供给上的责任并不明确。这一般需要上一级政府介入或相邻政区的地方政府之间协商才能解决，而任何一方责任的缺失都极有可能导致跨政区公共品的供给陷入“集体行动的困境”。4

一般认为，存在直接正溢出的情况下，区域公共品的供给将不可避免地呈现不足，因为地方政府倾向将公共品供给量确定于边际收益等于边际成本的平衡点上，以追求辖区利益与自身利益最大化。无论是制度性区域公共品还是基础设施性区域公共品，即使区域内某一地方政府可勉强单独提供，由于其溢出效应太大，成本与收益不对称，因而往往供给不足。這类区域公共品的供给，通常需要区域内各地政府合作，否则很难被供给。然而，合作者面临着其他地方政府搭便车或机会主义的风险。任一政府提供此类跨政区公共品时，区域内其他地方政府都可以获益却无须付出成本，而供给方付出了成本却不能获享全部的收益，由此导致该地方政府供给公共品的积极性受到抑制，最终选择不供给或供给不足。5正是从这个意义上来说，解决跨区域治理难题，或推进区域间合作，客观上需要一个超区域的行政性力量介入。在现实语境下，所谓超区域的行政性力量介入，很大程度上意味着中央政府的出面协调干预。

周雪光在不完全契约理论框架下讨论了中央与地方政府之间基于委托—代理的关系。所谓不完全契约，是经济学组织理论关于经济活动者之间产权分配的一个重要分析概念。不完全契约理论的前提假设是，在现实生活中，任何契约都无法将组织间或组织内部关系的诸多可能性全部考虑在内。由于无法制定完备契约，资产的使用不能在事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权，即所有者占有和控制契约规定之外所剩余的资产使用权。1 从这一理论视角出发，将中国国家治理的制度逻辑置于委托—代理这一分析框架中，我们不难发现，作为委托方，中央政府将政策目标“发包”给地方政府，相应的管理权赋予地方政府，地方政府在本辖区范围内拥有相应的组织、分配、监督、激励等管理权，但对于央—地“契约”没有考虑到或不在契约明确约定范围内的事项，地方政府没有相应权限，因为这一契约的“剩余控制权”是在发包方——中央。这就解释了为什么地方政府在处理跨区域事项时往往要报请更高层级政府或中央政府出面处理。换言之，正是由于不完全契约及剩余控制权的存在，跨区域治理或推动区域间合作，往往需要更高层级的行政干预。这就意味着，在理解区域合作、区域一体化的驱动逻辑中，国家的意志将是一个不可忽视的重要分析维度。

三、国家意志与政治动员：区域合作中的“一盘棋”思维

公共品供给过程中所遇到的集体行动困境以及地方政府的有限权力，决定了地方政府之间的合作先天存在困境。这就意味着，区域合作必须有超区域力量来推动。一方面，地方政府管辖权的地域限制决定了区域间治理必须由国家（中央政府）出面协调;另一方面，国家并非被动地去回应地方的诉求而行动，其背后往往有着中央政府基于特定发展战略的国家意志。换言之，介入并推进区域合作，既是国家回应地方诉求的一种干预行为，同时也是国家基于特定发展战略的宏观部署。在推动区域合作这个议题上，国家通常有着更具全局的视野与格局，往往要求地方从“大局”出发，统筹推进，秉持“一盘棋”思维，动员区域内各地要有“大局意识”。

1958年华东协作区建设初期，中央明确要求，“（华东协作区）各省市应充分发扬共产主义精神，在资源、技术等方面互通有无、互相支援”。2 1958年7月的一次会议再次强调了区域之间要有“一盘棋”思维，统筹均衡发展，“必须把华东协作区作为一个整体，调动一切可能调动的积极因素，发扬共产主义精神，在统一规划下，工业基础较强的地区，应当支援工业基础较差的地区，资源丰富的地区，应当支援资源不足的地区，互相支持，共同发展”。3 基于“一盘棋”思维，区域合作很大程度上被视为区域之间互相支持。这种合作与支持的逻辑是“工业较强的地区，应当支援工业基础较差的地区，资源丰富的地区，应当支援资源不足的地区”。值得反思的是，这种看似“对等”的合作与支持，实际上背后隐含的是基于上下游产业链的市场分层。

