关于烟台市区推进政府购买公共交通服务的思考

杨振东， 姜仙童， 郝亮亮， 刘颖丹， 钟志敏

(1.烟台市交通运输服务中心， 烟台 264099； 2.交通运输部科学研究院， 北京 100029； 3.烟台市交通运输服务中心， 烟台 264099； 4.烟台市交通运输服务中心， 烟台 264099；5.交科院技术咨询(北京)有限公司， 北京 100029)

0 引言

截止2019年，烟台市区有公交企业，市区范围(芝罘区、福山区、牟平区、莱山区、开发区、高新区)共有公交车辆2 844.2标台，万人公交车保有量为14.4标台/万人. 现有公交线路124条，线路网密度为3.9 km/km2. 2019年，全年运营里程为1.3亿km，客运量为3亿人次.

烟台市高度重视公交发展，早在2007年便发布了《关于优先发展城市公共交通的意见》(烟政办法[2007]30号). 2015年发布《道路旅客运输企业及汽车客运站质量信誉实施办法》(烟交[2015年]75号). 2017年，烟台市成为交通运输部公布的“十三五”期全面推进公交都市建设的第1批创建城市. 为支持公交优先发展，建立健全资金保障制度，提升公交企业服务水平，2019年，烟台启动市区的公共交通购买服务政策的研究.

1 烟台公共交通发展面临的困难

1.1 公交企业面临的持续发展困境

由于物价、人工成本等不断上涨，国家燃油补贴和新能源购车补贴的政策退坡，原本传统的一事一议、专项补贴模式的补贴政策已经无法应对公交运营成本，公交企业的负债率已超过100%. 尽管企业已对燃料、维修等成本有所控制，但随着2018年底原福山公交和原开发区公交并入公交集团，2019年起实施全市区“1元制”票价(加上公交卡折扣，老年人等优惠政策，人次票款收入仅0.7元左右)，以及公交都市创建和线路增开等原因，导致运营成本的上涨和票款、补贴等收入的下降，使得公交企业面临的问题越来越严重.

同时，由于资金不足带来的影响：驾驶员劳动强度过大，衡量安全的公共汽电车责任事故死亡率指标尽管没超出行业标准，但高于其他同类城市. 换算为标准工作强度后的工资水平较低，招聘难也成为公交企业运营面临的困境之一，严重阻碍了城市公交服务水平提高的步伐.

1.2 行业管理部门提质增效的抓手不足

1)行业管理部门通过布置运营任务和服务质量考核管理公交企业运营，但科学性和导向性有待进一步提升，与城市财政支持能力的协调关系考虑也不够充分，导致企业可能为完成任务而完成任务，而不是主动追求服务质量提升，影响财政资金的使用效率. 例如：由于仅考核班次完成率，可能导致公交企业在平峰时段多发班次，以弥补高峰时段未完成的任务，导致高峰时段发车不足且平峰时段资源浪费.

2)行业管理部门对公交企业的完成任务好坏的奖惩力度不强，目前烟台仅有一家公交企业，几年来几乎每次都能获得“优秀”的成绩，但根据历年乘客投诉情况，到站不停靠、候车时间过长、服务态度问题、车辆拥挤问题、乘车舒适度不高等乘客投诉的问题并没有明显减少.

3)尚未完全落地实施的公交线网优化方案和相对不足的公交智能化信息技术支撑一定程度地影响了行业管理部门对公交运营的监管力度.

近年来，尽管烟台市区已经加强线网和运力投入、实施低票价政策，但公交客运量并没有明显提升，全方式公共交通出行分担率与《城市公共交通“十三五”发展规划纲要》要求的30%以上相比，仍有较大差距，公共交通吸引力不足.

1.3 财政部门对公交运营成本不受控增长的担忧

烟台社会和谐稳定，经济稳中有进，国内生产总值稳居全省前3名. 然而，为加强政策和资金统筹，加大减税降费力度和着力保障重点支出，烟台市一般公共预算年收入和支出增速放缓：由2010年的超过20%，变为2016—2018年的5%左右，2019年一般公共预算收入较前一年下降了40亿元. 面对公交行业管理和企业经营的压力，财政部门能理解，但是也担心若直接采用类似其他城市的“兜底”式财政补贴方案后，将引起公交运营规模和补贴无序增长到难以控制、财政难以承担的地步.

烟台公交面临的困境实际上也是我国多数城市公交存在的普遍情况，其本质原因是：在普遍公交票价与成本背离的状态下，公交财政补贴制度不健全，成本核定与补贴费用发放相对粗放，服务标准的监督和考核都缺少依据，资金使用效率不高. 行业管理部门制定公交年度运营方案与财政部门列支公交补贴预算时缺少协作工作机制. 公交企业、行业管理部门、财政部门都无法发挥更大效益，市民也难以体会到公交服务水平的提升.

