重庆城市轨道站点与周边地区一体化规划控制策略研究

胡 林， 许文聪， 黄 合

(1.中国城市规划设计研究院西部分院， 重庆 401121; 2.宇恒可持续交通研究中心， 北京 100004；3.重庆市规划研究中心， 重庆 400000)

0 引言

城市轨道站点周边地区指的是距离站点中心一定范围、与城市轨道功能紧密关联的地区，其范围结合站点功能能级、步行可达条件等通常在600～800 m不等[1-2]. 轨道站点周边地区是落实TOD理念的核心区域，需要加强规划层面的一体化控制，协调统筹布局站点周边地区空间资源要素. 本研究针对重庆独特山地城市的轨道站点与周边地区一体化规划相关问题，着眼关键规划控制要素和控制策略研究，以期实现集约紧凑、优质高效的规划管控目标.

部分学者结合相关城市的轨道发展实践，对站点周边地区一体化规划的空间范围、土地利用、开发强度等已有一定研究[3]. 郭涛等[4]基于对广州地铁2号线江南西站乘客问卷调查，得出工作日轨道站点周边步行15 min内出行比例达到94.2%. 段德罡[5]以站点周边不同交通接驳时间距离为路径，划定了轨道站点对周边用地的合理影响范围. 王京元等[6]依据车站功能定位将车站划分为综合站点和一般站点2种类型，周边区域按照与站点距离划分为高密度复合开发区、中密度开发区和低密度开发区. 刘泉[7]认为步行尺度是确定影响圈层划分和规划范围的主要参照，圈层边界划定的主要依据是可接受的步行距离形成的半径. 在功能用地配置方面，刘保奎等[8-10]从土地利用结构、地块开发效能、轨道建设与土地利用调整间相互影响等多维度对轨道与周边地区土地利用一体化开发进行了探讨. 刘诗奇等[11]通过对轨道站点周边土地利用类型的面积比例、土地利用率、信息熵和均衡度等指标计算，从宏观上揭示了土地利用模式由城市中心向外围变化的基本规律. 在开发强度方面，刘泉等[12]认为应该构建系统的开发强度规划管控技术方法作为保障，重视不同空间尺度下开发强度管控的整体性. 李立峰[13]提出城市轨道交通沿线不宜片面强调提高站点附近的开发强度，还应关注站点地区城市功能容量的“下限与上限”. 在交通衔接方面，孟永平[14]从目标、技术线路、交通衔接对策、交通衔接方式预测等方面提出与轨道交通衔接交通一体化解决方案. 住建部《城市轨道沿线地区规划设计导则》结合站点分类分级，给出了不同类型站点周边道路系统和交通换乘设施配置的相关指引[15].

1 重庆轨道交通站点与周边地区一体化规划存在的问题

截至2019年底，重庆轨道建成通车8条，里程328.5 km，轨道站点190个. 在建轨道交通11条(段)，里程227 km，轨道站点119个[16]. 近年，重庆轨道线路建设偏重外围地区延伸，而沿线用地开发、人口聚集未与轨道建设充分同步增长. 在现状在建城市轨道站点周边800 m范围内城市建设用地总规模302 km2，已出让未建设用地、未出让用地规模达到71 km2(占建设用地的24%). 外围地区轨道客流量总体不足，全网全年日均客流强度不足0.9万人次/km·d.

1.1 站点与周边地区一体化空间范围不明确

重庆既有法定规划、城市规划技术管理规定尚未结合轨道站点的能级定位，明确站点和周边地区一体化规划的空间范围. 不同地区、不同站点的一体化规划范围不清晰，缺乏差别化规划管控指标约束要求. 既往“一刀切”相对粗放的规划管控模式，难以满足“优势区域”重点发展、集约发展的目标要求. 由于重庆中心城区地形条件复杂，站点周边可达性受到山水形态、不规则路网和用地等多方影响，划定一体化规划范围本身相较于平原城市更加复杂.

1.2 站点与周边地区功能协调不足

轨道走廊受山水地形条件和通道制约较大，站点与周边地区功能协调布局较弱. 中心城区存在较多“弱功能中心、强轨道配置”以及“强功能中心、弱轨道服务”情况，土地资源和交通设施未形成高效匹配和空间耦合，从而降低了交通设施效率和土地资源产出. 如轨道冉家坝站作为3线换乘枢纽，但站点周边地区以居住用地为主，商务办公规模不足，站点聚集人流量较大、公共服务需求较强但未得到充分开发利用. 又如，两江新区轨道光电园站周边地区商务办公体量巨大，现状和未来仅1条轨道6号线服务，难以支撑庞大的通勤客流需求，高峰时段进出车站拥挤严重.