1958年，时任上海市副市长牛树才在一份报告中指出，若要完成第四季度40756万元的投资任务，“就需要钢材11.5万吨，与供应比较缺少81.7%，水泥需要18万吨，缺少82.1%，木材需要22万立方公尺，缺少45.9%，运输情况就9月份地方建筑材料120万吨计划运输量只完成了30%”。面对这么大的缺口，牛副市长坦承，“在3个月内要争取供应这样大量物资是不可能的”。4 显然，协作区的建立有助于加强区域内资源的统筹。从国家的角度来看，“一盘棋”思维有助于在区域之内实现资源最佳配置，实现效用最大化。当上海资源告急时，基于全国“一盘棋”的区域协作能够很好地体现这种互通有无的资源调配。1958年华东协作区山东工作组的一份报告写到“十一月份上海急需焦炭，（山东）省钢办不仅同意将十二月份计划提前，而且将原供应济南钢铁联合企业的好的冶金焦5000吨改供上海，为了支援上海生铁，省部分单位翻砂也曾停下来，这说明省委是尽到了最大的努力支援上海钢铁任务的完成”。5

1982年，旨在推动长三角区域经济联动发展的上海经济区成立，中央强调“考虑问题要看到全国”，但对于地方而言，考虑问题则更为现实。区域内各地政府尤其是县（市）级和地市级政府致力于区域合作的最现实初衷及最终的追求就是共享区域发展机会，助力本行政区经济社会发展。区域合作、区域一体化之所以能够得到区域内各地的响应，很大程度上是因为各地均有这方面的需求。但基于国家意志的政治动员，让各地政府的地方性利益诉求在参与区域合作实践中的表达受到抑制，并进而导致地方政府在区域合作中颇多顾虑：“江浙为了保持竞争优势，对区域协作一直持有保守态度。江浙加入上海经济区至少有五怕：一怕上海工业污染转移;二怕以大吃小，怕上海吃掉自己优势行业和产品;三怕‘去肥存瘦，影响全省经济发展;四怕削弱农业基础;五怕财政收入减少。”1

一方面，长三角各地都有参与区域合作以分享区域合作红利的诉求，另一方面各地又担心自身利益在国家“一盘棋”的安排中“被统筹”。事实上，早在上海经济区成立之初，国务院上海经济区办公室主任王林在一次动员会上就指出了这种地方主义与全国“一盘棋”之间的紧张：“不少同志在（上海经济区各地应该合作）这个利害关系上最敏感，相互戒备，心存芥蒂。看来这并不是批评一句‘不顾大局就可以解决得了的问题。我们不能低估这个问题的复杂性。”2 这里所谓的“大局”，很显然超越于区域内各地方政府基于地方本位主义的利益诉求。无疑，在区域合作这个议题上，更具整体发展观的中央“一盘棋”发展战略，客观上与各地自身的利益诉求之间有着内在的张力。

通常，区域一体化本质上会产生两种效应：一种是扩散效应，即发达地区的技术、信息、产业等向后发展地区扩散，由此带动后者的一体化发展;另一种是虹吸效应，即发达地区对后发展地区的人才、资源等产生的虹吸集聚。如果说长三角一体化发展就是要苏浙皖对接上海，那么在地区发展不平衡的情况下，各地既想通过对接上海获取扩散效应，又担心自己的人财物以及市场等资源被发达地区虹吸。因此，各地在推進区域一体化发展中的矛盾心理和谨慎措施也就不难理解。

在长三角一体化发展的问题上，上海虽然一直是各地口头上坚决承认的“龙头”，但是各地出于自身利益的考虑，心底都在打“小算盘”。3

已有研究认为，最近十余年来，进行区域经济合作的长三角地区的经济内耗问题和发展的外部性问题在程度上不是降低了，而是随着经济总量的扩大越来越严重了。4各地区虽表面上积极融入区域一体化，却主要是希望利用合作带来的资源优势。区域合作中的机会主义很大程度上抑制了区域一体化推进的可持续性。