2 烟台市区政府购买公共交通服务的制度设计

2.1 国内外城市做法

伦敦是欧美国家中推行政府购买公交服务最早的国家之一，以“公共交通运营服务质量承包合同”为核心的政府购买公共交通服务方式，厘清政府与公交企业买卖双方的关系，即：政府负责公共交通线网布局规划、公共交通服务标准与公交服务价格的制订及运营服务必须的设施设备条件配备，企业只需负责严格按服务标准完成运营服务并承担服务质量考核与运营成本控制的风险，不再是票款收入变化的责任主体[1].

在我国，各城市目前关于政府购买公共交通服务的制度体系类型，可大体分为以下几种：

第1类：通过1个纲领性政策文件，规定全部政府购买公交服务的内容，如《通辽市政府购买公共交通服务实施方案》《株洲市政府购买城市公交服务实施方案(试行)》等；

第2类：以成本规制为主体的政府购买公共交通服务方案，如《南昌市公交客运服务成本规制方案》《银川市公交企业成本规制实施方案》等；

第3类：虽然只有一个政府购买公共交通服务方案，但方案中涵盖了成本规制、服务标准等内容，但内容相对简易、要求不高，如《绍兴市上虞区政府购买公共交通服务办法(试行)》《嘉兴平湖关于印发政府购买公共交通服务实施方案》等；

第4类：制度体系主体具有政府购买公共交通方案和成本规制办法、绩效考核办法3个文件，政府购买公共交通方案是后2个文件的纲领，相对第3类的服务标准要求更高，如《兰州政府购买公共交通服务管理办法》及配套文件、《济宁市公交投入和补贴资金管理办法》及配套文件等；

第5类：在第4类制度体系的基础上，引入运营服务计划，政府购买公共交通制度体系共4个文件，如《青岛市城市公共汽电车运营财政补贴办法》及配套文件、《天津市公共汽车运营财政补贴办法(试行)》及配套文件等；

第6类：不再涉及成本规制，用定额定量的形式将政府购买服务费用和服务标准固定下来，同时设计指标监督管理办法和服务质量考核办法，以及定额补贴额度调整办法和补贴协议. 目前，《深圳市公共交通运营定额补贴政策实施方案(2018—2019)》采用此种形式.

综上，以青岛、深圳等为代表的我国城市，先后开始了对政府购买公交服务工作的探索实践，建立了基于成本规制、服务标准、服务质量考核、价格管理的财政补贴机制，顺利地进入政府购买公交服务的过渡期. 通过强化政府相关部门对公共交通服务供给数量、质量等的主导地位，健全公共交通运营成本与服务质量的监管机制，更有效地激励了公交企业提质、增效、节支的积极性.

2.2 制度设计的工作思路

结合烟台市区公共交通发展的现状与问题分析，目前烟台市解决公交企业资金困难、提升公交服务质量的2个主要矛盾是：

1)公交的可持续健康发展需求与增速日益变缓的财政支持能力之间的矛盾；

2)公交行业服务质量提升的美好需求与短时间内相对薄弱的行业监管能力的矛盾.

与中国大多数城市一样，对照政府购买服务的基本特征与实施要求，烟台市区现阶段全面实施规范的政府购买公共交通服务条件尚不成熟，原因包括：①完整、真实、可靠的运营基础数据积累不够，科技信息技术水平不足以支撑政府购买服务所必须的精细化管理要求；②国家层面国有企业分类改革尚在进行，公交企业现代化企业制度有待完善，烟台市区目前有且仅有一家公交企业，公交市场竞争环境有待培育；③政府治理能力、社会参与共治能力及企业诚信体系等政府购买服务所须的条件有待建立.

但考虑到在我国政府全面深化财税体制改革背景下，政府购买公共交通服务是公共交通基本服务供给方式改革的必然方向[2]. 因此，烟台将以《政府购买服务管理办法》为指导，学习青岛[3]、深圳等城市的经验，以政府购买公共交通服务理想模式为指导，在现有环境条件下建立过渡期完善和联动的制度体系，循序渐进地将公交财政补贴从传统的、相对粗放的模式，向规范化的政府购买服务方式转变，逐步建立基本服务标准、运营成本、服务质量考核、财政补贴调整之间科学、合理的联动机制. 确保有限的公交资金能被合理的用在“刀刃上”，进而实现“财政可负担，企业可持续，服务水平有提升”的目标.

2.3 制度设计的工作原则

1)坚持问题导向和目标导向的原则. 针对烟台公交发展存在的现状困难，政府购买公交服务制度体系的构建主要是为了提高公交服务质量、增强资金的使用效率，更好地发挥公交的公益属性.

2)坚持继承与创新的原则. 一方面需要充分利用现有成本控制现状和考核评价的结果，考虑乘客日益增长到服务需求和新的管理要求，另一方面，积极学习国内外城市优秀案例的做法，提出前瞻的、创新性的烟台解决方案.

3)坚持科学性和操作性兼具的原则. 方案设计应遵循科学合理的原则，相关部门职责分工明确，各配套文件联动关系清晰. 同时，在操作上应重点考虑烟台现状的信息化手段与制度实施的匹配程度.