1.3 站点周边地区用地规划配置不合理

图1 现状轨道站点与周边地区公共服务需求存在错配

缺乏围绕轨道站点进行混合差别化用地规划布置以及针对性结合轨道站点布局高价值用地和高品质公共服务设施，难以在站点周边塑造“高活力、高质量、高品质服务”的多元空间. 以已开通运营轨道5号线1期北段(大龙山—园博园区间)为例，沿线站点周边800 m范围内商业、文化、教育等公共服务用地仅占用地面积11%，而工业等消极用地占比超过10%. 丹鹤、人和、大龙山等轨道站点周边300 m内无公共服务设施用地，园博中心、大石坝等轨道站点300 m范围内核心区域内的大量工业用地，削弱了站点活力和站点人口聚集水平.

1.4 站点周边地区开发强度均质无明显差异

在轨道站点周边地区，未形成以轨道站点为核心疏密有致的开发态势. 基于对站点人口密度、岗位密度及开发紧凑度3个指标综合分析，多个相邻轨道站点周边的密度指数相似，高密度指数站点与高密度指数站点集聚，低密度指数站点与低密度指数站点集聚，“群簇化”特征明显. 城市功能在某些片区过度集中而在其他片区过度分散，不利于城市交通的组织协调与片区风貌的发展. 部分核心地区轨道站点400 m内城市开发强度与400 m外的开发强度相似，甚至低于外围开发强度，不利于塑造显山露水空间形态.

图2 现状轨道站点TOD密度(左)和紧凑度(右)分布

1.5 站点周边地区交通衔接设施不完善

受地形条件制约，重庆轨道站点周边地区高差明显，交通接驳网络先天不足. 对重庆既有轨道站点周边800 m范围内道路设施的评估发现，80%轨道站点周边路网密度均低于7.5 km/km2，且存在较多人行难以穿越的大地块，距离适应TOD开发的“小街区、密路网”有较大差距. 部分地形条件影响较大的轨道站点周边，站点可达性较差，步行道网络不发达，站点与地面交通衔接不畅，制约了居民接驳轨道的出行意愿.

2 重庆轨道站点与周边地区一体化规划控制策略

2.1 规划控制目标

结合重庆山地组团型城市空间布局，因地制宜制定轨道站点周边一体化规划相关管控要素，提升土地开发利用绩效和交通设施利用效率，聚集轨道站点周边地区人气、财气，激活土地价值、增加城市收益.

2.2 规划控制要素

围绕推动重庆轨道站点与周边地区一体化规划控制目标，强化TOD模式“功能混合的用地、较高的开发强度、公交和慢行主导的交通方式”等核心要求，重点加强“空间范围、功能协调、用地配置、开发强度、交通设施”等5个方面的规划控制要素，明确规划控制发展策略.

2.3 规划控制策略

2.3.1 空间范围

充分考虑轨道站点能级定位、辐射服务功能、站点步行可达性等方面因素综合划定站点与周边地区一体化规划范围. 在满足15 min社区基本生活圈的基础上，结合辐射功能，城市级、组团级(或片区级)站点周边一体化规划范围适当扩展至800～1 000 m，街道级、社区级站点周边一体化规划范围以600～800 m为宜. 针对部分步行条件制约明显的站点，应结合站点可达性适当压缩一体化规划范围. 为保障地块功能的完整性与指标控制的精确性，以道路、水体、山体等物理边界划定一体化规划控制实际范围. 结合重庆轨道站点周边区位、土地价值溢价特征，一体化规划范围按照圈层可划分为毗邻区(0～100 m)、核心区(100～300 m)、一般区(300～600 m)和影响区(600 m～范围边界).

2.3.2 功能协调

基于重庆组团型城市空间格局和用地功能布局，强化不同层级、不同类型功能与公共服务中心与轨道站点间的耦合匹配关系，细化轨道站点分类分级. 强中心应配置相对强的轨道设施，弱中心配置相对弱的轨道设施. 市级公共服务中心应形成多线接入换乘条件，加强与市级重大枢纽间直连直通. 强化轨道交通对城市新功能中心的培育支撑，完善公共服务功能和公共活动空间，带动人气聚集和城市活力提升.