四、地方利益、地方性知识与区域合作中的机会主义

自20世纪80年代以来，随着中国政府在干部人事管理体制、财税管理体制以及经济管理体制等方面改革的深入推进，基于委托—代理模式的央—地行政权力配置方式面临深度调整，中央与地方政府以及地方政府间的关系格局也发生了深刻变化，“属地化管理”体制更是将各级行政区分割为不同治理单元并被赋予明确的治理责任，5 各级地方政府逐渐成为相对独立的利益主体。

戴慕珍（Jean Oi）认为，中国关于中央和地方之间财税体制的改革，为地方政府推动其辖区内的经济发展提供了强有力的激励。6 受要素竞争、增税创收、政绩考核、政治晋升等激励因素的驱动，各级地方政府之间呈现出前所未有的竞争态势。地区之间竞争迫使各地政府表现出前所未有的主观能动性，积极采取行动，不断改善辖区内的投资环境和公共服务水平，以吸引“用脚投票”的各种流动性生产要素向本辖区内集聚，从而推动辖区内经济的高速增长。7

在政府主要责任人为上级委派的干部人事制度下，以地区经济增长率为主的硬性考核指标，客观上导致地方官员以追求辖区经济利益最大化为最主要目标。长三角区域内，各地方政府纷纷将融入大上海、共享长三角区域经济合作收益作为自身的发展战略。但是，这种“共识”的背后隐含着各具差异化的地方认知，各地在很大程度上都是按照自身发展的内在逻辑和“以我之需”来推进区域合作的实践。

地方性知识（Local knowledge）是相对于普遍知识而言的基于地方本土传统的认知体系。用吉尔兹的话来说，地方性知识本质上是地方文化拥有者的实践，是一种由当地人基于本土文化与利益诉求编织的知识系统、意义系统。1 理解地方文化及其行动，须有“文化持有者内部的眼界”，如此方能对行动者有一个更为准确的感知与体悟。2 就长三角区域合作的历史实践来看，作为区域合作的行动者，区域内各地方政府对这一合作平台意义的理解，与国家对这一合作框架的期待有着显著不同。与中央所倡导的“考虑问题要看到全国”这一主张不同，各地方政府很大程度上将这一合作平台理解为自身谋发展的一个机会窗口。

1983年，在上海经济区工作会议上，无锡市计委副主任表示“坚决拥护、完全赞同规划办提出上海、杭州、无锡首先进行外贸联合的试点”，但同时提出，“（无锡）与上海合资项目应享受中央对上海的外贸扩权待遇，……要充分利用三十多年来的科技成果，把各自的秘诀拿出来，进行技术交流”。苏州市副市长也提出借上海经济区这一平台来发展苏州经济的倡议：“必须坚持互利的原则。丝绸是苏州今后发展的重点行业之一。建议由上海经济区规划办公室牵线搭桥，联合成立一个松散的组织，只对内不对外，以更好地发展技术协作，情报交流。”

类似将地方性利益植入区域合作这一平台的诉求，还有南通市副市长的一段会议发言：“现在上海港压港问题严重，亟待解决分流问题，而南通港大有潜力可挖，希望有关部门充分利用南通港的现成条件，稍加措施，即可充分发挥南通港的作用。”很显然，在南通看来，上海经济区为南通从后台走向前台无疑提供了非常好的契机。

湖州市副市长代表嘉兴、湖州两市也表达了类似的地方诉求：“我呼吁在外贸体制没有解决以前，不要再搞新的摩擦了。如最近上海外贸通知浙江，从1984年起，不能用上海牌子出口。如果是这样，将严重损害国家利益。至于究竟是谁的牌子，现在还有争论。如梅林罐头，确实是上海的牌子。嘉兴市民丰造纸厂用MF帆船牌卷煙纸牌子，我说是民丰工厂的。是口岸创牌子还是工厂创牌子，这应该是一个常识问题，谁都知道。我们不是在这里争你是我非，我们区内兄弟单位应当提倡既往不争，今后团结。”3

在区域合作博弈中，各地都有着鲜明的地方利益诉求。“晋升锦标赛”对地方政府官员发展地区经济形成巨大的激励，地方政府官员在追求地区经济增长的同时，隐含着对自己切身利益——政治晋升的追求。4 在政绩考核指挥体系下，中央（或上级政府）决定着地方政府官员的晋升，其中影响地方官员晋升最为关键的因素即经济发展水平。5