2.4 制度体系设计框架

按照我国有关政府购买服务的基本理念与原则要求，基于现阶段烟台公交现状发展情况和实施环境，向实现公共交通基本服务供给可持续、政府财政可持续、企业发展可持续的目标不断迈进，为下一步全面实施政府购买公共交通购买服务奠定基础. 本阶段的制度体系架构如下：

《烟台市区政府购买公共交通服务实施方案》

附件1：《公共汽电车运营服务标准》

附件2：《公共汽电车运营服务质量考核办法》

附件3：《公共汽电车运营成本核定办法》

图1 烟台市区政府购买公共交通服务及配套政策的关系

2.5 各制度文件的设计思路与主要内容《烟台市区政府购买公共交通服务实施方案》

作为政府购买公交服务制度体系的纲领性文件，确定整项工作的指导思想、目标和操作流程，以及各配套文件之间的内在联系，即：依据运营成本、票款收入、其他专项财政补贴收入，预算与核定应该给予公交企业的购买服务费用，并按照服务质量考核办法对公交企业完成约定运营服务标准的情况进行考核，考核结果与实发费用挂钩. 政策文件的具体内容包括：购买内容和范围、购买主体、承接主体、承接主体的确定方式、购买资金来源和市区分担方案、购买费用的预算与决算方法，绩效考核结果与实发费用的联动关系、监督管理、信息公开等[4-6].

《公共汽电车运营服务标准》

作为制度体系的重要配套文件，旨在为政府购买公交服务制度体系的建立提供前提条件，为实现公共汽电车运营服务标准、运营成本、运营服务质量考核和财政补贴的科学、合理的联动奠定重要基础，作为市区两级政府购买公共汽电车运营服务费用预算与核定的权威依据. 政策文件的具体内容包括：确定公交购买服务的总量要求和约束性指标要求；确定公交购买服务的数量、质量、效率、安全、成本控制、满意度等服务标准；科学、引导性的年度运营服务计划要求；规范新增线路、运营计划变更等工作流程，和实际操作中的调整流程. 这是国内城市在政府购买公共交通服务制度体系设计中，首次将运营服务的总量要求，数量、质量等绩效目标要求，年度运营计划的具体要求统一为服务标准的做法，也是本制度体系设计的创新点.

《公共汽电车运营服务质量考核办法》

作为政府购买公交服务制度体系的重要配套文件，通过日常考核、年度考核、乘客满意度考核等形式，对公交企业运营服务标准和计划完成情况进行客观评价，将考核指标的评价结果作为衡量公交企业运营绩效的重要依据，建立良性的运营服务质量激励机制，激励公交企业提升服务效率. 对每年年初制定的工作任务进行核定，为合理核定运营成本确定基础数据. 政策文件的具体内容过包括：考核工作组织、考核指标及考核方法、考核综合成绩评价方法、考核基础数据核定办法、考核工作流程、考核过程中的纪律要求等.

《公共汽电车运营成本核定办法》

作为政府购买公交服务制度体系的重要配套文件，明确计入公交运营成本的范围，规范运营成本和收入的预算与核定，并作为编制财政预算、核定政府购买服务费用的基础，通过设置各成本项的约束标准，从源头上控制公交企业运营成本的过快增长，同时激励公交企业自身提高效率、加强成本控制、完善内部财务制度. 具体内容包括：运营成本构成、各项成本的预算与核定方法(人员工资及工资性支出、燃料及电力费支出、保修与轮胎消耗费、保险费与事故损失费、其他直接运营费、管理费用、财务费用等)、购买公交服务预算与核定方法、工作流程要求等.

3 结束语

政府购买公交服务制度体系政策的制定和实施，公交企业、行业管理部门、财政部门面临的压力和矛盾均将得以缓解：通过长效的基于成本的购买服务制度实施，将解决公交企业的长期亏损压力；与成本和实发费用挂钩的运营服务标准和考核办法，为公交行业管理增加抓手，并刺激企业不断提高服务水平、增加公交吸引力；有约束标准的成本核定办法、科学合理的运营服务标准、总量控制的运营计划要求，让财政部门不再担心成本规制后补贴额度的不受控增长，公交资金的使用效率也有所提高. 烟台市区的公交财政补贴将实现由粗放、低效向规范、高效的政府购买服务积极转变.

政府购买公共交通服务的实施落地、发挥实效，需要很多外部因素的支持，包括政府部门的制度执行力、公交运营服务的监测手段和精细化运营数据的支撑、进一步公交线网优化的落地等. 除此之外，无论公交优先发展、吸引力提升，还是公交都市的建设，既不是行业管理部门一家的责任，也不是制度实施期一个阶段的任务，而是一项综合、长期、系统的工程，合理定价机制的研究、公交用地综合收益的反哺、公交路权优先设施的建设、城市需求管理政策的制定等公交优先发展各项保障措施的研究与推进，包括烟台在内的国内所有城市，都任重而道远[7].