2.3.3 用地配置

轨道站点周边地区用地配置应兼顾城市收益和社会责任，应以组织城市生活为目的，满足各阶层居民就业可达性，优先满足保障性住房建设需求. 站点毗邻区可达性最高但也是噪音最严重、人流最密集的区域，应优先布置商业服务用地. 核心区是站点溢价最充分、价值潜力较大的地区，应成为各级公共服务、商业商务混合功能优先布置的地区. 一般区是轨道直接辐射和环境品质较优的地区，应重点考虑适宜强度的居住用地和必要的公共服务设施. 影响区范围内重点考虑普通住宅、保障性住房以及公共开敞空间. 此外，结合轨道站点的能级定位和辐射范围、功能业态策划，合理确定各类用地的配置规模和比例.

2.3.4 开发强度

切实扭转重庆既往均质均衡的开发强度模式，建立差别化的开发强度管控标准. 将高强度开发聚焦在轨道廊道及站点周边，体现站点周边不同圈层地区差异化容积率控制，形成围绕站点“外疏内密、外低内高”的总体空间形态. 针对城市级、组团级轨道站点，应设置毗邻区、核心区的容积率下限，控制与一般区、影响区的强度级差. 针对街道级、社区级站点，明确一体化规划范围内不同圈层开发强度级差要求，控制影响区最低开发强度，居住功能为主的街道级、社区级站点同时控制开发强度上限以保障品质.

2.3.5 交通设施

围绕轨道站点营造高活力地区，提升城市道路网密度和步行道密度. 对于新建地区，一体化规划范围内的交叉口间距不宜超过250 m，路网密度不低于8 km/km2，商业中心的城市级、组团级站点路网密度还应提高. 城市既有建成区的轨道交通站点周边，重点以打开大院、疏通断头路、寻觅步行路径等方式增加一体化规划范围内的步行道密度，尽可能多增加轨道交通出入口密度. 尽可能多增加轨道交通出入口设置. 针对重庆部分地形复杂、垂直高差较大的站点，应重点完善步道、扶梯、电梯等垂直交通设施. 加强轨道交通站点出入口与周边建筑、地面公交、非机动停车设施的衔接，力争轨道站点出入口100 m范围内均能实现与公交换乘接驳.

3 应用案例——轨道金山寺站

轨道金山寺站是重庆已运营轨道6号线和即将开工第4期项目15号线的换乘站，位于两江新区礼嘉智慧城核心地区. 从功能定位来看，站点汇聚了多条轨道交通，是周边居住区和礼嘉智慧城的生活中心、公交换乘中心和组团公共服务中心,定位为组团型综合开发轨道站点.

图3 金山寺站周边地区开发现状

图4 金山寺站周边地区既有用地规划

3.1 站点与周边地区一体化规划主要问题

3.1.1 站点与周边地区功能协调不足

现状金山寺站周边用地开发不完全，未建设用地较多. 西北侧为白云湖公园，东南侧为3个居住区和街道委员会，西南侧除少量工业用地外其他均为空地，组团级功能中心建设滞后，与组团级站点功能服务不匹配.

3.1.2 站点周边地区的用地规划结构不合理

组团级轨道站点周边应配置完善的片区公共服务设施用地. 金山寺站周边15 min生活圈内公共服务设施用地需求约10.2 hm，而既有规划的规模仅3.4 hm. 其次居住用地不足，规划用地中居住建设量仅38.5万m2，常住人口容量仅1.1万人. 商业设施占地面积达到41.2 hm，规划人口难以支撑如此大体量商业规模.

3.1.3 站点周边地区的开发强度总体偏低

组团级轨道站点周边应以较高密度开发为主. 金山寺站周边除东北侧产业园以及西南侧商业等少量地块外，其他地块平均容积率不足2，岗位人口远远大于居住人口，难以支撑至少5万人的15 min生活圈常住人口要求. 既有建设强度难以通过集聚人口与岗位达到职住平衡，构建多功能混合组团中心.