每个地方都把经济发展置于绝对优先的位置来考虑，不计政策成本的招商引资、雨后春笋般的新项目上马，以及省级/国家级开发区建设，其结果不可避免是地方产业结构趋同。

本文对长三角地区41个城市“十三五”期间着力发展的主导产业进行梳理，发现在产业布局上多地趋同。如表1所示，计划发展化工、生物化工等为主导产业的包括南京、杭州、无锡等15个城市;计划发展装备制造、通用设备、智能装备为主导产业的包括上海、南京、杭州、合肥等26个城市;计划发展精密机械、电气器械等为主导产业的包括上海、杭州、无锡、苏州等24个城市。

南京大学长江产业经济研究院发布的研究报告也证实了上述判断：长三角专业化分工水平仍然偏低。从结构相似性系数来看，苏浙皖三省同构现象较为严重，低水平同质化竞争较为激烈。1

在这种趋同的产业结构基础上，国家要求区域内“优化产业结构，形成结构完善、互补的产业链”的动员，必然意味着某些地方要放弃或弱化其一部分产业，成为“下游产业”的承接地。所谓“一盘棋”，本质上是一种有进有退、有益有损的统筹，这种“一盘棋”的安排无法完全照顾所有各方的利益，肯定会让有的地方甚至有的部门“吃亏”。而在目前指标化考核、全国排名的激励机制下，谁愿意在这个“一盘棋”里“吃亏”？这决定了区域合作存在先天的困境。

尽管在长三角一体化语境下各地都有“讲大局”的自觉，但在政绩考核指挥棒以及各类发展排名的引导下，地方政府以寻求辖区经济增长与税收最大化为主要目标。地方政府在确保对辖区现有要素资源把握的前提下，努力通过与上级政府博弈以获得政策优惠与倾斜，并与区域内其他地方政府就资源、产业以及市场发生横向竞争，竭力吸引要素流入以促进辖区内经济发展。正如一份新闻材料中所指出的那样：“大家长期处在同一平面上竞争，更多时候呈现为‘你多了我就少了，而不是你好了我就会更好的竞争状态。因此大家都在专注于营造自己的小环境，以便在竞争中占据优势，对营造和完善区域大环境缺少内生动力。”2

本文在长三角地区调研中的观察也支持了这一判断。一位浙江长兴县发改局的受访者在谈到邻县安徽广德升格为“市”对他们造成的压力时，这种区域间的竞争性溢于言表：“现在广德已经变市，我们压力更大了。……县域经济要向城市经济转型，这样才能做大城市、吸引人才，撤县设市既是长兴老百姓的希望，也是全体干部的方向，还有外来客人的期望。”

从国家的宏观战略安排来看，区域合作的一个重要任务是优化产业布局，其结果必然形成“上游产业”“下游产业”。所谓产业布局，并不是一种横向排列，本质上体现了不同类型产业之间的纵向分化，并进而形成了高端产业、低端产业这样一个纵向的产业生态链。市场并非一个完全基于平等交易的扁平结构，在很大程度上它还是一个基于资本、技术与要素优势的垄断的纵向分层结构。在这个意义上，区域产业链客观上就是一个新的区域价值分层化体系。上游产业凭借技术与资本优势占有充分、可观的利润，而下游产业因其低附加值、高能耗、高污染，不得不面对利润空间不断被压缩的不利状况。长兴县政府工作人员对此感慨颇多：“不能总是作为承接产业转移的基地，我们要发展自己的核心产业，……我们现在提的是打造绿色金融与科金融合发展先导区、环太湖科技金融港湾。”

尽管中央对上海的定位是打造包括国际金融中心在内的四大国际中心，但这并不意味着区域内其他地方政府愿意放弃这一居于市场高端位置的产业。浙江长兴县偏居浙西，仍然要大力发展自己的金融市场就是一例。毕竟，发展金融，不仅有利于本地资本市场的发展，同时也有助于构建一个更具市场空间的招商引资环境，甚至还有助于提升地方的形象。