3.1.4 站点周边地区路网密度和级配不足

金山寺站周边800 m范围内道路密度为7.1 km/km2；支路占比过少，支路网密度只有2.3 km/km2. 站点周边多数路口间距均超过了250 m，尤其紧邻轨道站的几个路口间距都接近300 m，降低了步行可达性.

3.2 站点与周边一体化规划控制调整策略

3.2.1 空间范围

作为组团级TOD站点，建议一体化规划空间范围为站点周边800 m，实际统计指标的物理范围结合道路、地块、水体、山体等物理边界综合划分. 规划层面应加强对站点800 m范围内的空间资源要素调控和保障，深化落实TOD发展要求.

3.2.2 功能协调

按照“强中心对应强轨道服务”原则，加快完善组团级轨道站点周边地区城市功能，积极培育组团级公共服务资源，强化公共服务设施和公共空间营造. 完善公共服务设施需求，新增植入文化、健身、社区服务、养老健康、体育休闲等功能. 打造良好公共开敞空间，构建线形公共空间走廊连通滨河公共空间和周边地块.

3.2.3 用地配置

本着增加土地利用混合度、增强街区活力的原则，优化组团级轨道站点周边地区用地规划布局. 适当减少商业用地面积，重点增加公共服务设施用地. 在居住用地方面，增加人才公寓等复合功能，推动土地混合利用与综合发展. 以便捷的15 min生活圈为基础，向下延伸布局近距离的社区级公共服务设施，结合地块布置托幼、文体活动、卫生医疗等社区服务.

3.2.4 开发强度

适当提高站点毗邻地区、核心地区的开发强度，将站点核心区范围内西侧商业地块容积率由1.5提高到2.5或3. 置换片区部分原有商业功能，增加商住混合用地和居住用地规模，增加15 min生活圈服务人口数量，反向支撑商业的发展.

3.2.5 交通设施

形成站点周边地区高密度交通设施网络，提高金山寺站15 min生活圈范围内道路网和步行道密度. 片区还未建设的存量地块，规划增加城市支路和组团内部道路. 在地面和地下空间构建连通舒适的步行网络，并直接与轨道站相连. 站点东南角已建成的居住片区，建议打开小区围墙对社会开放，适当增加穿过性的步行道路. 通过塑造以人为本、利于微循环的道路系统，提高站点的连通性和可达性. 路网优化后，总体路网密度达到8.5 km/km2，步行道密度达到11 km/km2.

图5 金山寺站周边地区用地优化建议

图6 金山寺站周边地区道路网优化建议

3.3 优化对比评价

基于传统规划编制方法的轨道站点周边地区城市功能、用地、强度、交通等方面的规划布局与轨道站点间缺乏高度的协调统筹，空间要素的配置标准和规模强度等难以匹配轨道服务需求，站点周边地区与其他地区相比未体现有差别的重点开发. 以轨道金山寺站为例，传统控规中混合功能的用地较少，组团级服务的公共服务设施明显不足，站点核心地区总体开发强度较低. 此外，站点周边地区布局较多大地块，道路间距偏大，步行可达性较差.

基于站点与周边地区一体化规划，统筹协调关键性管控要素和管控要求. 通过站点能级和城市功能协调，优化周边地区用地配置结构、开发强度和配套交通设施等. 以轨道金山寺站为例，充分考虑组团级站点功能定位，有针对性增加站点周边商住混合用地，扩容居住空间，适当提高轨道站点800 m范围内的容积率(较原规划提升25.5%)，大幅增加了15 min生活圈服务人口数量. 用地调整后，可增容居住配套面积47.5万m2，如布置单身住房或人才公寓可满足接近2万人住房需求，解决了人口覆盖不足问题. 此外，通过优化周边道路设施，站点800 m范围内路网密度较原规划提高了19%，步行道密度提高了10%，轨道站点可达性大幅提升.

4 结束语

以TOD发展模式为理念，以轨道站点为触媒，研究山地组团型城市重庆轨道站点与周边地区一体化开发在空间层面的规划控制策略. 重点面向“空间范围、功能协调、用地配置、开发强度、交通设施”等5类控制要素，提出针对性的规划控制策略. 以组团级轨道金山寺站为例，强化轨道能力与城市功能的协调，提升轨道站周边地区公共配套服务、公共空间品质、活力交通网络，提升土地利用效率. 研究结果可为重庆和国内其他城市推进轨道站点与周边地区一体化规划控制提供参考借鉴.