于此我们不难看出，各地在长三角一体化推进中，并非完全基于长三角甚至全国“大局”来做出相应政策调整与安排，而是按照自身发展的内在逻辑展开。

一个十分典型的例子是，早些年，针对上海洋山港的开发，浙江决定兴建两个特大工程，即杭州湾大桥和杭甫运河改造工程，其意图就是要吸引长三角和长江中上游的货物。同时，上海市和浙江省在集装箱枢纽地位的争夺上也展开竞争，结果是使上海国际航运中心原定的“一中心两翼”格局转变为“两干线共同主导发展”的格局。此外，苏州也在谋求下辖港口群的内部整合：把张家港、太仓港和常熟港集合起来，以“苏州港”为平台，“挥戈”长三角地区的港口“征战”，1 以期在长三角地区港口竞争中不至于处于劣势。

在区域合作博弈中，基于本地利益最大化的偏好，各地有选择地参与区域合作便成为最理性选择，其结果是不可避免的机会主义倾向：有利本地经济的区域合作，积极响应;对本地没有显著利益，甚至可能要让本地做出一定牺牲的区域协作事项，往往表现谨慎、消极。区域合作中机会主义普遍存在。

五、结论

埃里克（L. Krueger Eric）构建了一个城市政府间合作选择模型，从交易成本的视角提出地方政府合作是交易成本的函数，它随着各个城市不同的制度安排和城市政府间的竞争程度而变化。2 这一理论判断对于我们理解长三角区域合作的意义在于，区域一体化的政治动员无法消解目前基于行政发包制框架的地方竞争。至少，区域内部在县、市层面的地方合作仍然难以深入。

本文的基本发现是，基于国家意志的政治动员既是区域一体化能够不断被发起的重要原因，同时也是区域一体化发展面临困境的潜在因素。基于国家意志的政治动员要求长三角區域内各地政府有“一盘棋”思想，但基于发展主义的央—地激励机制，以及行政分权改革与相应的财税体制，决定了各地政府有着明确而清晰的责任边界，由此产生了明确的地方性利益诉求。各地政府基于自己的利益诉求，形成了区域合作的“地方性知识”。这种“地方性知识”，客观上对基于政治动员的国家意志的有效实现产生了较大的消解效应。半个多世纪以来的实践证明，正是区域内各地政府对于区域合作的地方性认知，导致区域合作始终面临困境。

行政分权改革在赋予地方政府更大自主权的同时，也让地方政府承担了发展经济与供给公共服务的无限压力。在各类发展指数排名与各类政绩考核机制下，地方政府追求地方利益最大化成为最理性选择，客观上促使各地必须打好自己的“小算盘”;而基于国家意志的政治动员，要求各地在区域合作中有大局意识，有“全国一盘棋”意识，不能只考虑自己的“小算盘”。在当前体制框架下，上述矛盾的调和十分困难，且成本高昂。从这个意义上来说，推进长三角区域一体化协调发展走得更平稳且可持续，关键着力点在于破除这种基于地方主义“小算盘”的机制，更加注重市场机制在区域协调发展中的导向作用。

The Dilemma of Political Mobilization， Local Knowledge

and Regional Cooperation

—Based on the Investigation of the Yangtze River Delta

WANG Hua

Abstract： Based on the analytical dimension of historical sociology， this paper investigates the integration development process of the Yangtze River Delta for more than half a century and discusses the game mechanism behind regional cooperation. One of the basic findings of this study is that political mobilization based on national will is not only an important reason for the continuous initiation of regional integration， but also a potential factor for the dilemma of regional integration development. The political mobilization based on the national will requires the local governments in the Yangtze River Delta region to have the thought of “a game of chess”. However， the central and local incentive mechanism based on developmentalism， as well as the reform of administrative decentralization and the corresponding fiscal and taxation system， determine that local governments have clear and clear responsibility boundaries， thus there is a clear demand for local interests. Based on their own interests， local governments have formed a local cognition of regional cooperation. This kind of local knowledge objectively has a great dissolving effect on the effective realization of national will based on administrative mobilization.

Key words： regional cooperation， political mobilization， the Yangtze River Delta， historical sociology

（责任编辑：申   浩）